Fecha Providencia | 14/11/1979 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: artículo 35 del Decreto Reglamentario Nº 2059 de 1968
Demandante: ALBERTO NAVAS SIERRA Y YAMILE FORERO R
COOPERATIVAS – Reserva legal
El precepto con fuerza de ley sobre la reserva legal de las cooperativas es el contenido en el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963, transcrito anteriormente, conforme al cual las cooperativas podrán invertir el monto de tales reservas en bienes y derechos que ofrezcan seguridad, debiendo preferir en primer término a los organismos de financiamiento cooperativo o, en su defecto, a las federaciones o centrales cooperativas. Ello significa que dentro del orden de prioridades que señala la ley, cada cooperativa disfruta de las posibilidades de escoger en concreto, la entidad de financiamiento cooperativo y a falta de ella, la federación o central cooperativas para hacer la inversión de su reserva legal. En cambio las disposiciones reglamentarias impugnadas imponen a toda cooperativa la obligación de invertir por lo menos el 25% de su reserva legal en el Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo, entidad creada en desarrollo de las previsiones del Decreto Ley 1630 de 1968. No sobra anotar que este decreto ley, el cual, dícese reglamentado por las disposiciones impugnadas en la demanda, no contiene ninguna regulación sobre reservas legales de las cooperativas, por manera que el precepto legal en la materia, es el artículo 67, ya citado. La simple confrontación de las disposiciones permite verificar que las tachadas de ilegales, esto es, el artículo 35 del Decreto 2059 de 1968 y el artículo 1º del Decreto 381 Bis de 1970 son manifiestamente violatorios del artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963, en cuanto privan a las cooperativas, de una facultad que la ley les confiere para escoger, dentro del orden de prelación que ella misma señala, la entidad o entidades de tipo cooperativo en las cuales deben invertir el monto de su reserva legal.
NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 2059 DE 1968 - ARTICULO 35 / DECRETO 381 BIS DE 1970 – ARTICULO 1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., catorce (14) de noviembre (11) de mil novecientos setenta y nueve (1979)
Radicación número: 3040
Actor: ALBERTO NAVAS SIERRA Y YAMILE FORERO R
Demandado:
Sesión del día 2 de noviembre de 1979.
Dos ciudadanos, en ejercicio de la acción contenciosa, piden que se declare la nulidad del artículo 35 del Decreto Reglamentario Nº 2059 de 1968 y del artículo 1º del Decreto 381 Bis de 1970, en la medida en que este último adiciona la primera norma citada.
Los demandantes aducen como violadas, las siguientes disposiciones:
"1. Artículo 120 numeral 3º de la Constitución Nacional;
De los 27 folios de la demanda, 25 están dedicados al concepto de las violaciones anotadas entre las cuales, la fundamental consiste en que las normas reglamentarias excedieron el marco legal contenido en el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963, que es el estatuto fundamental de las sociedades cooperativas y conforme al cual
"El Fondo de Reserva Legal debe ser permanente, y no podrá distribuirse entre los socios ni aun en caso de disolución de la Cooperativa. Las respectivas apropiaciones anuales podrán ser aplicadas a diversas inversiones en bienes y derechos, muebles e inmuebles, que por su naturaleza sean seguras, prefiriendo en primer término los organismos de financiamiento cooperativo, o en su defecto las federaciones o centrales cooperativas".
Dicen los demandantes, entre otras muchísimas cosas, lo siguiente:
"De la simple confrontación etimológica, resulta inequívoco que las dos normas reglamentarias aquí acusadas (artículo 35, Decreto 2059 de 1988 y artículo 1º, Decreto 381-Bis de 1970) son violatorias del artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1983 por cuanto aquéllas modifican, por la vía restrictiva, la situación jurídica que la norma superior estableció respecto a la constitución y manejo de un elemento esencial al régimen patrimonial y económico de las sociedades cooperativas, tal cual es el denominado Fondo de Reserva Legal.
En efecto, etimológicamente el verbo 'poder' derivado del latín 'potere' implica la titularidad de una potestad 'potestas' y aún 'potencia' propia a la voluntad del sujeto en que ella se radica de hacer o no algo según cierta factibilidad de modo, tiempo o lugar. Muy al contrario, el verbo 'deber' derivado del latín 'deberé' conlleva la carencia de esa facultad volitiva y por lo mismo traduce la pre existencia —para el sujeto de que se trate— de una obligación o principio de hacer algo por imposición de la ley divina, natural o positiva. A su vez, el verbo 'ser', utilizado como auxiliar adjunto al primero de los verbos mencionados, gramaticalmente refleja la conjugación de la voz pasiva del verbo que lo antecede (poder ser); y cuya inclusión, en el caso analizado, enfatiza la voluntad del legislador de radicar, en los sujetos cooperativos, una facultad o potestad para decidir el uso y aplicación del referido Fondo de Reserva Legal.
Lo anterior permite concluir inequívocamente el carácter violatorio de las normas reglamentarias aquí acusadas respecto de la norma superior, al haber aquéllas sustituido la voluntad del legislador —restringiendo indebidamente— el alcance y sentido de esta última; imponiendo una obligación, esto es modificando la situación jurídica objeto de reglamentación donde aquél se abstuvo de hacerlo. Incurrió el Ejecutivo, pues, en un exceso en el ejercicio, de la potestad reglamentaria, desvirtuando el precepto constitucional que reserva al ejercicio de dicha facultad, el eficaz, normal y oportuno cumplimiento de la ley".
Suspensión provisional
La Sala Unitaria decretó la medida provisoria, así:
"2º). Suspender provisionalmente los siguientes apartes del artículo 35 del Decreto 2059 de 1968.
A). Certificados de aportación, bonos, cédulas, pagarés y depósitos a interés en el Instituto de Financiamiento Cooperativos de que trata el Decreto Ley 1630 de 1963, o en su defecto en organismos de financiamiento cooperativo debidamente reconocidos y autorizados por el gobierno.
"De las inversiones previstas, por lo menos un veinticinco por ciento (25%) deberá hacerse conjuntamente o separadamente en los renglones señalados en el literal a) de este artículo, y otro veinticinco por ciento (25% en la clase de obligaciones comprendidas en los literales b, c, y d.
"La Superintendencia Nacional de Cooperativas vigilará el cumplimiento estricto de la presente norma e impondrá a los infractores las sanciones previstas en las disposiciones legales cooperativas".
"Igualmente suspender provisionalmente el artículo 1º del Decreto 381 Bis de 1970".
El Instituto de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo de Colombia "Financiacoop" se constituyó como parte opositora y recurrió en súplica contra el auto de suspensión provisional. La Sala de decisión confirmó el auto, aclarándolo en el sentido de disponer que la suspensión provisional del inciso final del artículo 35 del Decreto 2059 de 1968 sólo tiene efectos en cuanto se refiere a los demás apartes suspendidos del mismo artículo.
CONCEPTO FISCAL
El Señor Agente del Ministerio Público transcribe y acoge lo expresado en las dos providencias de suspensión provisional. Finaliza su vista así:
"Como puede observarse, lo expuesto en los autos proferidos es más que suficiente para que sin necesidad de ningún argumento adicional se acceda a lo pretendido en la demanda, mayormente si se tiene en cuenta que para decretar la medida provisoria, como ya se dijo, se consideró que la violación fuera manifiesta, tal como lo exige el artículo 94 del C. C. A. Y, además, a la fecha no se han presentado nuevas circunstancias que puedan modificar la decisión adoptada inicialmente".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Lo pertinente de las disposiciones que son objeto de la pretensión de nulidad, es del siguiente tenor:
"El artículo 35 del Decreto Reglamentario 2059 de 1968 estableció:
"El fondo de reserva legal de las sociedades cooperativas y de los organismos cooperativos de grado superior deberá invertirse de acuerdo con el siguiente orden de prioridades:
A). Certificados de aportación, bonos, cédulas, pagarés y depósitos a interés en el Instituto de Financiamiento Cooperativos de que trata el Decreto Ley 1630 de 1963, o en su defecto en organismos de financiamiento cooperativo debidamente reconocidos y autorizados por el gobierno.
"De las inversiones previstas, por lo menos un veinticinco por ciento (25%) deberá hacerse conjunta o separadamente en los renglones señalados en el literal a) de este artículo, y otro veinticinco por ciento (25%) en la clase de obligaciones comprendidas en los literales b, c, y d.
"La Superintendencia Nacional de Cooperativas vigilará el cumplimiento estricto de la presente norma e impondrá a los infractores las sanciones previstas en las disposiciones legales cooperativas".
"El Decreto 381 Bis de 1970 dispuso en su artículo 1º:
"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 del Decreto 1598 de 1963, por lo menos el veinticinco por ciento (25%) de la reserva legal de las cooperativas a 31 de diciembre de 1963 y de las apropiaciones que hagan en el futuro deberán ser invertidas en el Instituto en la siguiente forma: Las cooperativas que se afilien a él, en certificados de aportación del mismo; las que no lo hicieren en certificados que para tal efecto expedirá el Instituto mediante reglamentación que hará la Junta de Directores del Instituto y que aprobará la Superintendencia Nacional de Cooperativas".
Teniendo en cuenta los textos que anteceden y el de la norma con fuerza de ley contenida en el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963 que se transcribió antes, la Sala plural acoge como fundamento de esta decisión lo expresado por la Sala Unitaria en el auto de suspensión provisional, a saber:
"El precepto con fuerza de ley sobre la reserva legal de las cooperativas es el contenido en el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963, transcrito anteriormente, conforme al cual las cooperativas podrán invertir el monto de tales reservas en bienes y derechos que ofrezcan seguridad, debiendo preferir en primer término a los organismos de financiamiento cooperativo o, en su defecto, a las federaciones o centrales cooperativas. Ello significa que dentro del orden de prioridades que señala la ley, cada cooperativa disfruta de las posibilidades de escoger en concreto, la entidad de financiamiento cooperativo y a falta de ella, la federación o central cooperativas para hacer la inversión de su reserva legal.
En cambio las disposiciones reglamentarias impugnadas imponen a toda cooperativa la obligación de invertir por lo menos el 25% de su reserva legal en el Instituto Nacional de Financiamiento Cooperativo, entidad creada en desarrollo de las previsiones del Decreto Ley 1630 de 1968. No sobra anotar que este decreto ley, el cual, dícese reglamentado por las disposiciones impugnadas en la demanda, no contiene ninguna regulación sobre reservas legales de las cooperativas, por manera que el precepto legal en la materia, es el artículo 67, ya citado. La simple confrontación de las disposiciones permite verificar que las tachadas de ilegales, esto es, el artículo 35 del Decreto 2059 de 1968 y el artículo 1º del Decreto 381 Bis de 1970 son manifiestamente violatorios del artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963, en cuanto privan a las cooperativas, de una facultad que la ley les confiere para escoger, dentro del orden de prelación que ella misma señala, la entidad o entidades de tipo cooperativo en las cuales deben invertir el monto de su reserva legal.
Si la ley otorgó la facultad, es obvio que el reglamento no puede cercenarla, pues ello entraña, no sólo violación de la norma superior inmediata, sino también el quebrantamiento del artículo 120-3 de la Carta, conforme al cual la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes, debe subordinarse, necesariamente, al marco legal".
También reitera las siguientes consideraciones contenidas en el auto de la Sala de decisión proferido el 3 de mayo de 1979:
"2º). De la confrontación entre el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963 y las normas acusadas se deduce claramente que mientras el primero faculta a las cooperativas para invertir sus reservas legales en la forma que prescribe, los segundos les imponen la obligación de hacerlo. De donde se deduce que éstos exceden el alcance de aquél.
3º). Es cierto que, como afirma el recurrente, tanto el artículo 67 del Decreto Ley 1598 de 1963 como las normas acusadas disponen que las reservas deben invertirse, prioritariamente, en el Instituto de Financiamiento, pero se diferencian, como se indicó enantes, en que el primero meramente faculta a las cooperativas para invertir sus reservas en la forma que señala y los segundos —pues el Art. 1º del Decreto 381 Bis de 1970 reitera aunque la regula de modo diferente, la obligación que les impuso a las cooperativas el artículo 35, letra a), del Decreto Nº 2059 de 1968— les prescriben un deber. De manera que las indicadas normas acusadas son claramente violatorias de la invocada como violada y, por lo mismo, el auto suplicado debe ser confirmado".
Así mismo comparte lo expresado en el auto que resolvió la súplica en cuanto allí se expresó que el inciso final del artículo 35 del Decreto 2059 de 1968 está viciado de nulidad, pero sólo en cuanto se relaciona con los apartes del mismo artículo que fueron impugnados en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1º Declárase la nulidad de los siguientes apartes del artículo 35 del Decreto 2059 de 1968 con la aclaración de que la nulidad del inciso final sólo tiene efecto en cuanto se refiere a los demás apartes que se anulan del mencionado artículo:
a). Certificados de aportación, bonos, cédulas, pagarés y depósitos a interés en el Instituto de Financiamiento Cooperativos de que trata el Decreto Ley 1630 de 1963, o en su defecto en organismos de financiamiento cooperativo debidamente reconocidos y autorizados por el Gobierno.
"De las inversiones previstas, por lo menos un veinticinco por ciento (25%) deberá hacerse conjunta o separadamente en los renglones señalados en el literal a) de este artículo, y otro veinticinco por ciento (25%) en la clase de obligaciones comprendidas en los literales b, c, y d.
"La Superintendencia Nacional de Cooperativas vigilará el cumplimiento estricto de la presente norma e impondrá a los infractores las sanciones previstas en las disposiciones legales cooperativas".
2º). Declárase la nulidad del artículo 1º del Decreto Reglamentario Nº 381 Bis de 1970.
Previa ejecutoria archívese, el expediente.
Copíese, notifíquese, comuniqúese a la Superintendencia Nacional de Cooperativas y cúmplase.
MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, ALFONSO ARANGO HENAO, (NO ASISTIO); CARLOS GALINDO PINILLA, JACOBO PEREZ ESCOBAR, RAFAEL MIRANDA BUELVAS, SECRETARIO