Fecha Providencia | 19/04/1979 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: artículo 2° y literal a) del artículo 4° del Decreto 1625
Demandante: Abel Mercado Jarava
PRIMA TECNICA DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO - Finalidad /PRIMA TECNICA DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO – Beneficiarios / PRIMA DE ANTIGÜEDAD DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO - Requisitos. Liquidación / PRIMA TECNICA Y PRIMA DE ANTIGÜEDAD DE LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO- Reglamentación por el Gobierno Nacional . Procedencia
La prima técnica, como su nombre lo dice, es un estímulo para ciertos empleados que por sus conocimientos, títulos o experiencia, deben ser mejorados en sus condiciones salariales y como lo expresa el mismo artículo 2° del Decreto 1625 de 1974, "con el propósito de atraer o mantener al servicio del Congreso personal altamente calificado,”. No puede concebirse la prima técnica para la generalidad de los empleados sino para determinados cargos. Por lo tanto, el ejecutivo al reglamentar dicha Ley 25 de 1973 y reconocer que sólo determinada gama de ellos se hace merecedora a tal prima, no está desbordando la facultad reglamentaria que constitucionalmente le corresponde al Presidente de la República. Por el contrario, le está dando vigencia a la norma al expedir el decreto necesario para la cumplida ejecución de la ley. El literal a) del artículo 4° del Decreto 1625 citado dispone que la prima de antigüedad se reconocerá y pagará a quienes permanezcan en el mismo cargo durante un lapso no inferior a dos años completos y, "a) Por cada dos años completos de servicio se le liquidará un diez por ciento (10%) sobre su asignación mensual básica, contados a partir de la fecha de su posesión" (se subraya). La parte subrayada se enjuicia en esta demanda. El artículo 2° de la Ley 25 de 1973 es una norma general que consagra unos derechos en favor de los empleados del Congreso, pero, no se detuvo el legislador a señalar las limitaciones y el modus operandi de dichas prestaciones. Correspondía entonces al Presidente de la República en su potestad reglamentaria, disponer la forma como dichas prestaciones serían efectivas, lo que hizo mediante el Decreto 1625 de 1973, cuyos apartes citados aparecen glosados por exceso en la potestad reglamentaria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO
Bogotá, D. E., diecinueve (19) de abril (04) de mil novecientos setenta y nueve (1979)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Proyecto: Doctor Lino Acevedo Gómez, Asistente.
Referencia: Expediente No. 0821. Decretos del Gobierno. Actor: Abel Mercado Jarava.
El doctor Abel Mercado Jarava, obrando en su propio nombre y mediante el contencioso objetivo de nulidad, solicita de esta Corporación que, previos los trámites de rigor, se hagan las siguientes declaraciones:
"PRIMERA: Es nulo, por ser inconstitucional e ilegal el artículo 2° del Decreto 1625, de 5 de agosto de 1974, reglamentario de la Ley 25 de 1973, en la parte que dice: '.a los empleados que desempeñen los cargos a que se refieren los numerales a, b y c del artículo primero de la Ley 25 de 1973. . '"; y
"SEGUNDA: Es nulo, igualmente, por ser inconstitucional e ilegal el literal a) del artículo 4° del Decreto 1625 de agosto 5 de 1974, reglamentario de la Ley 25 de 1973, en su parte final que dice: ' contados a partir de la fecha de su posesión'".
Los hechos sobre los cuales fundamenta su acción los consigna el demandante así:
"La Ley 25 de 1973 'por la cual se nivelan las asignaciones de los empleados del Congreso y se dictan otras disposiciones de carácter laboral', estatuye en su artículo segundo que, 'los empleados del Congreso tendrán derecho a las primas legales de Navidad, Técnica y Antigüedad. Deróganse las disposiciones que le sean contrarias al presente artículo'".
"2° El Gobierno, 'en uso de las facultades que le confiere el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional' expidió el Decreto número 1625 de 1974 (agosto 5) 'por el cual se reglamenta la Ley 25 de 1973'", que ahora se demanda.
"3 El citado decreto, aparece publicado en el Diario Oficial No. 34159, del 9 de septiembre de 1974".
Estima el accionante como transgredidos por los actos acusados los artículos 12 de la Ley 153 de 1887, en armonía con el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, 25 y 26 del Código Civil; artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo; y, el inciso 2° del artículo 66 de la Ley 167 de 1941, en armonía con el artículo 55 de la Carta, consignando in extenso el concepto de la violación.
Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, se procede a la decisión de fondo, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
El Gobierno Nacional profirió el Decreto número 1625 de 5 de agosto de 1974, "por el cual se reglamenta la Ley 25 de 1973" y en su artículo 2° dispuso: "Prima Técnica: Con el propósito de atraer o mantener al servicio del Congreso personal altamente calificado, podrá otorgarse Prima Técnica a los empleados que desempeñen los cargos a que se refieren los numerales a), b) y c) del artículo primero de la Ley 25 de 1973 (Subrayas fuera del texto). La parte subrayada del artículo transcrito es la que se enjuicia en esta demanda.
El artículo 2° de la Ley 25 de 1973, dispone: "Los empleados del Congreso tendrán derecho a las primas legales de Navidad, técnica y antigüedad". En virtud de dicha ley se nivelaron las asignaciones de los empleados del Congreso y se dictaron otras disposiciones de carácter laboral. El artículo l9 determinó los sueldos de los empleados, indicando en los ordinales a) los Secretarios Generales y Habilitados Pagadores; en el ordinal b) los Subsecretarios y Secretarios Auxiliares; y, en el ordinal c) los Secretarios de Comisiones Constitucionales y Legales, Jefe de Historia de las Leyes, Jefes de la Sección de Leyes, Jefes de Personal, Prensa, Protocolo, Proveedores, Contadores de la Pagaduría y Directores de Mecanografía. En los ordinales restantes d) y e) señala otros empleados de menor categoría.
El numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional faculta al Presidente de la República, como Jefe de Estado y Suprema autoridad administrativa para: "Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". Si la Ley 25 de 1973 en su artículo 2° sólo se limitó a consagrar para los empleados del Congreso varias primas, entre ellas la técnica y la de antigüedad, sin indicar la forma de aplicación, está indicando el legislador que será el ejecutivo quien provea sobre tales materias.
La prima técnica, como su nombre lo dice, es un estímulo para ciertos empleados que por sus conocimientos, títulos o experiencia, deben ser mejorados en sus condiciones salariales y como lo expresa el mismo artículo 2° del Decreto 1625 de 1974, "con el propósito de atraer o mantener al servicio del Congreso personal altamente calificado,”. No puede concebirse la prima técnica para la generalidad de los empleados sino para determinados cargos. Por lo tanto, el ejecutivo al reglamentar dicha Ley 25 de 1973 y reconocer que sólo determinada gama de ellos se hace merecedora a tal prima, no está desbordando la facultad reglamentaria que constitucionalmente le corresponde al Presidente de la República. Por el contrario, le está dando vigencia a la norma al expedir el decreto necesario para la cumplida ejecución de la ley.
El literal a) del artículo 4° del Decreto 1625 citado dispone que la prima de antigüedad se reconocerá y pagará a quienes permanezcan en el mismo cargo durante un lapso no inferior a dos años completos y, "a) Por cada dos años completos de servicio se le liquidará un diez por ciento (10%) sobre su asignación mensual básica, contados a partir de la fecha de su posesión" (se subraya). La parte subrayada se enjuicia en esta demanda.
El artículo 2° de la Ley 25 de 1973 es una norma general que consagra unos derechos en favor de los empleados del Congreso, pero, no se detuvo el legislador a señalar las limitaciones y el modus operandi de dichas prestaciones. Correspondía entonces al Presidente de la República en su potestad reglamentaria, disponer la forma como dichas prestaciones serían efectivas, lo que hizo mediante el Decreto 1625 de 1973, cuyos apartes citados aparecen glosados por exceso en la potestad reglamentaria.
No se advierte en forma alguna que el Presidente de la República hubiese rebasado su potestad, ni que se hubiese salido de los marcos y parámetros trazados en la norma sustantiva. Menos puede hablarse de una violación de derechos adquiridos, pues, con reglamentar la norma general no se está vulnerando derecho alguno y por el contrario, se están consagrando los mecanismos para que la norma tenga operancia.
La Fiscalía Quinta de la Corporación, en concepto que la Sala comparte, solicita se nieguen las peticiones de la demanda. Al efecto hace las siguientes consideraciones de orden legal:
"El artículo 2° de la Ley 25 de 1973 en verdad expresó que los empleados del Congreso tendrían derecho a primas tales como la técnica, sin hacer distinción alguna.
"Pero es de la esencia misma de esta prestación el que corresponda o se conceda a personal calificado, en gracia precisamente de sus merecimientos intelectuales y técnicos.
"Las personas que ostentan calidades que merezcan ser recompensadas con esta prima especial, ocupan cargos para cuyo desempeño se exige también una especial capacitación, en razón de las funciones que le son asignadas. Nada tiene entonces de extraño, que el Decreto Reglamentario acusado, en su artículo 2° haya señalado las personas que pueden devengar prima técnica, limitando ese derecho a quienes desempeñen determinados cargos que requieren preparación y calidades.
"Procediendo así, en opinión de este despacho se interpretó correctamente la ley y se hizo operante. Conceder el beneficio de la prima técnica a todos los empleados del Congreso, sin distinción, equivaldría a distorsionar el querer de la ley que en toda la administración pública ha concedido tal prima, con base en la valoración de las capacidades de los empleados, teniendo en cuenta estudios realizados, obras escritas, etc., y cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo.
"Por tal razón, estima la Fiscalía que la frase demandada del artículo 2° del Decreto 1625 de 1974, no viola la norma legal que pretende reglamentar ni hay exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
"PRIMA DE ANTIGÜEDAD: El artículo 4° del Decreto 1625 de 1974, señaló las reglas conforme a las cuales debía pagarse la prima de antigüedad a los empleados del Congreso.
"Se dispuso allí liquidar un 10% de aumento sobre la asignación básica mensual por cada dos años completos de servicio, contados a partir de la fecha de la posesión del empleado. Esta última parte se controvierte en el proceso, pues equivale según el demandante, a hacer retroactiva la ley que reglamenta.
"Tal como lo anota el actor, para la Fiscalía es claro que el Decreto Reglamentario no puede, en ningún caso disponer que la ley que pretende reglamentar surta efectos con anterioridad a su vigencia.
"El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo señala cómo las normas que regulan esta materia, si bien tienen efecto general inmediato, no son retroactivas sino que rigen para el futuro.
"La prima de antigüedad del 10% bianual, según las modalidades indicadas en el decreto, no podía comenzar a regir antes que la ley, pues si tal cosa ocurriera, en efecto se haría retroactiva sin que ella misma lo hubiera dispuesto.
"Siendo ello así, cabe pensar que la frase demandada del artículo 4°, sólo se hubiera referido a las personas que iniciaran sus servicios al Congreso con posterioridad a su vigencia, ya que las demás que estaban vinculadas, por el hecho de la expedición del Decreto no tenían necesidad de posesionarse nuevamente y el bienio comenzaba a contarse al entrar a regir la normal legal.
"El tiempo servido hacia atrás, debió tenerse en cuenta para pago de antigüedad conforme a disposiciones anteriores, tal como se demuestra con la certificación expedida por el señor Pagador de la H. Cámara de Representantes (Fl. 37).
"Entendiendo así la Fiscalía el precepto demandado, no encuentra fundamento para su anulación. Con mayor razón si se tiene en cuenta que la declaratoria de nulidad no haría desaparecer los efectos ya producidos respecto al personal que venía laborando con anterioridad a la vigencia del decreto ni tampoco la situación de los posesionados después porque en cuanto a ellos no presenta ninguna irregularidad".
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
DENIEGASE las peticiones formuladas en la demanda presentada ante esta Corporación por el doctor Abel Mercado Jarava y de que da cuenta este juicio.
Cópiese y notifíquese.
Se hace constar que el proyecto de este fallo fue discutido y aprobado en la sesión celebrada por la Sección Segunda el día 5 de abril de 1979.
SAMUEL BUITRAGO HURTADO, AYDEE ANZOLA LINARES, ALVARO OREJUELA GOMEZ, IGNACIO REYES POSADA ALVARO SOTO ANGEL, SECRETARIO