Fecha Providencia | 07/04/1969 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Enrique Acero Pimentel
Norma demandada: Decreto número 530 de marzo 28 de 1967
Demandante: CAYETANO BETANCUR
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CUOTA DE FOMENTO CEREALISTA – Sujetos obligados a su pago
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL
Bogotá, D. E, abril siete (07) de mil novecientos sesenta y nueve (1969)
Radicación número: 983
Actor: CAYETANO BETANCUR
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Nulidad y suspensión provisional del Decreto número 530 de marzo 28 de 1967 del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Decretos del Gobierno.
Adviene para la Sala la oportunidad procesal de dirimir en el fondo la controversia administrativa que, a propuesta del doctor Cayetano Betancur, se inició con la aceptación de su demanda encaminada por la vía de la acción pública, para obtener la anulación de las frases... "que reciban a cualquier título... o transformen" empleadas por el artículo tercero del Decreto reglamentario número 530 de 1967 y “… o reciban a cualquier título..." que trae el artículo noveno de este mismo reglamento.
El distinguido demandante considera directamente violado por las locuciones antedichas, el artículo 3° de la Ley 51 de 1966, que el acto en juicio pretendió reglamentar, o indirectamente el ordinal 1° del artículo 76 y el ordinal 3° del 120 de la Carta constitucional.
La providencia de la Sala Unitaria de 18 de septiembre de 1967, concedió prosperidad al pedimento de suspensión provisional. Ella, luego de disertar sobre la potestad reglamentaria, sus alcances y limitaciones y reiterar la doctrina de la corporación pertinente, fundamentó la medida así:
"Fluye del texto del artículo 3° de la Ley 51 de 1966, que están sometidas al pago de la cuota de fomento cerealista las entidades o empresas que compren o beneficien el grano y tales empresas, desde luego, pueden ser personas naturales o jurídicas. La comparación no ofrece hasta aquí dificultad interpretativa ninguna. Pero la cuota que el artículo 1° de la ley estableció y que consiste, según el artículo 2° en la suma de un centavo por cada kilogramo de cereales que se produzcan en el territorio nacional, obliga solamente a las entidades o empresas que compren o beneficien el grano y no a otras. Como el decreto, en los ordenamientos impugnados, extiende la obligación a "quienes adquieran o reciban a cualquier título, o transformen cereales de producción natural", desborda la potestad reglamentaria, adicionando el precepto de la ley, y cobijando dentro de la obligación a otras personas como a los depositarios de depósito necesario o no, a los que reciban cereales a título de préstamo de consumo o de uso, o a quienes los reciban para transportarlos, etc."
"Entonces, la obligación implícita de llevar un libro de movimiento de cereales y la explícita de dejar en él consignados ciertos datos, solamente debe mantenerse para los obligados al pago de la cuota según el artículo 3° de la ley".
"Se contempla, pues, el ostensible quebrantamiento del artículo 3° citado, por parte del decreto reglamentario, en las locuciones materia de la acusación, en cuanto extendió las obligaciones de la ley a personas distintas de las mencionadas en ella. Así, pues, la suspensión provisional está llamada a prosperar".
Reconocidos los doctores Jorge Vélez García y Heliodoro de la Torre Ruiz como mandatarios ad litem de la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales (FENALCE) y del Ministerio de Agricultura, respectivamente, recurrieron en súplica la medida provisional por disentir con ella; y ante la Sala de Decisión hicieron oír los razonamientos que en demérito de la providencia consideraron a propósito.
Estudiados por la Sala Decisoria los argumentos de los distinguidos suplicantes, el auto que confirmó la suspensión provisional dijo entonces:
Para la Sala está claro que mientras la Ley 51 de 1966 fijó la cuota cerealista para ser percibida por la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales, "de las entidades o empresas que compren o beneficien el grano", el decreto reglamentario fue más allá incluyendo dentro de la obligación de recaudar cuotas a quienes "reciban a cualquier título" o "transformen" cereales de producción nacional. Esta extensión por parte del decreto reglamentario, invade terrenos que son propios del legislador, desbordando la potestad reglamentaria atribuida por el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional al Presidente de la República. En tales circunstancias, y sin adentrarse a mayores estudios, la violación señalada en la demanda es ostensible y por lo mismo procede la suspensión provisional" (fl. 31).
Con antelación inmediata al párrafo transcrito, la misma Sala dijo:
Las interesantes e inteligentes razones de los representantes de las entidades suplicantes, tienden a demostrar que beneficiar es un concepto que equivale a transformar dentro de la economía moderna.
Pero la Sala no puede, en este momento procesal, entrar a atender las muy bien expuestas razones de los abogados representantes de las impugnadoras, porque ello implicaría un análisis que, por ser de fondo, escapa a la esencia misma de la suspensión provisional".
Tan calificada opinión del auto confirmatorio, convoca al fallador a detenerse en el análisis de este aspecto del problema sopesando los argumentos que pro, contienen las alegaciones de los distinguidos suplicantes y en contra las del abogado actor en el juicio.
El señor Fiscal Primero del Consejo, doctor Joaquín Caro Escallon, en su muy juiciosa vista de fondo, analiza a espacio este mismo aspecto y deduce que en el campo de la producción los términos "beneficiar" y "transformar" son enteramente sinónimos o equivalentes y que "un acto administrativo que, desarrollando ordenamientos formulados por el legislador en materia económica, equipare el vocablo "transformar" al de "beneficiar" empleado por aquél, en nada quebranta el espíritu de la ley. El nuevo término, cuando mucho, puede resultar inicuo; pero nunca exorbitante, ni siquiera inapropiado". Por lo demás, su parecer es el de que debe anularse el artículo 3° del citado Decreto 530, pero solamente en cuanto allí se emplea la expresión "o reciban a cualquier título" y mantenerse en todo lo demás, como debe ser mantenido en su integridad el artículo 9° del decreto.
Difiere la Sala de esta conclusión de su colaborador Fiscal en cuanto al mantenimiento de la integridad del artículo 9° que él defiende argumentando que el artículo 3º impone la carga de modo general y en cambio el 9° exige una formalidad de orden contable a quienes hayan adquirido o recibido cereales sobre los cuales se haya pagado la cuota de fomento; de modo que, si no se ha pagado tal cuota, no existirá la exigencia; que en el 3º se fija al sujeto pasivo del tributo sin limitaciones y en el 9º este sujeto pasivo está debidamente delimitado a quienes adquieran o reciban un volumen de cereales "sobre el cual se haya pagado la cuota de fomento". Y que, planteada así la cuestión, no se ve por cuál razón deba estimarse el ordenamiento de este último como violación de la ley pues parece un lógico y simple desarrollo de ésta.
Para la Sala fluye la razón porque estimándose, como ella lo ha hecho, y el señor Fiscal lo acepta, que la locución "a cualquier título" rebasa en el artículo 3° el ordenamiento legal, extendiendo las obligaciones a personas distintas de las aludidas en él, la justeza hermenéutica indica que en el artículo 9° se halla igual adición que da un alcance mayor del que tiene la ley reglamentada. Y si improbablemente cupiera la interpretación de la vista de fondo, llegaríase a la inconsecuencia de que un ordenamiento del decreto se anula porque la frase empleada va más allá del texto reglamentado y el otro permanece a pesar de que igualmente la consigna. Por lo demás, si en el artículo 9° se dejara viva esta locución, correríase el riesgo de patentizar confusiones innecesarias que darían lugar a interpretaciones distorsionantes del espíritu y de la letra de la ley y del fallo. Si quienes sufren la carga del tributo y quienes deben registrar el pago de ese tributo son "las entidades o empresas que compren o. beneficien el grano" según los términos de la Ley 51 de 1966, qué más da la exigencia de la formalidad de orden contable a quienes hayan adquirido o recibido cereales sobre los cuales se haya pagado la cuota de fomento, si ello son precisamente las entidades o empresas señaladas en el texto de la ley y no otras
Resta por analizar, y es este el punto principal de divergencia en la litis, si los vocablos beneficiar y transformar son sinónimos o equivalentes. Para el señor Fiscal doctor Caro Escallón, el tema puede resumirse en este interrogatorio: Se equiparan los términos "beneficien" empleado por la ley y el decreto y "transformen" empleado por el último
Ab initio parece que el decreto reglamentario no los equipara ni equivale, cuando dice: "beneficien o transformen" haciendo a la ley el agregado de esta última inflexión que no tendría objeto alguno si hubiéranse estimado los términos como sinónimos o equivalentes. Asalta entonces la duda de que el reglamento, inconforme con el mero vocablo "beneficien", y para interpretar mejor el espíritu de la ley, la adicionó con el otro al que tuvo que dársele alguna significación. Empero, da al empleo de la adición un alcance mayor al texto reglamentado y por ende lo quebranta Para el demandante es afirmativa la respuesta, no así para los impugnadores ni para el señor Fiscal quien opina que el nuevo término, cuando mucho, puede resultar inocuo, pero nunca exorbitante, ni siquiera inapropiado.
Argumenta el doctor Vélez García que el ejecutivo ni vulneró ni extralimitó la norma superior y antes bien la respetó y la detalló técnicamente a la luz de la ciencia, en vista de que se trata de una materia eminentemente técnica en la cual, mediante el uso de los vocablos especializados aplicables a sus elementos y objetivos evitó cualquier conato de evasión o esguince en su cumplida ejecución.
Cabría con esta tesis aplicar la pauta interpretativa del artículo 29 del Código Civil tomando las palabras técnicas de toda ciencia o arte en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte para lo cual anteladamente sería preciso aceptar que los vocablos "beneficien y transformen" son esencialmente técnicos. Pero igualmente cabe pensar que no lo son y que su empleo y uso es de tan frecuente y vulgar ocurrencia que los despoja de todo cariz especializado científicamente. Entonces, la norma interpretativa aplicable, para llegar a la etimología corriente, sería la del artículo 28 del mismo Código que enseña que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas palabras, a menos que el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, cosa ésta que no ocurre aquí. Y de fácil apreciación es ver cómo el reglamento aludido que dispone la manera de percibir una cuota impositiva, su recaudo en la fuente y las formalidades contables y de registro para hacerla efectiva, no es ni con mucho un decreto que contenga materia eminentemente técnica y especializada en una rama de la ciencia. Así las cosas, se llega a la conclusión de que beneficiar y transformar no son sinónimos ni equivalentes.
En efecto acogiendo la argumentación del doctor Cayetano Betancur que la Sala encuentra justa, transformar no tiene la connotación para el hombre común y corriente de beneficiar porque transformar en el diccionario de la Real Academia es hacer cambiar de forma a una persona o cosa. Trasmutar una cosa en otra... etc., de donde se deduce que no puede hacerse de transformar algo sinónimo o equivalente de beneficiar. Y no es menester considerar los argumentos de lo que con esos vocablos podría ocurrir en la técnica de la economía política porque, como es obvio, este Decreto reglamentario 530 no se ha dictado para aplicarse en un campo técnico ni especializado, sino simplemente para que unas entidades retengan en la fuente una cuota a quienes reciban o beneficien cereales de producción nacional y lo hagan mediante determinados requisitos.
Vuelve aquí la Sala a preguntar: Si beneficiar, según los impugnadores es sinónimo o equivalente de transformar en el espíritu del decreto, con qué finalidad empleó éste el segundo vocablo y la disyuntiva
Por lo demás, el reglamento no se dicta para aclarar la ley ni para hacer definiciones sobre la materia de que trata la ley, que esa no es función que le incumba. Puede, sí, complementarla en detalles de ejecución que el legislador haya omitido y llenar vacíos que faciliten su cumplida ejecución, pero ni ampliar ni restringir su sentido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto de su colaborador Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA
Es nulo el artículo tercero del Decreto 530 de 1967 pero solamente en cuanto dice "... que reciban a cualquier título... o transformen".
Es igualmente nulo el artículo noveno del mismo decreto pero solamente en cuanto dice "... o reciban a cualquier título...".
Copíese y notifíquese.
ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO