100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032058SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull430197322/09/1973SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__430_1973_22/09/1973300320561973REGIMEN SALARIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL - Competencia para determinarlo / ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL - Competencia del Gobierno Nacional para fijar sus remuneraciones Los anteriores ordenamientos legales están indicando, claramente, que todas las Entidades de la Administración Pública Nacional, deben estar sujetas a las remuneraciones establecidas en los Decretos-Leyes aludidos, sin que pueda la Administración, a su arbitrio, señalar, por medio de actos administrativos de inferior categoría, otras distintas. De lo cual se deduce que el funcionario que haya sido catalogado en determinada categoría de la nomenclatura, tiene derecho a que se le pague mensualmente, como sueldo de ingreso, el que corresponda a aquella. Así lo ordena el Artículo 6o. del Decreto 2285, antes citado, al estatuir: “La remuneración básica de los empleos estará determinada por el sueldo de ingreso de la categoría a la cual se asigne la respectiva clase.” Ahora bien, las personas que entraron a desempeñar funciones en el Ministerio de Obras Públicas, después de haber sido dictado el Decreto número 2284 del 27 de noviembre de 1971, por el cual se determinó la Planta de Personal de esa Entidad, tenían el derecho a gozar de la asignación que para el cargo en que habían sido nombradas estaba determinada en los Decretos-Leyes 2285 y 3191 de 1968, y no de la que eventualmente establece el Artículo 3o. del acto enjuiciado, que por ser, como antes se dijo, de inferior categoría legal, no puede modificar en ningún sentido, las remuneraciones ya fijadas en aquellos estatutos con fuerza de Ley. Consecuencialmente, se concluye que la norma del Decreto acusado, vulnera disposiciones superiores de derecho, siendo, por tanto, ostensible, su ilegalidad. “Se concluye, entonces, que como en el Artículo 3o. acusado se faculta al Gobierno para hacer nombramientos con sueldos inferiores a los señalados en normas de jerarquía superior, la ilegalidad de esta última norma es manifiesta y, en consecuencia, debe prosperar la nulidad impetrada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ Bogotá, D. E., veintidós de septiembre de mil novecientos setenta y tres. Radicación número: 430 Actor: HECTOR PABON LASSO Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS
Sentencias de NulidadAlvaro Orejuela GómezMINISTERIO DE OBRAS PUBLICASHECTOR PABON LASSO Decreto 2284 de 1971Identificadores10030118681true1211413original30116843Identificadores

Fecha Providencia

22/09/1973

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alvaro Orejuela Gómez

Norma demandada:  Decreto 2284 de 1971

Demandante:  HECTOR PABON LASSO

Demandado:  MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS


REGIMEN SALARIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL - Competencia para determinarlo / ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL - Competencia del Gobierno Nacional para fijar sus remuneraciones


Los anteriores ordenamientos legales están indicando, claramente, que todas las Entidades de la Administración Pública Nacional, deben estar sujetas a las remuneraciones establecidas en los Decretos-Leyes aludidos, sin que pueda la Administración, a su arbitrio, señalar, por medio de actos administrativos de inferior categoría, otras distintas. De lo cual se deduce que el funcionario que haya sido catalogado en determinada categoría de la nomenclatura, tiene derecho a que se le pague mensualmente, como sueldo de ingreso, el que corresponda a aquella. Así lo ordena el Artículo 6o. del Decreto 2285, antes citado, al estatuir: “La remuneración básica de los empleos estará determinada por el sueldo de ingreso de la categoría a la cual se asigne la respectiva clase.” Ahora bien, las personas que entraron a desempeñar funciones en el Ministerio de Obras Públicas, después de haber sido dictado el Decreto número 2284 del 27 de noviembre de 1971, por el cual se determinó la Planta de Personal de esa Entidad, tenían el derecho a gozar de la asignación que para el cargo en que habían sido nombradas estaba determinada en los Decretos-Leyes 2285 y 3191 de 1968, y no de la que eventualmente establece el Artículo 3o. del acto enjuiciado, que por ser, como antes se dijo, de inferior categoría legal, no puede modificar en ningún sentido, las remuneraciones ya fijadas en aquellos estatutos con fuerza de Ley. Consecuencialmente, se concluye que la norma del Decreto acusado, vulnera disposiciones superiores de derecho, siendo, por tanto, ostensible, su ilegalidad. “Se concluye, entonces, que como en el Artículo 3o. acusado se faculta al Gobierno para hacer nombramientos con sueldos inferiores a los señalados en normas de jerarquía superior, la ilegalidad de esta última norma es manifiesta y, en consecuencia, debe prosperar la nulidad impetrada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ

Bogotá, D. E., veintidós de septiembre de mil novecientos setenta y tres.

Radicación número: 430

Actor: HECTOR PABON LASSO

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS

Actuando en su propio nombre, el Doctor HECTOR PABON LASSO, en demanda instaurada ante esta Corporación, y en ejercicio del Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, solicita se declare que es nulo, por ilegal, el Artículo 3o. del Decreto número 2284 del 27 de noviembre de 1971, originario del Ministerio de Obras Públicas, cuyo texto reza:


“Con el objeto de establecer el ascenso gradual del personal, el Gobierno podrá hacer nombramientos con sueldos inferiores a los señalados por el presente Decreto para los cargos respectivos. En tal evento, la asignación será determinada al hacer el nombramiento teniendo en cuenta la escala salarial y la nomenclatura establecida para Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias y podrá ser modificada con sujeción a las mismas hasta el nivel señalado en el presente Decreto, por Resolución Ejecutiva o Resolución Ministerial, según el caso La prima de Antigüedad será liquidada sobre el sueldo que devengue el empleado”.

En el libelo respectivo, el actor apoya su anterior pedimento, en los siguientes HECHOS:


“El Ministerio de Obras Públicas modificó su planta de Personal mediante el Decreto No. 2284 del 27 de noviembre de 1971, creando por su Artículo 1o los cargos que componen la misma e indicando la Clase y la Categoría correspondiente a cada uno de ellos.


“La nomenclatura y el sueldo de ingreso para todos los organismos ministeriales están fijados en los Decretos-Leyes Nos. 2285 y 3191 de 1968.


“El Artículo 3o. del Decreto No. 2284 del 27 de noviembre de 1971. de carácter meramente ejecutivo, dispuso que el Ministerio de Obras Públicas, podría “hacer nombramientos con sueldos inferiores” a los señalados en el Decreto respectivo, incurriendo en un clásico vicio de nulidad por ilegalidad y por desviación o abuso de poder.


“Como consecuencia de dicha violación, los empleados del Ministerio de Obras Públicas, de manera injusta y arbitraria, han quedado en franca desventaja respecto a los demás empleados de la Administración Pública Nacional, puesto que a pesar de disfrutar de la misma categoría jerárquica, han visto reducidas sus asignaciones mediante la aplicación del ilegal Artículo 3o. a que se ha hecho mención”.


Se indican en la demanda como disposiciones infringidas con la expedición del acto impugnado, los Artículos 17 y 30 de la Constitución Nacional; 7o. del Decreto-Ley 2.400 de 1968; 4o., 5o., 6o. y parágrafo del Artículo 12 del Decreto-Ley 2285 de 1968; y 1o, 2o. y 3o. del Decreto-Ley 3191 de ese mismo año.

El demandante en un Extenso estudio explica el quebrantamiento de las normas precedentes, y al referirse a las primeras de ellas, expone:


“Prescribe el Artículo 2o. de la Constitución Nacional que los poderes públicos se ejercerán en los términos que ella establece. Esto es, que la actividad administrativa debe someterse inexorablemente a los cánones constitucionales aplicables a cada caso y de manera analógica, por jerarquía de normas, a los textos legales que desarrollan esos principios. En el caso de autos, el Ministerio de Obras Públicas estaba condicionado, en relación con la fijación de las asignaciones de sus servidores públicos, a los ordenamientos que el Gobierno Nacional, en uso de facultades extraordinarias y conforme al numeral 12 del Artículo 76 de la Carta Fundamental, había expedido, regulando los sueldos de ingreso correspondientes a la nomenclatura de los cargos o empleos de la Administración Pública Nacional. Esos ordenamientos, como se explicará luego con mayor abundancia, no son otros que los Decretos-Leyes Nos. 2400, 2285 y 3191 de 1968. En ese orden de ideas es fácilmente inteligible que si la intención del Ministerio de Obras Públicas era la de mejorar las exiguas asignaciones del personal de su planta, y para tales efectos reestructuró la misma mediante el Decreto Ejecutivo 2284 de 1971, en el momento de expedir el acto administrativo correspondiente, incorporando los empleados dentro de dicha planta, está sujeto o debe estar sujeto a los límites que dichos contextos jerárquicamente superiores le imponen. De tal manera que si el Ministerio de Obras Públicas expide un acto meramente ejecutivo, diminuyendo las asignaciones previamente fijadas por el Gobierno Nacional en los Decretos-Leyes enunciados, viola flagrantemente la Constitución Nacional, toda vez que ejercitaría sus poderes en forma desmesurada, sin ajustarse rigurosamente a los preceptos preexistentes, los cuales como ya se ha expresado, tienen una categoría superior.


“A más de ello, la Administración -por encima de cualquier otra institución- debe aplicar con plena justicia y equidad el principio general de derecho social que predica “A TRABAJO IGUAL, SALARIO IGUAL”. Esto es, que si existen empleos con funciones similares, a los empleados o personas que los desempeñen, debe corresponder igualmente asignaciones similares. Por otra parte la asignación, en lo que hace con los servidores públicos, no puede estar sujeta al capricho y al arbitrio del agente administrativo de turno, sino por el contrario, se encuentra sometida a los ordenamientos generales y concretos expedidos y previstos por el Gobierno Nacional para tales fines. Pues bien, en el evento de autos, la sola redacción del Artículo impugnado, lesiona ese legítimo derecho de los empleados a devengar la asignación prevista en los textos legales aplicables, dando pábulo sin razones ni fundamento de ninguna clase, a odiosas discriminaciones, incluso entre empleados del mismo nivel y con idénticas responsabilidades. Es decir, que mediante la aplicación de dicho Artículo, el Ministerio de Obras Públicas podría ubicar a empleados con funciones semejantes, en niveles salariales diferentes, con evidente desacato de la Ley y de los más elementales conceptos de justicia y equidad.


“Ahora bien, si el Artículo 17 de la Constitución Nacional prevé para el trabajo, como función social, una protección especial del organismo estatal, aparece ostensible, que el Ministerio de Obras Públicas lesiona esa garantía con el canon aludido, puesto que está facultado para reducir, la retribución que legalmente corresponde a sus servidores públicos.


“A más de lo expresado, es obvio que la remuneración, máxime si se encuentra prevista en un ordenamiento legal, constituye dentro de las más puras normas de hermenéutica, un clásico derecho adquirido, con el efecto, natural a esa circunstancia de que su reducción quebranta ostensiblemente lo dispuesto por el Artículo 30 de la Carta Fundamental”.


Para que lo representara en el juicio, el Ministerio de Obras Públicas nombró apoderado, quien en memorial que corre en autos, de folios 48 a 60, se opuso a las pretensiones del actor y pidió fueran denegadas las súplicas de la demanda.


El negocio ha recibido la tramitación legal pertinente y como no se observa causal de nulidad alguna que pudiese invalidar lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia, previas las siguientes



CONSIDERACIONES:


En desarrollo de las facultades extraordinarias “pro témpore” conferidas mediante la Ley 65 de 1967, el señor Presidente de la República expidió los Decretos- Leyes números 2285 y 3191 de 1968.


El primero de estos estatutos que fijó el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios Departamentos Administrativos y Superintendencias, en su Artículo 4º dispuso:


“La remuneración básica de los empleos de Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias, será la que corresponda a la clase que se les asigne”.


Y el Artículo 5o determinó la escala de remuneración, señalando un sueldo de ingreso para cada categoría.

El segundo de los mencionados Decretos-Leyes, después de establecer la nomenclatura y de fijar las asignaciones de los empleos de la Administración Nacional, en su Artículo 3o., preceptuó:


“Las personas que ingresen a empleos correspondientes a los organismos comprendidos en el presente Decreto, tendrán como sueldo de ingreso el asignado a la categoría de la escala de remuneraciones donde estuviere ubicado el cargo”.


Los anteriores ordenamientos legales están indicando, claramente, que todas las Entidades de la Administración Pública Nacional, deben estar sujetas a las remuneraciones establecidas en los Decretos-Leyes aludidos, sin que pueda la Administración, a su arbitrio, señalar, por medio de actos administrativos de inferior categoría, otras distintas. De lo cual se deduce que el funcionario que haya sido catalogado en determinada categoría de la nomenclatura, tiene derecho a que se le pague mensualmente, como sueldo de ingreso, el que corresponda a aquella. Así lo ordena el Artículo 6o. del Decreto 2285, antes citado, al estatuir: “La remuneración básica de los empleos estará determinada por el sueldo de ingreso de la categoría a la cual se asigne la respectiva clase.”


Ahora bien, las personas que entraron a desempeñar funciones en el Ministerio de Obras Públicas, después de haber sido dictado el Decreto número 2284 del 27 de noviembre de 1971, por el cual se determinó la Planta de Personal de esa Entidad, tenían el derecho a gozar de la asignación que para el cargo en que habían sido nombradas estaba determinada en los Decretos-Leyes 2285 y 3191 de 1968, y no de la que eventualmente establece el Artículo 3o. del acto enjuiciado, que por ser, como antes se dijo, de inferior categoría legal, no puede modificar en ningún sentido, las remuneraciones ya fijadas en aquellos estatutos con fuerza de Ley.


Consecuencialmente, se concluye que la norma del Decreto acusado, vulnera disposiciones superiores de derecho, siendo, por tanto, ostensible, su ilegalidad.


Los anteriores puntos de vista, se hallan expuestos, con mayor amplitud, en los planteamientos hechos, por la Fiscalía Cuarta en su vista de fondo y con los cuales la Corporación está en un todo de acuerdo. Por tal razón, se permite transcribir los principales., apartes de se laborioso concepto, que dicen así:


“Es pertinente hacer notar, en primer lugar, que de la sola lectura del Decreto 2284 de 1971, cuyo Artículo 3o. aparece enjuiciado, así como de claras normas constitucionales y legales se concluye que dicho estatuto, originario del Ministerio de Obras Públicas no exhibe el carácter de Decreto-Ley sino que apenas es un acto ejecutivo expedido con base en lo dispuesto en el numeral 21 del Artículo 120 de la Carta Fundamental y en el Artículo 10 del Decreto-Ley 2285 de 1968 que son del siguiente tenor:


“Artículo 120 de la Constitución Nacional. ‘Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa... Primero. 21. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el Ordinal 9. del Artículo 76. El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la Ley de apropiaciones iniciales’. (El subrayado pertenece a la Fiscalía).


“Artículo 10 del Decreto 2285 de 1968”. La confirmación o reforma de las plantas de personal de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias cuando el Gobierno está autorizado para determinarlas, se hará por medio de Decreto que llevará, además de las firmas del Ministro o Jefe del Departamento Administrativo correspondiente y del Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil, la del Ministro de Hacienda y Crédito Público como certificación de que existe apropiación presupuestal suficiente para cubrir su costo’ (El subrayado pertenece a la Fiscalía).


“Sentado lo anterior, la Fiscalía se permite hacer notar que el contenido del Artículo 3o. del Decreto 2284 de 1971 es violatorio de claras normas constitucionales y legales, como se demostrará, a continuación:


“En primer término, el Artículo 2o. de la Constitución prescribe que los poderes públicos se ejercerán en los términos que esta última establece. Es decir, que tanto las actuaciones ejecutivas como las de toda la Administración en general, tienen qué sujetarse a las normaciones de carácter constitucional y legal que existen para cada caso. En lo que se relaciona con las asignaciones de los servidores públicos se han dictado estatutos, por virtud de facultades extraordinarias dadas al Gobierno Nacional, entre otros, los Decretos-leyes números 2400, 2285 y 3191 de 1968 en los cuales se determinó la nomenclatura de los empleos de la administración pública nacional y se fijaron las asignaciones correspondientes a cada empleo. De manera que aunque el Ministerio de Obras Públicas, estaba facultado para expedir un Decreto en orden a conformar o reformar las Plantas de Personal del mismo organismo, no podía establecer niveles que la Ley no ha previsto entre quienes desempeñan el mismo empleo, pues no debe perderse de vista que el ascenso opera entre diferentes categorías de empleos porque cada serie y clase tienen distintas categorías. A esto debe agregarse las circunstancias de que la facultad otorgada al señor Presidente de la República por medio del numeral 21 del Artículo 120 de la Carta, está limitada o sujeta, a lo previsto en el Ordinal 9o. del Artículo 76 de la misma Constitución, en cuya parte final se lee: ‘y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo’. Si como se ha visto, los Decretos 2285 y 3191 de 1968 establecen la nomenclatura de los empleos de la administración pública y fijan las asignaciones correspondientes a estos últimos, el Ministerio de Obras Públicas al proferir el estatuto, cuyo Artículo 3o. aparece enjuiciado, ha debido ceñirse a lo previsto, especialmente en materia de asignaciones en dichos estatutos, pues como lo dice el demandante, estas no podían ser disminuidas arbitrariamente por la Administración. De otro lado, el Artículo 3o. del Decreto 2284 de 1971 es violatorio de la norma legal que establece que ‘a trabajo igual salario igual’ y de la previsión constitucional consagrada en el Artículo 17 de la Carta, según la cual ‘el trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado’. A esto debe agregarse también la violación del Artículo 7o. del Decreto 2400 de 1968 que dispone que los empleados tienen derecho a percibir puntualmente ‘LA REMUNERACION QUE PARA EL RESPECTIVO EMPLEO FIJE LA LEY’. (Las mayúsculas pertenecen a la Fiscalía).


“Se observó además que el Artículo 5o. del Decreto 2285 de 1968 adoptó la escala de remuneraciones y fijó un sueldo de ingresos para cada categoría y que por su parte el Artículo 3o. del Decreto 3191 de 1968 prescribe: ‘Las personas que ingresen a empleos correspondientes a los organismos comprendidos en el presente Decreto TENDRAN COMO SUELDO DE INGRESO EL ASIGNADO A LA CATEGORÍA DE LA ESCALA DE REMUNERACIONES DONDE ESTUVIERE UBICADO EL CARGO’. (Mayúsculas de la Fiscalía).


“Se concluye, entonces, que como en el Artículo 3o. acusado se faculta al Gobierno para hacer nombramientos con sueldos inferiores a los señalados en normas de jerarquía superior, la ilegalidad de esta última norma es manifiesta y, en consecuencia, debe prosperar la nulidad impetrada.


“Finalmente, en lo que respecta a los argumentos dados por el señor apoderado de la parte impugnadora, rebatidos por el demandante, la Fiscalía comparte en su totalidad lo expresado por éste porque tienen tal fuerza dialéctica que necesariamente inducen a concluir que no es “posible admitir las razones de la parte impugnadora y por lo tanto se permite transcribir algunos de los apartes del alegato de conclusión del Dr. Pabón Lasso, que dicen:

“Pretende el apoderado del Ministerio de Obras Públicas defender la legalidad de la norma acusada, argumentando que ese organismo tiene un régimen especial de asignaciones para sus servidores públicos. Evidente contrasentido por cuanto extrae su premisa precisamente del acto acusado, fuera de ello el Decreto 2284 de 1971 al reformar la planta de personal de la entidad se limitó a establecer, según sus presuntas necesidades, los cargos o empleos necesarios para el cumplimiento de sus actividades. Desde luego esos empleos son de aquellos determinados en la nomenclatura del Decreto—Ley 3191, y este texto
indica de manera precisa el sueldo de ingreso para cada uno de ellos. En
consecuencia, la afirmación del señor apoderado del Ministerio de Obras Públicas falla por su base y lo único que realmente demuestra es la aviesa intención del organismo, de fijar asignaciones inferiores a las previstas en la Ley a sus servidores públicos, engendrando discriminaciones que repugnan al más elemental concepto de equidad…. ahora bien, si las normas vigentes en materia de asignaciones de los empleados públicos son los Decretos-Leyes 2285 y 3191 de 1968, no podía el Ministerio de Obras Públicas arrogarse la facultad (exclusiva) de disminuirlas a su antojo, mediante un simple Decreto de reforma de su planta de personal. Por esa causa el Artículo 3o. del mismo peca de ilegalidad... pretende también, el libelista en comento, en un laudable esfuerzo por distorsionar la evidente ilegalidad del Artículo acusado, deducir su existencia del Decreto 3179 de 1968, que estableció por vez primera la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas; esfuerzo vano por cuanto el Artículo 9o. del Decreto 2284 de 1971 deroga expresamente el Decreto 3179 y también porque este era igualmente un proveído por el cual se configuraba la planta de personal del organismo, la cual fue expresamente modificada por el Decreto 2284. Es decir, constituyen normas de idéntica jerarquía. Ciertamente si el Decreto 3179 tuviera la fuerza de Decreto-Ley no podía el 2284 derogarlo tajantemente, como en efecto lo hizo. En síntesis, debe concluirse que el Decreto 3179 de 1968, en su momento, fue uno de los ordenamientos expedidos conforme a las estipulaciones del Decreto-Ley. 2285 de
1968, Artículo 10’.”


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto Fiscal.

FALLA:


Declarase la nulidad del Artículo tercero (3o.) del Decreto número 2284 del veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos setenta y uno (1971), dictado por el Gobierno Nacional.

Cópiese y notifíquese.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos setenta y tres (1973).

EDUARDO AGUILAR VÉLEZ - ALVARO OREJUELA GÓMEZ - NEMESIO CAMACHO RODRÍGUEZ -RAFAEL TAFUR HERRÁN - SUSANA M. DE ECHEVERRI, SECRETARIA.