100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032051SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull176197308/08/1973SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__176_1973_08/08/1973300320491973EMPLEADOS PUBLICOS – Definición / TRABAJADORES OFICIALES – Definición / ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS COMERCIALES E INDUSTRIALES – Constitucionalmente no existen en el país / PODER REGLAMENTARIO – No es ilimitado “Tiene razón el actor al destacar como fundamento de su demanda que el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, en su Artículo 3o. literal b), indicó una clase especial de establecimientos públicos denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, clasificación que no estatuyó el Decreto Reglamentario 3135 de 1968, el cual en su Artículo 5o se refirió únicamente a los “establecimientos públicos”, sin hacer al respecto distinciones ni clasificaciones de ninguna índole. “En efecto, esta última disposición definió a los “empleados públicos” y a los “trabajadores oficiales”, así: “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. “Las personas que presten sus servicios en las Empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, sin embargo, los Estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”. “A su vez, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, al definir en su Artículo 3o. quiénes tienen la calidad de TRABAJADORES OFICIALES determinados en el inciso 2o. del Artículo 5o. del Decreto-Ley 3135 de 1968, dijo: “Son trabajadores oficiales, los siguientes: “b) Los que presten sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial. En las empresas industriales o comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con excepción del personal directivo y de confianza que trabaje al servicio de dichas entidades”. “Como también considera la Sala que constitucionalmente no existen en el país los denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, aunque de hecho haya esa clase de establecimientos públicos, es decir, aquellos que sin perder su naturaleza jurídica propia, inconfundible, están organizados, por razón del servicio que prestan de la misma manera que se orientan y dirigen las entidades de carácter comercial o industrial, sin que tales modalidades, -que pueden estimarse adjetivas-, desnaturalicen la calidad típica de esos establecimientos públicos, que serán siempre tales, no obstante las expresadas orientación y organización internas, que se refieren a su funcionamiento, pero no, propiamente, a la naturaleza del establecimiento público. “Tratándose de la primera parte del literal b) del Artículo 3o. del Decreto 1848, bien a las claras se comprende que esta nueva clasificación de establecimientos públicos dada por el Gobierno, no podía surgir directa ni indirectamente,, explícita ni implícitamente del estatuto reglamentados mucho más si se observa que en el Artículo 5o. del Decreto 3135 y en el mismo Artículo 2o. del Decreto 1848, en forma expresa se hace la clasificación de Establecimientos Públicos, Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias”. “Las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que el aparte del literal b) del Artículo 3o. acusado, cambia el sentido y los alcances del texto legal que intenta reglamentare lo cual está prohibido o vedado por el Artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución Nacional”. “Evidentemente, ya la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado, ha definido las características de los Decretos reglamentarios o principios generales que deben gobernar su expedición. Así, debe entenderse que el poder reglamentario concedido por la Constitución Nacional al Presidente de la República no es ilimitado, pues estará sujeto al contenido mismo de la Ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones respetando además, el campo reservado exclusivamente al Legislador. De igual modo, debe,’ simplemente, desarrollar lo establecido en el texto de la Ley sustantiva para su cumplida ejecución, (ordinal 3o. del Artículo 120 de la Carta), facilitando su inteligencia y haciendo operante la norma de carácter superior. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ Bogotá, D. E., ocho (8) de agosto de mil novecientos setenta y tres (1973). Radicación número: 0176 Actor: ULISES ACERO RIVERA
Sentencias de NulidadAlvaro Orejuela GómezULISES ACERO RIVERA Ulises Acero Rivera 08/08/1973Decreto 1848 de 1969Identificadores10030118645true1211377original30116807Identificadores

Fecha Providencia

08/08/1973

Fecha de notificación

08/08/1973

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alvaro Orejuela Gómez

Norma demandada:  Decreto 1848 de 1969

Demandante:  Ulises Acero Rivera

Demandado:  ULISES ACERO RIVERA


EMPLEADOS PUBLICOS – Definición / TRABAJADORES OFICIALES – Definición / ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS COMERCIALES E INDUSTRIALES – Constitucionalmente no existen en el país / PODER REGLAMENTARIO – No es ilimitado

“Tiene razón el actor al destacar como fundamento de su demanda que el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, en su Artículo 3o. literal b), indicó una clase especial de establecimientos públicos denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, clasificación que no estatuyó el Decreto Reglamentario 3135 de 1968, el cual en su Artículo 5o se refirió únicamente a los “establecimientos públicos”, sin hacer al respecto distinciones ni clasificaciones de ninguna índole. “En efecto, esta última disposición definió a los “empleados públicos” y a los “trabajadores oficiales”, así: “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. “Las personas que presten sus servicios en las Empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, sin embargo, los Estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”. “A su vez, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, al definir en su Artículo 3o. quiénes tienen la calidad de TRABAJADORES OFICIALES determinados en el inciso 2o. del Artículo 5o. del Decreto-Ley 3135 de 1968, dijo: “Son trabajadores oficiales, los siguientes: “b) Los que presten sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial. En las empresas industriales o comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con excepción del personal directivo y de confianza que trabaje al servicio de dichas entidades”. “Como también considera la Sala que constitucionalmente no existen en el país los denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, aunque de hecho haya esa clase de establecimientos públicos, es decir, aquellos que sin perder su naturaleza jurídica propia, inconfundible, están organizados, por razón del servicio que prestan de la misma manera que se orientan y dirigen las entidades de carácter comercial o industrial, sin que tales modalidades, -que pueden estimarse adjetivas-, desnaturalicen la calidad típica de esos establecimientos públicos, que serán siempre tales, no obstante las expresadas orientación y organización internas, que se refieren a su funcionamiento, pero no, propiamente, a la naturaleza del establecimiento público. “Tratándose de la primera parte del literal b) del Artículo 3o. del Decreto 1848, bien a las claras se comprende que esta nueva clasificación de establecimientos públicos dada por el Gobierno, no podía surgir directa ni indirectamente,, explícita ni implícitamente del estatuto reglamentados mucho más si se observa que en el Artículo 5o. del Decreto 3135 y en el mismo Artículo 2o. del Decreto 1848, en forma expresa se hace la clasificación de Establecimientos Públicos, Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias”. “Las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que el aparte del literal b) del Artículo 3o. acusado, cambia el sentido y los alcances del texto legal que intenta reglamentare lo cual está prohibido o vedado por el Artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución Nacional”. “Evidentemente, ya la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado, ha definido las características de los Decretos reglamentarios o principios generales que deben gobernar su expedición. Así, debe entenderse que el poder reglamentario concedido por la Constitución Nacional al Presidente de la República no es ilimitado, pues estará sujeto al contenido mismo de la Ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones respetando además, el campo reservado exclusivamente al Legislador. De igual modo, debe,’ simplemente, desarrollar lo establecido en el texto de la Ley sustantiva para su cumplida ejecución, (ordinal 3o. del Artículo 120 de la Carta), facilitando su inteligencia y haciendo operante la norma de carácter superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ

Bogotá, D. E., ocho (8) de agosto de mil novecientos setenta y tres (1973).

Radicación número: 0176

Actor: ULISES ACERO RIVERA

ORDEN NACIONAL


DECRETOS DEL GOBIERNO


ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS COMERCIALES E INDUSTRIALES. Noción. Constitucionalmente no existen en el país los denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, aunque de hecho sí los haya. El derecho administrativo francés si reconoce expresamente esta clase de establecimientos públicos. Se declara la nulidad de la primera parte del Artículo 3o., literal b), del Decreto 1848 de 1969.

Ref.: Juicio No. 176

Demandante: Ulises Acero Rivera

Decretos del Gobierno.

Actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el Doctor ULISES ACERO RIVERA, instauró ante esta Corporación demanda de nulidad contra la primera parte del literal b) del Artículo 3o. del Decreto número 1848 de 1969 que dice: “Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, por haber excedido el Gobierno la facultad de que gozaba al reglamentar el Artículo 5o del Decreto-Ley 3135 de 1968.


En un extenso y bien razonado estudio, el demandante explica las causas y el concepto de la violación; y pide la suspensión provisional de la norma enjuiciada.


Surtido el trámite de rigor, la Fiscalía Cuarta de la Corporación conceptuó favorablemente a las súplicas del libelo.


No observándose nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir en el fondo el presente juicio, previas las siguientes



CONSIDERACIONES:

En auto de veinte (20) de noviembre de mil novecientos setenta y dos (1972), en el que se admite la demanda y se accede, igualmente, a la suspensión provisional de la disposición impugnada en el juicio, se hizo un pormenorizado y completo análisis que en esta oportunidad la Corporación reproduce, como fundamento del fallo qué le corresponda dictar, sin que estime necesario hacer otra clase de apreciaciones distintas a las que motivaron la mencionada providencia.


Dice así dicho proveído:


“El demandante, después de referirse a las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley 65 de 1967, en virtud de las cuales profirió el estatuto antes mencionado, y de transcribir los textos completos del Artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 y 2o. y 3o. del Decreto Reglamentario número 1848 de 1969, hace un detenido análisis jurídico de tales disposiciones para demostrar los fundamentos de su petición, y termina solicitando se decrete la Suspensión Provisional de la primera parte del literal b) del Artículo 3o. del Decreto 1848 de 1969, en cuanto dice: “Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”.


“Para sustentar la medida provisoria impetrada y comprobar –igualmente- la violación de la disposición superior que, según el actor, “aparece de modo ostensible de la sola confrontación de la norma positiva con la reglamentaria”, aquél formula los siguientes razonamientos:

“La confrontación del Artículo 3o. del Decreto Reglamentario con el 5o. del reglamentado evidencia la contradicción entre uno y otro:


“No obstante la absoluta claridad consagrada en la disposición sustantiva, la primera parte del literal b) -Artículo 3o.- del Decreto 1848, viene a contrariarla en forma flagrante.


“A. tiempo que el Artícu1o 5o. del Decreto 3135 establece que las personas que presten sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos, el Artículo 3o. del Decreto 1848 de 1969 en la primera parte del literal b) dice que son trabajadores oficiales los que prestan sus servicios en los establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial.


“La sola lectura del literal acusado en comparación con el inciso primero del Artículo 5o. del Decreto 3135, que es el que se reglamenta, demuestra claramente la extralimitación de la facultad reglamentaria en que incurrió el Gobierno.


“No se entiende cómo en el Artículo 2o. del Decreto 1848 se diga que son empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos, para consagrar en la primera parte del literal b) Artículo 3o. del mismo Decreto, que son trabajadores oficiales, “Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”.


“Podrá pensarse que el Decreto 1848 de 1969 contempla una clase espacialísima de establecimientos públicos, como son los organizados con carácter comercial o industrial, en donde sus servidores son trabajadores oficiales con la sola excepción del personal directivo y d confianza. Pero si esto es así, es aquí donde el Gobierno queda incurso en la extralimitación de la potestad reglamentaria, pues lo ostensible en cuanto a la norma acusada es que el Gobierno, al dictar concretamente la primera parte del literal b) del Artículo 3o. en lo que respecta a lo analizado, no entró a desarrollar la Ley sustantiva para obtener su eficaz cumplimiento y ejecución, sino que legisló en forma positiva al crear una clase nueva de establecimientos públicos.


“Mas si el Gobierno no creó esta clase espacialísima de establecimientos públicos organizados con carácter comercial, porque no podía hacerlos -no tenía facultades- la norma comentada quebranta directa y ostensiblemente lo dispuesto por el estatuto que tiene fuerza de Ley.


“Y es así como resulta de necesidad concluir que cuando la primera parte del literal b) del Artículo 3o. se refiere a un caso concreto, sin someterse al estatuto que reglamenta, está pasando los límites fijados en la misma norma.


“De ahí, precisamente, que esa alta Corporación haya sostenido al comentar la función reglamentaria, que en ella “cebe existir un proceso previo de análisis y evaluación de la Ley, de indagación de sus fines e investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la Ley, sino también en lo que se encuentra implícito en ella”.


“Procede esta Sala Unitaria a decidir sobre la suspensión provisional solicitada:


“Tiene razón el actor al destacar como fundamento de su demanda que el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, en su Artículo 3o. literal b), indicó una clase especial de establecimientos públicos denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, clasificación que no estatuyó el Decreto Reglamentario 3135 de 1968, el cual en su Artículo 5o se refirió únicamente a los “establecimientos públicos”, sin hacer al respecto distinciones ni clasificaciones de ninguna índole.


“En efecto, esta última disposición definió a los “empleados públicos” y a los “trabajadores oficiales”, así:


“Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. (Subraya la Sala).


“Las personas que presten sus servicios en las Empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, sin embargo, los Estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.


“A su vez, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, al definir en su Artículo 3o. quiénes tienen la calidad de TRABAJADORES OFICIALES determinados en el inciso 2o. del Artículo 5o. del Decreto-Ley 3135 de 1968, dijo:

“Son trabajadores oficiales, los siguientes:


“a) Los que presten sus servicios a las Entidades señaladas en el inciso 1o del Artículo 1o de este Decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labora en dichas obras; y


“b) Los que presten sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial. En las empresas industriales o comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, con excepción del personal directivo y de confianza que trabaje al servicio de dichas entidades”.


“La Sala entiende que el Artículo 5o. del Decreto Reglamentado número 3135 de 1968, se refirió a los ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS tradicionalmente conocidos en Colombia, cuyas características generales son: origen en la Ley, por creación o transformación; Personería de derecho administrativo, estimado como emanación de la administración; Patrimonio propio, que tiene el carácter de patrimonio público; organización autónoma, para los fines del servicio, sin ánimo de lucro, con independencia económica y administrativa; Sujeción al sistema general de control de legalidad; poder de reglamentación interna, en desarrollo de su autonomía; y, existencia limitada con relación a los fines del servicio público específico de que se trate.


“Como también considera la Sala que constitucionalmente no existen en el país los denominados “establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”, aunque de hecho haya esa clase de establecimientos públicos, es decir, aquellos que sin perder su naturaleza jurídica propia, inconfundible, están organizados, por razón del servicio que prestan de la misma manera que se orientan y dirigen las entidades de carácter comercial o industrial, sin que tales modalidades, -que pueden estimarse adjetivas-, desnaturalicen la calidad típica de esos establecimientos públicos, que serán siempre tales, no obstante las expresadas orientación y organización internas, que se refieren a su funcionamiento, pero no, propiamente, a la naturaleza del establecimiento público. Ejemplo de aquéllos, son, entre otros, el Sena, Navenal, Zona Franca Industrial y Comercial de Barranquilla y Puertos de Colombia.


“Sobre el punto mencionado conviene observar que el Derecho Administrativo Francés, sí reconoce, expresamente, la citada clase de establecimientos públicos, o sea, los que en tal carácter “administran un servicio exclusivamente comercial o industrial”, sin que por esta circunstancia dichas entidades pierdan esa calidad especial, para convertirse en una empresa oficial de tipo comercial o industrial, que son desmembraciones del Estado con características propias.


“Y uno de los más connotados tratadistas de esa Nación anota sobre el particular, que el establecimiento público tiene carácter oficial y forma parte de la Administración, por lo cual goza de las prerrogativas del derecho administrativo, entre otras, a de que sus servidores tienen normalmente la calidad de empleados públicos, “salvo, naturalmente, si el establecimiento administra un servicio exclusivamente comercial o industrial”.


“Parece ser que esta orientación foránea sirvió de base para la clasificación que al efecto hace el Artículo 5o del Decreto-Ley 3135 de 1968, cuyo inciso primero prescribe que las personas que prestan sus servicios en los Establecimientos Públicos son empleados oficiales, sin perjuicio de que en los Estatutos de estas entidades, se precisa “qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”.


“Hecha esta breve disquisición y volviendo a la solicitud del demandante, relativa a la suspensión provisional de la norma impugnada, la Sala Unitaria está de acuerdo con lo expuesto por él en el libelo, al manifestar:


“Tratándose de la primera parte del literal b) del Artículo 3o. del Decreto 1848, bien a las claras se comprende que esta nueva clasificación de establecimientos públicos dada por el Gobierno, no podía surgir directa ni indirectamente,, explícita ni implícitamente del estatuto reglamentados mucho más si se observa que en el Artículo 5o. del Decreto 3135 y en el mismo Artículo 2o. del Decreto 1848, en forma expresa se hace la clasificación de Establecimientos Públicos, Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias”.


“Las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que el aparte del literal b) del Artículo 3o. acusado, cambia el sentido y los alcances del texto legal que intenta reglamentare lo cual está prohibido o vedado por el Artículo 120, ordinal 3o. de la Constitución Nacional”.


“Evidentemente, ya la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado, ha definido las características de los Decretos reglamentarios o principios generales que deben gobernar su expedición. Así, debe entenderse que el poder reglamentario concedido por la Constitución Nacional al Presidente de la República no es ilimitado, pues estará sujeto al contenido mismo de la Ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones respetando además, el campo reservado exclusivamente al Legislador. De igual modo, debe,’ simplemente, desarrollar lo establecido en el texto de la Ley sustantiva para su cumplida ejecución, (ordinal 3o. del Artículo 120 de la Carta), facilitando su inteligencia y haciendo operante la norma de carácter superior.


“De consiguiente, en el caso sub-judice, cree esta Sala que, en efecto, el Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al definir en el Artículo 3o. ordinal b) del Decreto 1848 de 1969, que son trabajadores oficiales “los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”. Al disponerlo así, el estatuto reglamentario quebrantó ostensiblemente los preceptos del Decreto que reglamentaba. Esta transgresión surge, manifiesta e incontrovertible, de la sola confrontación de los textos legales en referencia, tal como lo previene el Artículo 94 del Código Contencioso Administrativo”.


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto Fiscal,

FALLA:


Declarase la nulidad de la primera parte del Artículo 3o., literal b) del Decreto número 1848 de 1969, que reza: “Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial”.

Cópiese y notifíquese.


Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el tres (3) de agosto de mil novecientos setenta y tres (1973).

Eduardo Aguilar Vélez - Alvaro Orejuela Gómez - Nemesio Camacho Rodríguez - Rafael Tafur Herrán - Susana M. de Echeverri Secretaria