100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032044SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull10015197719/04/1977SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__10015_1977_19/04/1977300320421977IMPUESTO PREDIAL – Inmuebles por destinación / ACUMULACION INDEBIDA DE PRETENSIONES – Efectos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRA Bogotá, D. E., diez y nueve (19) de abril (04) de mil novecientos setenta y siete (1977) Radicación número: 10015 Actor: MALTERIAS DE COLOMBIA S.A. Demandado: Referencia: Recurso extraordinario de súplica de la Ley 11 de 1975 respecto de la sentencia pronunciada por la Sección Pri­mera el 23 de abril de 1975, sobre avalúos catastrales de establecimien­tos industriales. Demandante: Malterías de Colombia, S. A.
Sentencias de NulidadMiguel Lleras PizarraMALTERIAS DE COLOMBIA S.A. Resoluciones: 0155 de octubre 1° de 1970 y 0177 de octubre 21 de 1970, proferidas por la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, y 013 de 18 de enero de 1971 de la Oficina Seccional de Catastro de BoyacáIdentificadores10030118610true1211342original30116772Identificadores

Fecha Providencia

19/04/1977

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Miguel Lleras Pizarra

Norma demandada:  Resoluciones: 0155 de octubre 1° de 1970 y 0177 de octubre 21 de 1970, proferidas por la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, y 013 de 18 de enero de 1971 de la Oficina Seccional de Catastro de Boyacá

Demandante:  MALTERIAS DE COLOMBIA S.A.


IMPUESTO PREDIAL – Inmuebles por destinación / ACUMULACION INDEBIDA DE PRETENSIONES – Efectos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO

Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRA

Bogotá, D. E., diez y nueve (19) de abril (04) de mil novecientos setenta y siete (1977)

Radicación número: 10015

Actor: MALTERIAS DE COLOMBIA S.A.

Demandado:

Referencia: Recurso extraordinario de súplica de la Ley 11 de 1975 respecto de la sentencia pronunciada por la Sección Pri­mera el 23 de abril de 1975, sobre avalúos catastrales de establecimien­tos industriales. Demandante: Malterías de Colombia, S. A.

En la sentencia objeto del recurso se lee en lo sustancial:

"La sociedad Malterías de Colombia, S. A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, demandó la declaratoria de nulidad del avalúo catastral del predio e instalaciones de su propiedad, denominado 'Malteria F, ubicada en el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, Departamento de Boyacá, y contenido en las siguientes Resoluciones: 0155 de octubre 1° de 1970 y 0177 de octubre 21 de 1970, proferidas por la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, y 013 de 18 de enero de 1971 de la Oficina Seccional de Catastro de Boyacá.

"A título de restablecimiento del derecho la sociedad demandante pidió que se declare el derecho a exigir del Municipio de Santa Rosa de Viterbo 'la devolución inmediata de las sumas de dineros que hubiere pagado por concepto de impuesto predial correspondiente a la maquinaria a partir del segundo se­mestre de 1970'.

"Practicadas las pruebas oportunamente solicitadas, se dio traslado de los autos al señor Agente del Ministerio Público, quien conceptúa que deben despa­charse favorablemente las peticiones formuladas por el demandante.

Consideraciones de la Sala

"En el caso sub júdice se contempla la misma situación procesal planteada en otros juicios similares al presente (expedientes números 1878, 1648, 1671 y 1918), en cuanto se formulan dos tipos de pretensiones, a saber: Por una parte se pide la anulación de actos proferidos por el Instituto Agustín Codazzi y demás autoridades catastrales relativas al avalúo dado al inmueble de propiedad de la sociedad demandante y, por otra, se pretende la devolución de sumas pagadas se­gún liquidaciones hechas con base en tal avalúo, petición esta última que se diri­ge contra el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, o sea, contra una persona de

Derecho Público, diferente a la primera. En relación con la viabilidad procesal de esta acumulación de pretensiones, esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades. Así, en fallo de 30 de agosto de 1974 (expediente número 1918), dijo:

"Se plantea, pues, un caso de acumulación objetiva y subjetiva de pre­tensiones, que algunos tratadistas, como Guasp califican más acertadamente de acumulación por conexión causa el primer elemento que debe examinarse para la viabilidad de este tipo de acumulación es el factor de conexión que, en nues­tro derecho procesal (artículo 82) no se limita estrictamente a la causa, sino que se extiende a la unidad de objeto, a su relación recíproca de dependencia y aun a la vinculación por la utilización de unos mismos medios probatorios.

"La primera de las pretensiones acumuladas se orienta a modificar el acto que contiene el avalúo, en tanto que la segunda apunta al acto de liquidación del impuesto predial realizada por las autoridades municipales de Cartagena con fundamento en ese mismo avalúo. Se trata, pues, de dos pretensiones cuya causa inmediata son dos actos diversos, emanados de dos autoridades diferentes, de suer­te que, en estricto sentido no hay identidad de causa, pero de otra parte, no es menos cierto que sí existe entre una y otra una relación de dependencia y, en tal virtud sería viable, por este aspecto, la acumulación propuesta.

"No obstante, la segunda pretensión entraña la revisión de una operación administrativa de liquidación de impuestos, por cuya actuación nuestro C. C. A., consagra un procedimiento especial bajo el nombre genérico de 'juicios de impuestos' (Título IV, Capítulo XXXIII, artículos 271 y siguientes), del conocimien­to del Tribunal Administrativo correspondiente (Artículo 32 número 19-a) y 29-g) Decreto-ley 528 de 1964 En cambio, para la actuación de otra pretensión de restablecimiento del derecho se prevé el procedimiento del Título III, Capítulo XV, artículos 124 y siguientes. Asi las cosas, es evidente que en el caso de autos no concurre la exigencia del ordinal 3 del artículo 82 del C. de P. C, aplicable al caso y según el cual, para la viabilidad de la acumulación se precisa que todas las pretensiones pueden tramitarse por el mismo procedimiento.

"Bien distinta hubiera sido la cuestión si el actor, en lugar de pretender la devolución de parte de los impuestos pagados al Municipio de Cartagena hu­biera pedido, a título de restablecimiento del derecho que el Instituto Agustín Codazzi le indemnizara de los daños o perjuicios que el avalúo le hubiera pro­ducido, comprendiendo entre ellos los mayores desembolsos de diferente orden que se hubiesen causado por razón de tal avalúo, pues en esta hipótesis el proce­dimiento para la actuación de las dos pretensiones sería el ordinario. (Providen­cia del 17 de octubre de 1973, pronunciada en el proceso promovido por Andian National Corporation, distinguido con el número 1671)'

Después de pronunciada la sentencia el primer apoderado del demandante, don Pedro Bonnett Locarno, sustituyó el poder "en la persona del doctor Gaspar Caballero Sierra, abogado titulado e inscrito", quien interpuso el recurso de sú­plica y explicó su inconformidad por considerar que la providencia recurrida contrariaba sin la intervención de la Sala Plena, jurisprudencia anterior larga­mente repetida. De su muy extenso memorial se transcribe lo siguiente:

3° Para los fines del inciso 2° del artículo 2° de la ley antes citada, invoco como jurisprudencias contrariadas por la sentencia recurrida las siguientes: 5 de octubre de 1971, actor Stanto & Cía., ponente doctor Hernando Gómez Mejía; 7 de noviembre de 1973, actor, Compañía Nacional de Vidrios, S. A., ponente, doctor Juan Hernández Sáenz; 23 de septiembre de 1971, actor Sucroquímica Colombiana, S. A., ponente, doctor Alfonso Arango Henao.

4° Realmente como problema de fondo vale insistir cómo las factorías in­dustriales no están de suyo al servicio de los respectivos inmuebles, sino antes bien éstos al servicio de la actividad económica industrial, y por tal circunstan­cia no pueden considerarse las maquinarias y equipos industriales como inmue­bles por destinación. Falta, como es natural, ese elemento de causalidad, de fina­lidad Ideológica, del destino, para el uso, cultivo y beneficio del fundo de que se trate. Por otro lado, me atrevo a manifestar, salvando desde luego el respeto que me merecen las decisiones de la Sección Primera, que ésta en sus últimas deci­siones no ha entrado al análisis de la nueva preceptiva jurídica del país que arroja mucha luz sobre el problema suscitado.

"En primer lugar el nuevo Código de Comercio al estatuir los conceptos de empresa y establecimiento mercantil, es muy preciso al determinar que el elemento patrimonial de la primera —la empresa—, y que la doctrina conoce con el nombre de hacienda o fondo comercial, y entre nosotros como establecimiento de comercio, no es sino el conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa (artículo 515 del Código de Comercio). Vale de­cir, entonces, que la destinación de los bienes a los fines de la empresa, que no son otros que la actividad económica organizada para la producción, transfor­mación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios' (artículo 25 ibídem), es lo que viene a determinar el establecimiento mercantil, esto es, el instrumento patrimonial de la empresa. El orden de ideas anterior que nos trae un nuevo concepto de la propiedad mercantil muy distinto a los criterios civilísticos decimonónicos que en antes tuvieron plena virtud, tie­nen que acomodarnos a unos nuevos esquemas que el derecho económico en su beligerante evolución viene imponiendo. Pues bien, el Código de Comercio hace la separación indefectible entre el inmueble y los bienes puestos para realizar los fines de la empresa (establecimiento), y precisamente al determinar cuáles son los elementos patrimoniales constitutivos del establecimiento excluye a los in­muebles, para incluir solamente el derecho al uso o arrendamiento del local. En efecto, el artículo 516 del Código de Comercio señala: 'Salvo estipulación en contrario, se entiende que forman parte de un establecimiento de comercio: 1. La enseña o nombre comercial y las marcas de productos y de servicio. 2. Los dere­chos del empresario sobre las invenciones o creaciones industriales o artísticas que se utilicen en las actividades del establecimiento. 3. Las mercancías en almacén o en proceso de elaboración, los créditos y los demás valores similares. 4. El mobi­liario y las instalaciones. 5. Los contratos de arrendamiento y, en caso de enajena­ción (del establecimiento desde luego), el derecho al arrendamiento de los locales en que funciona si son de propiedad del empresario, y las indemnizaciones que, conforme a la ley, tenga el arrendatario. 6. El derecho a impedir la desviación de la clientela y a la protección de la fama comercial, y 7. Los derechos y obligaciones mercantiles derivados de las actividades propias del establecimiento, siempre que no provengan de contratos celebrados exclusivamente en consideración al titular de dicho establecimiento".

"El inmueble no es parte del establecimiento de comercio por disposición del Código de Comercio, y a fortiori la maquinaria y equipo industrial no es un accesorio del predio, puesto que inclusive se puede enajenar separadamente éste sin que el establecimiento mercantil sufra mengua, ni que por la enajenación del inmueble se incluyan dentro de ella los elementos patrimoniales del establecimiento, como el mobiliario y las instalaciones. Es tan principal el establecimiento de comercio (incluye no se olvide la maquinaria y equipo) que se puede vender con absoluta independencia del predio o local, convirtiéndose éstos en simples acce­sorios cuando se le garantiza al comprador el derecho de seguir utilizando tal predio o local. No debe olvidarse que el establecimiento de comercio es uno de los bienes mercantiles (véase el epígrafe del libro tercero del Código de Comercio);

Que tiene su propia individualidad principal; que no es un derecho, accesorio sino principal; que lo accesorio es precisamente el local de comercio (que es un inmueble), y que, además, el establecimiento es un bien mueble comoquiera que bien puede enajenarse por escritura pública o por documento privado (artículo 526 del Código de Comercio). 'El establecimiento mercantil ha sido clasificado en la categoría de bienes muebles. Ha sido, pues, necesario separar del estableci­miento el inmueble que se utiliza para su explotación'. (G. Ripert y Boulanger, Traite de Droit Civil de Planiol, tomo II, números 1041 y 1761). Lo anterior que es tan claro, desde luego, resulta distorsionado si a la vida mercantil se le pretenden aplicar conceptos propios del derecho civil que no condicen con aquélla. El bien mercantil 'establecimiento comercial' que es una entidad económica compleja, pero unitaria en su finalidad, contiene a su vez otros elementos patrimoniales como lo son las instalaciones industriales (cfr., artículo 516 en cita), que natural­mente tiene que concebirse en forma separada del inmueble. Son dos conceptos patrimoniales independientes, autónomos, separados, jurídicamente diferenciados, y de consiguiente el avalúo de los predios de mi poderdante no puede incluir las maquinarias y equipos de su establecimiento, so pena de incurrirse en un des­acato jurídico de tremendas proporciones. El avalúo catastral de bienes inmuebles no puede de manera alguna cobijar otros bienes de naturaleza jurídica distinta, es decir, todo lo que viene a constituir el bien mueble mercantil denominado es­tablecimiento de comercio, uno de cuyos elementos lo son las máquinas e insta­laciones, como expresamente lo señala el Código de Comercio. El establecimiento de comercio entendido como una cosa mercantil, con autonomía jurídica distinta del bien inmueble, ha llevado a los juristas a considerarlo como una universalidad con individualidad propia para los fines jurídicos y económicos y a ello precisamente conduce la legislación comercial del país, como se ha dejado comprobado.

"La misma legislación tributaria acorde a los nuevos lincamientos de la vida económica moderna, no a los de los enclaustrados criterios de la época de los códigos napoleónicos, impone la tremenda diferenciación entre la propiedad inmobiliaria y la propiedad industrial, y lo que es más, cuando se trata de bienes muebles reputados como inmuebles por su destinación o adhesión, el artículo 116 del Decreto 2053 de 1974, ordena que se descuente su valor del avalúo catastral del inmueble. ¿Por qué la Sección Primera olvida esta norma ¿Por qué lo que debe descontarse del avalúo catastral para los fines del impuesto sobre la renta no debe serlo para los fines del impuesto predial ¿No hay acaso un principio de hermenéutica de que donde existe la misma razón de hecho debe existir la misma disposición de derecho ¿Por qué en tratándose de bienes muebles consi­derados como inmuebles por destinación, tiene que descontarse su valor del ava­lúo catastral según la ley tributaria, y en cambio, las máquinas industriales, que ni siquiera son accesorios sino derechos principales y autónomos, por decisión de la Sección Primera, sí tienen que incluirse en el avalúo catastral Francamen­te la perplejidad que todo aquello ha causado es grande, y es hora de que la Sala Plena vuelva al prístino sentido justiciero de doctrinas anteriores consecuentes con la realidad jurídica y económica de los nuevos tiempos.

"Es que, inclusive, los viejos criterios del civilismo del siglo diez y nueve han cambiado al conjuro de los tiempos, puesto que ya hasta el concepto de inamovilidad física para el distingo de los bienes muebles con los inmuebles se sujeta a nuevos cartabones. Se dice, en efecto, en el derecho moderno, que los inmuebles no circulan físicamente como los muebles, pero que, en cambio, económicamente circulan tan bien como los muebles.

El incidente fue primeramente tramitado por el Consejero Juan Hernández Sáenz, quien se retiró del Consejo y por esa circunstancia le correspondió la con­ducción del asunto al actual proponente, quien lo recibió con la nota número 422 de 20 de agosto de 1975, firmada por los relatores del Consejo, doctores Vargas Avala y Antonio José Arciniegas en donde se lee:

"En respuesta a su oficio de la referencia, atentamente enviamos a usted copias de los fallos de fecha noviembre 7 de 1973, recaídos en los procesos ins­taurados por la Cía., Nacional de Vidrios (Conalvidrios) y Productora de Abrasi­vos. S. A. (Pabsa). El fallo de 23 de septiembre de 1971, actor Sucroquimica Co­lombiana, aparece publicado en los Anales de la corporación, tomo LXXXI, nú­meros 431t432, páginas 168 y siguientes.

"En cuanto a la información solicitada, nos permitimos manifestarle lo si­guiente:

"La doctrina del Consejo de Estado, relacionada con el tema a que alude el memorial que obra de folios 36 a 39 C. P., ha sido uniforme en el sentido de que en el avalúo que realicen las autoridades de catastro, destinado a calcular el monto del impuesto predial, no puede incluirse el valor de las maquinarias e instalaciones industriales varias existentes en el respectivo predio. Pero, cuando en la demanda se ha solicitado, además de la declaración de nulidad de los actos pro­feridos por las mencionadas autoridades de catastro —por haber tenido en cuen­ta en el avalúo el valor de maquinarias e instalaciones industriales—, la devo­lución por la respectiva entidad municipal de los valores pagados con exceso por impuesto predial, la jurisprudencia de la corporación ha tenido la siguiente trayectoria:

"En sentencias de la Sección Primera, de fechas 6 de junio y 24 de julio de 1968, actor Acerías Paz del Río, ponentes, doctores Acero Pimentel y Alfonso Meluk, se dijo: 'Esta solicitud no cabe en acciones como la presente y es extraña a la que se encamina por la vía del artículo 67 del Código Contencioso Adminis­trativo. La devolución de lo pagado en exceso por concepto de este impuesto debe obtenerse mediante el ejercicio de acción diferente'.

"En sentencias de 23 de septiembre de 1971, actor Sucroquimica Colombia­na; ponente, doctor Arango Henao y 5 de octubre del mismo año; actor Stanton & Cía., ponente, doctor Gómez Mejía, la Sala Plena decidió, como consecuencia de la declaración principal, que si las sociedades demandantes habían pagado suma alguna de dinero por impuesto predial, con base en el avalúo, tenían derecho a la devolución inmediata de ella por el municipio respectivo.

"En sentencia de 20 de octubre de 1971, actor Eternit Colombiana, S. A., ponente, doctor Orejuela Gómez, la Sala Plena se limitó a declarar la nulidad de los actos acusados y como restablecimiento del derecho se ordenó no tener en cuenta el valor de las maquinarias que se encontraban en el predio materia del avalúo catastral.

"En sentencia de 4 de febrero de 1972, actor, Alicachín, ponente, doctor Lucrecio Jaramillo Vélez, la Sección Primera, reiteró lo decidido por la Sala Ple­na en la sentencia de 20 de octubre de 1971. Posteriormente, en la sentencia de 31 de julio de 1972, actor Icollantas y con ponencia del doctor Jaramillo Vélez, la Sala Plena ratificó la tesis anterior.

"En sentencia de 12 de septiembre de 1973, actor Intercol, ponente, doctor Marco A. Pineros, y a pesar de tratarse de asunto exactamente igual a los ante­riormente relacionados, la Sección Primera se declaró inhibida para dictar sen­tencia de mérito por falta de presupuesto procesal de demanda en forma', ba­sándose en los siguientes argumentos:

"Por consiguiente, se han acumulado dos pretensiones, la primera ten­diente a que se declare la nulidad de los actos que se cuestionan para que, en consecuencia, se excluya del avalúo catastral correspondiente del inmueble nú­mero 1-158077, de propiedad de la sociedad demandante, la suma de $ 51.174.000, equivalente al valor de las maquinarias y equipos, acción de la cual el Consejo del Estado, por tratarse de actos de carácter nacional y de cuantía superior a $ 100.000.00 es competente para conocer en única instancia (artículo 3° ordinal 1°, letra b), Decreto 528 de 1964. La segunda, para que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Municipio de Cartagena devolver la mayor suma pagada por concepto de impuesto predial, por el año gravable de 1971; pero esta acción, que en el fondo es de revisión de impuestos, porque pretende reexaminar 'un impuesto definitivamente liquidado', como prescribe el artículo 271 del C. C. A., no es del conocimiento del Consejo de Estado en única instancia, sino del Tri­bunal Administrativo de Bolívar, según la cuantía, en primera instancia [artículo 32, ordinal 2°, letra g). Decreto 528 de 1964], aunque se pide la devolución de la mayor suma pagada por impuesto predial, en este caso ni siquiera se infirma el acto del Municipio de Cartagena que lo liquidó definitivamente, por lo que no puede tampoco verificarse si, a este respecto, se agotó o no la vía gubernativa. Cabe observar que no se trata de procesal (sic) una pretensión para que paguen los perjuicios sufridos a consecuencia de los actos que se acusan, sino de una petición específica para que se ordene devolver la mayor suma pagada por concepto de impuesto predial'.

"En sentencia de 17 de octubre de 1973, actor Andian National, Limited, ponente, doctor Galindo Pinilla, la Sección Primera reiteró la tesis sostenida en la sentencia de 12 de septiembre del mismo año, sobre indebida acumulación de acciones.

"Al ser sometido nuevamente el problema al conocimiento de la Sala Plena, ésta, en sentencias de 7 de noviembre de 1973, actores Conalvidrios, S. A., y Productora de Abrasivos, S. A. —Pabsa—, con ponencias del Consejero, doctor Juan Hernández Sáenz, al declarar la nulidad de los actos acusados ordenó que a título de restablecimiento las sociedades demandantes 'tienen derecho a obtener la devolución de las sumas pagadas en exceso por concepto de impuesto predial que se haya liquidado y cobrado. . .'

"Sin embargo, la Sección Primera, en sentencias de 6 de marzo de 1974, actor Petroquímica Colombiana, ponente doctor Galindo Pinilla, 30 de agosto de 1974, actores Intercol, Andian National, Limited, Amoníacos del Caribe, S. A. (Amocar), y Dow Colombiana, S. A., con ponencias del doctor Jorge Dávila Her­nández y 25 de abril de 1975, actor Malterías de Colombia, S. A., ponente, doctor Dávila Hernández, reiteró su tesis sobre 'indebida acumulación de acciones', con los mismos argumentos expuestos en la sentencia de 12 de septiembre de 1973, arriba transcritos".

Cuando se adelantaba el trámite regular, surgió el incidente de que dan cuen­ta los siguientes documentos que forman parte del cuaderno número 1-A y que ahora se transcriben para explicar parte de la demora en la tramitación:

El 12 de enero de 1976 se dictó el siguiente auto:

"Declaración de impedimento del Consejero conductor del proceso.

"El suscrito, Consejero, se considera impedido para intervenir en la deci­sión que haya de adoptarse por virtud de los hechos de que dan cuenta los docu­mentos que en seguida se transcriben y cuyas copias auténticas se agregan al expendiente.

"Bogotá, 23 de diciembre de 1975.

"Señor economista

"Don Fernando Corral Maldonado.

"Vicepresidente Financiero

"Bavaria, S. A.

"E. S. O.

"Muy estimado amigo:

"En la noche del sábado pasado al llegar a mi casa hallé un inmenso pa­quete con envoltura de Navidad y una amable tarjeta de saludo de Bavaria y otra del director de su Departamento Jurídico, doctor Gaspar Caballero Sierra. Porque usted me conoce desde hace muchos años sé que el obsequio se me envió sin su consentimiento y por lo mismo permítame rogarle que por su amable conducto retorne el paquete cuyo contenido no exploré.

"Representada por su apoderado doctor Gaspar Caballero, Bavaria ade­lanta ante el Consejo de Estado importante litigio que por preceptos de la Ley 11 de 1975, después de sentencia de la Sección Primera, debe ahora conocer la Sala Plena. El doctor Caballero sabe que el asunto fue repartido a mi despacho.

"Reglas elementales de buen gusto, para no mencionar otras más delicadas, enseñan que dadas las circunstancias descritas, Bavaria no debe enviarme obsequios ni yo puedo aceptarlos. Me explico, sin embargo, que tales reglas no sean conocidas o no sean practicadas por todas las personas. Es la deplorable realidad.

"Este incidente me obliga a declararme impedido para intervenir en la decisión porque Bavaria, como cualquiera otra persona residente en Colombia, tiene derecho a un fallo justo pronunciado sin la intervención de un juez ofen­dido. Así lo informaré a la Sala.

"Acépteme como su invariable amigo y servidor,

"'Miguel Lleras Pizarro.

"Ruego firmar la copia como recibo de la carta y del paquete'.

"La tarjeta que acompañaba el obsequio reza así

"Bavaria, División Legal, Gaspar Caballero Sierra, Director teléfono 45 77 24. Felicidades Bavaria"

"La respuesta del Vicepresidente de Bavaria, S. A., es del siguiente tenor:

"006000-22

"Bogotá, diciembre 26 de 1975. "Señor doctor Miguel Lleras Pizarro, Consejero de Estado. Carrera 16 número 39-A-76. Ciudad.

"Estimado doctor:

"Aviso recibo de su carta fechada el 23 de diciembre último de cuyo con­tenido he tomado debida nota.

"Lamento que una amable atención que la compañía quiso hacerle por in­termedio del doctor Gaspar Caballero Sierra con motivo de la Navidad, consisten­te en 12 botellas de vino que usted ha retornado, le haya ocasionado el enojo que denota su carta.

"Del señor doctor Lleras, con el debido respeto.

"Bavaria, S. A.

"Fernando Corral Maldonado, "Vicepresidente de Finanzas'.

"Bavaria, S. A., es accionista principal de Malterías de Colombia, S. A„ como se deduce de varios documentos que obran en el expediente y de la circuns­tancia de que el jefe de su división legal sea el apoderado en este proceso. Para mayor abundamiento, pido a la Sala que solicite a la Cámara de Comercio de Bo­gotá, certificado en el que conste quiénes son accionistas de Malterías y en qué proporción y cuantía.

"El dar dádivas a los funcionarios públicos que deban decidir asuntos de interés para el donante es delito de cohecho que no siempre es bilateral como lo enseña el artículo 164 del Código Penal. Una tal conducta es ofensiva por irres­petuosa y aunque no esté expresamente considerada en el Código de lo Contencio­so Administrativo ni en el de Procedimiento Civil, lo está tácitamente contenida en la ley universal de la decencia, en el numeral noveno del artículo 142 del C. de P. C. y en el numeral cuarto del artículo 51 del Decreto número 196 de 1971 que tiene jerarquía de ley. Es falta contra la recta administración de justicia el valerse de dádivas para conseguir el favor o la benevolencia de sus funcionarios y al darlas o al ofrecerlas, se afirma que serán aceptadas, conducta con la que se irroga tremendo agravio al juez. En el presente caso, la airada perturbación del ánimo del Consejero lo incapacita para seguir conduciendo el proceso y para intervenir en la decisión.

"Para aceptar un impedimento no siempre es necesario encontrar precisa­mente descrita la causal, pero si el celo por la norma escrita llegare a tal extremo, es legítimo concluir que si la ley erige en falta contra la recta administración de justicia el emplear medios distintos de la persuasión inteligente y jurídica para influir en el ánimo de los juzgadores, es porque implícitamente considera, como es apenas obvio, que los donativos, las atenciones injustificadas e insólitas o cualquier otro acto equívoco que pueda ser interpretado como medio para alcanzar la benevolencia del juez, es agravio bastante para imposibilitar el sereno equilibrio del ánimo que es condición para una sentencia humanamente justa.

Notifíquese al Fiscal y envíese copia al Tribunal Disciplinario.

Notifíquese y luego, junto con el expediente, llévese al conocimiento de la Sala Plena. Cúmplase".

El asunto se pasó al Consejero, doctor Humberto Mora Osejo, a quien el actual conductor del proceso remitió los siguientes documentos que en lo sustan­cial se transcriben:

Del Superintendente de Sociedades:

"Muy estimado doctor Lleras:

"Acuso a usted recibo de su nota datada el 19 de los corrientes, mediante la cual me solicita si la Sociedad Bavaria, S. A., es accionista de la sociedad Mal­terías de Colombia, S. A., y en qué proporción.

"Al respecto me permito adjuntarle copia del memorando que en la fecha me ha suministrado el Jefe de Estudios Económicos de esta Superintendencia.

"De usted, atentamente, Alberto J. de la Espriella E.

"Superintendente de Sociedades.

"Anexo: lo anunciado".

El anexo es del siguiente tenor:

"República de Colombia. Ministerio de Desarrollo Económico. Superinten­dencia de Sociedades.

"Bogotá, D.-E., enero 21 de 1976.

"De: Jefe Sección Estudios Económicos.

"Para: señor Superintendente de Sociedades.

"Asunto: Participación de la sociedad Bavaria, S. A., en el capital de la sociedad Malterías de Colombia, S. A.

"Composición del capital de Malterías de Colombia, S. A.

"Capital autorizado:

"6.000.000 acciones a $10.00 cada una................................................. $ 60.000.000.00

"Por suscribir:

"40.600 acciones, a $ 100.00 cada una 406.000.00

"Suscrito y pagado:

"5.959.400 acciones a $ 10.00 cada una 59.594.000.00


"Bavaria, S. A. es accionista de Malterías Colombia, S. A., con 5.306.300 acciones a $ 10.00 cada una, lo que señala un total en pesos de $ 53.063.000.00; o sea que participa en un 89.04% del capital suscrito y pagado, y en un 88.44% del capital autorizado.

"Atentamente,

"Manuel G. Rodríguez de Avila. "Sección Estudios Económicos - Jefe.

MGRDA / lpr".

El primero de junio de 1976 la Sala Plena, por mayoría, acogió el siguiente auto:

"En atención al impedimento manifestado por el señor Consejero Miguel Lleras Pizarro, la Sala considera que ni el Código Contencioso Administrativo, ni el de Procedimiento Civil, que es supletorio de aquél, instituyen el hecho invoca­do como causal de impedimento. Como las causales de impedimento son taxativas, cualquier hecho, distinto de los señalados por la ley, así sea grande la trascendencia que subjetivamente se le dé, no configura ninguna causal de impedimento.

"En consecuencia, la Sala no admite el impedimento manifestado por el señor Consejero Miguel Lleras Pizarro, y, por lo mismo, dispone que regrese el expediente a su despacho para que adelante la tramitación del recurso de súplica.

"Copíese y notifíquese".

Los Consejeros Alfonso Castilla Saiz, Alvaro Pérez Vives y Jorge Valencia Arango discreparon así:

"El Consejero, doctor Miguel Lleras Pizarro, en auto de fecha doce de enero del año en curso, dispuso poner en conocimiento del Fiscal de la corporación, de la Sala Plena de la misma y del Tribunal Disciplinario, la declaración de impedi­mento que por la misma providencia hace, consistente en que, según el Consejero Lleras Pizarro, la sociedad Bavaria, S. A le envió, con motivo de la Navidad, una 'dádiva' (caja de vino), hecho que, debido a que dicha sociedad es accionista principal de Malterías Unidas de Colombia, S. A., según se deduce de varios docu­mentos que obran en el expediente, es susceptible de entrañar la comisión de un delito, ya que 'el dar dádivas a los funcionarios públicos que deban decidir asun­tos de interés para el donante es delito de cohecho que no siempre es bilateral, como lo enseña el artículo 164 del Código Penal' (auto de enero 12 en referencia, folio 8, C. 1-A).

"La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia de fecha junio 2, considera que no es del caso aceptar el impedimento manifestado por el doctor Lleras Pizarro, 'en atención a... que ni el Código Contencioso Adminis­trativo, ni el de Procedimiento Civil, que es supletorio de aquél, instituyen el he­cho invocado como causal de impedimento'.

"Con todo respeto disentimos de esa apreciación, pues creemos que el ha­ber denunciado el doctor Lleras un hecho que considera delictuoso y que él mis­mo ha puesto en conocimiento del Tribunal Disciplinario para su investigación, lo sitúa dentro de la causal prevista por el Código de Procedimiento Civil en el artículo 142, numeral 8°, cual es el haber formulado el juez denuncia penal con­tra una de las partes, ya que los hechos de que da cuenta el Consejero Lleras, involucran a la filial de Bavaria, Malterías Unidas, actora en este proceso.

"Además, es en extremo delicado obligar a quien en tales circunstancias se considera sin la debida serenidad para ser juez, por virtud de hechos graves, posiblemente delictuosos, a continuar conociendo de este proceso".

El Consejero Carlos Galindo Pinilla disintió así:

"Respetuosamente disiento de la providencia que antecede por las siguien­tes razones:

"La interpretación de las disposiciones legales que consagran las causales de impedimentos y recusaciones debe (hacerse teniendo en cuenta las finalidades que se persiguen con esta institución procesal, corno son la de asegurar la rigurosa imparcialidad y la serenidad del juicio en el fallador.

"El señor Consejero Lleras Pizarro manifiesta que su imparcialidad y sere­nidad han sido perturbadas por unas circunstancias que él mismo relata, y que objetivamente consideradas quizás no tendrían capacidad para quebrantar la serenidad y el equilibrio de una personalidad humana de contextura diferente a la suya.

"El le atribuye a esos hechos una particular significación hasta el punto de estimarlos como constitutivos de tremendo agravio del cual deriva su airada situa­ción anímica, que se ha traducido en un sentimiento de manifiesta enemistad con uno de los protagonistas y que lo determinó a formular contra esa persona una denuncia ante el Tribunal Superior Disciplinario.

"Estimo que los restantes miembros de la Sala, deben atenerse a la descrip­ción que el doctor Lleras Pizarro hace de su situación subjetiva y no pueden tratar de imponerle las categorías de su propia fortaleza, sometiéndolo a la tortura de tener que participar en la decisión de un asunto sin el equilibrio necesario, con mengua de la finalidad que persigue la institución procesal de los impedimentos y recusaciones.

"Por lo demás, si el doctor Lleras Pizarro considera que le profesa mani­fiesta enemistad al apoderado de una de las partes, ocasionada por los hechos que él relata e interpreta de acuerdo con su peculiar temperamento y que lo mo­vieron a formular la mencionada denuncia, pienso que se configuran las causales 8ª y 9ª del artículo 142 del 0 de P. C. Por lo tanto, debió aceptarse el impedi­mento propuesto".

Luego de rechazado el impedimento y para cumplir lo resuelto por la ma­yoría el de nuevo conductor del proceso, dictó el siguiente auto el 30 de junio de 1976:

"Al reasumir la conducción del proceso en acatamiento a la orden de la mayoría de la Sala debo hacer constar:

"1° El auto que no admite el impedimento expresa que 'el Código de Pro­cedimiento Civil no instituye el hecho invocado' como causal suficiente. Cuando me declaré impedido no aduje un hecho sino un conjunto de circunstancias cons­titutivas de UNA SITUACION, varios de cuyos elementos están expresamente pre­vistos en las leyes que cité. Uno de ellos, cuya naturaleza penal es inocultable, está previsto como causal de impedimento por el numeral octavo del artículo 142 del Código en que se apoya lo resuelto. Así lo subraya uno de los salvamentos.

"2° En el salvamento del señor Consejero, doctor Carlos Galindo Pinilla, se afirma que la expresión según la cual la conducta del demandante y su apoderado son agraviantes para mí, 'se ha traducido en sentimiento de manifiesta enemistad (mía) con uno de los protagonistas (del incidente)'. (Los paréntesis son míos). Adelante repite 'si el doctor Lleras considera que le profesa manifiesta enemistad al apoderado de una de las partes. . .'. Durante este incidente, ni implícita ni ex­plícitamente puede deducirse una tal afirmación de mi parte, que solo puedo en­tender como caprichosa interpretación del relato hecho por mí.

"Es deber de todo habitante del territorio colombiano y en primer lugar del funcionario, poner en conocimiento de la autoridad competente los hechos de que tenga noticia en cuanto los considere infracción de la ley penal. Cumplir con deber tan elemental, especialmente cuando se es juez, no implica sentimiento de enemistad ni permite concluir que ese obligatorio modo de colaborar con la jus­ticia no pueda cumplirse sino respecto de los enemigos o que de hacerlo deba surgir, necesariamente, la enemistad.

"En este incidente de impedimento, ya rechazado, no he defendido ni mis sentimientos ni mis intereses personales, que no cuentan, sino los que aún sigo considerando superiores a todo otro interés, como es el altísimo de la 'cumplida administración de justicia', interés que se confunde con los deberes del Consejo de Estado en cuyo cumplimiento y defensa me comprometí desde el día de mi posesión. Obviamente, no 'profeso' enemistad ni amistad, amor ni odio a persona natural o jurídica de cuantas intervengan directa o indirectamente en este pro­ceso.

"Envíese copia de este auto al Procurador General de la Nación." Notifíquese y cúmplase".

Teniendo en cuenta que asunto similar se discutía en la Sala Plena, el 22 de julio de 1976 se dictó el siguiente auto:

"Como la doctrina jurídica implicada en este asunto es idéntica a la que está sometida a consideración de Sala Plena en el negocio de Hipólito Pinto He­rrera & Cía., 'Gaseosas Hipinto', radicación número 10041, permanezca este expe­diente en la Secretaría hasta cuando la Sala decida sobre el primer proceso que tiene proyecto registrado por el mismo suscrito Consejero.

"Notifíquese y cúmplase".

Resuelto el asunto radicado con el número 10041 la Secretaría ordenó que el negocio regresara al despacho el 20 de octubre de 1976, según consta en el folio 29 del cuaderno 1-A.

El Consejero ponente hace constar que redacta la sentencia porque la ma­yoría de la Sala Pieria lo ha compelido a hacerlo.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

En asunto idéntico la Sala Plena, por mayoría, decidió en el radicado con el número 10041 en sentencia aprobada el 5 de octubre de 1976 lo siguiente:

"La providencia de la Sección Primera, en nombre del Consejo de Estado, lo declaró inhibido para fallar en el fondo, por considerar que en la demanda se presentaron dos pretensiones incompatibles, circunstancia procesal que expli­có así:

"En el caso sub júdice se contempla la misma situación procesal plantea­da en otros juicios similares al presente (expedientes números 1878, 1648, 1671 y 1585), en cuanto se formulan dos tipos de pretensiones: Por una parte se pide la anulación de actos proferidos por el Instituto Agustín Codazzi y la Oficina Seccional de Catastro de Santander relativos al avalúo dado al inmueble de propiedad de la sociedad demandante y, por otra, se pretende devolución de sumas pagadas con base en tal avalúo, petición esta última que está dirigida contra una persona de derecho público (Nación o Municipio de Bucaramanga), diferente a la prime­ra. En relación con la viabilidad procesal de esta acumulación de pretensiones esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades. Así, en fallo de 23 de abril de 1975, dijo:

"Se plantea, pues, un caso de acumulación objetiva y subjetiva de pre­tensiones, que algunos tratadistas como Guasp califican más acertadamente de acumulación por conexión causal. El primer elemento que debe examinarse para la viabilidad de este tipo de acumulación es el factor de conexión que, en nuestro Derecho Procesal (artículo 82), no se limita estrictamente a la causa, sino que se extiende a la unidad de objeto, a su relación recíproca de dependencia y aun a la vinculación por la utilización de unos mismos medios probatorios.

"La primera de las pretensiones acumuladas se orienta a modificar el acto que contiene el avalúo, en tanto que la segunda apunta al acto de liquidación del impuesto predial realizado por las autoridades municipales de Cartagena con fundamento en ese mismo avalúo. Se trata, pues, de dos pretensiones cuya causa in­mediata son dos actos diversos, emanados de dos autoridades diferentes, de suerte que, en estricto sentido no hay identidad de causa, pero de otra parte, no es menos cierto que sí existe entre una y otra relación de dependencia, y, en tal virtud sería viable, por este aspecto la acumulación propuesta.

"No obstante, la segunda pretensión entraña la revisión de una operación administrativa de liquidación de impuestos, para cuya actuación nuestro C. C. A., consagra un procedimiento especial bajo el nombre genérico de 'juicios de impuestos' (Título IV, Capítulo XXXIII, artículos 271 y siguientes), del conocimiento del Tribunal Administrativo correspondiente. [Articulo 32 número 19-A y 29 g)] Decreto-ley 528 de 1964. En cambio, para la actuación de la otra pretensión de res­tablecimiento del derecho se prevé el procedimiento del Título III, Capítulo XV, artículos 124 y siguientes. Así las cosas, es evidente que en el caso de autos no concurre la exigencia del ordina] 3° del artículo 82 del C, de P. C, aplicable al caso y según el cual, para la viabilidad de la acumulación se precisa que todas las pretensiones puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

" Bien distinta hubiera sido la cuestión si el actor, en lugar de pretender la devolución de parte de los impuestos pagados al Municipio de Cartagena, hubie­ra pedido, a título de restablecimiento del derecho, que el Instituto Agustín Codazzi le indemnizara de los daños o perjuicios que el avalúo le hubiera producido, comprendiendo entre ellos los mayores desembolsos de diferente orden que se hubiesen causado por razón de tal avalúo, pues en esta hipótesis el procedimiento para la actuación de las dos pretensiones sería el ordinario (providencia del 17 de octubre de 1973, pronunciada en el proceso promovido por Andian National Corporation, distinguido con el número 1671)'.

"Uno de los Consejeros, el doctor Alfonso Arango He nao, salvó el voto en el que consideró que la decisión de la mayoría era contraria a la jurisprudencia adoptada por la Sala Plena 3ª entre otras razones explicó:

" 'Fue tesis tradicional de esta corporación que si en una demanda se acu­mulaban varias pretensiones, algunas de ellas cuyo conocimiento le corresponde al Consejo y otras ajenas a su competencia, debía admitirse la demanda en cuanto a las primeras y rechazarse en cuanto a las demás, para evitar así que con un rechazo indiscriminado, y por causa del breve plazo que para su ejercicio tienen muchas de las acciones contencioso-administrativas, quedaran en absoluto desam­paro derechos sustanciales de los gobernados y, aún más grave, resultara impo­sible en ocasiones preservar el imperio de la legalidad por causa de doctrinas demasiado severas y formulistas producidas por los propios organismos a los cuales corresponde institucionalmente velar por la incolumidad del orden jurídico,

"Sobre esta materia fueron clásicas e incontrovertibles las reflexiones con­tenidas en los autos de esta Sala Plena, proferidos el 27 de agosto de 1963 (expe­diente número 1001, acción electoral propuesta por Libardo Arriaga Copete, Con­sejero ponente, doctor Andrés Holguin), y el 20 de septiembre del mismo año (juicio electoral del Cesar, actor: José Ignacio Vives Echeverría, Consejero po­nente, doctor Alfonso Meluk) y a ellas me remito para no hacerme ahora dema­siado extenso.

"'Y también fue tesis permanente del Consejo que si se admitía integral­mente una demanda de aquellas características y se tramitaba el proceso respec­tivo, la sentencia lejos de desechar en bloque las peticiones del actor por causa de un defecto estructural del libelo, entraba a decidir sobre las materias que eran de competencia del mismo Consejo y se declaraba inhibido para resolver sobre las demás.

"Esta doctrina fue sostenida por la corporación en numerosas oportuni­dades, entre ellas, en las sentencias del 17 de marzo de 1961 (Consejero ponente, doctor Alejandro Domínguez Molina), y del 13 de octubre del mismo año (Conse­jero ponente, doctor Jorge de Velásquez) y su intención constante fue el evitar que derechos sustanciales de las gentes quedaran sacrificados en aras de la interpretación literal y en veces rigorista de preceptos meramente instrumen­tales como son los que establecen la ritualidad de los juicios, máxime aun cuando se trata de aquellos que regula el Código Contencioso Administrativo, cuyo pro­pósito inmanente es tutelar la vigencia del estado de derecho, en primer término, y, como un derivado de esa tutela, restablecer derechos vulnerados a particulares u ordenar que se les resarzan perjuicios causados por actos o hechos de agencias gubernamentales que sean contrarios a la legalidad.

"Si el juicio contencioso administrativo no es entonces primordialmente una contienda entre litigantes que sostienen pretensiones discordantes, como acóntece con los que se tramitan ante jurisdicción distinta, donde la regla procesal es salvaguarda de los principios de lealtad entre las partes, igualdad de oportunidades para obrar y, además, formas de mantener un equilibrio que permita diri­mir aquellas controversias con orden y claridad, bien hubiera podido meditarse y analizarse más si con oportunidad de este fallo era o no procedente dejar a un lado aquellas viejas y ponderadas doctrinas del Consejo, que fueron concebidas y respaldadas con argumentos jurídicos incontrastables durante la vigencia del severo precepto contenido en el artículo 209 del derogado Código Judicial.

"Tales doctrinas podrían subsistir hoy en día y con mayor virtualidad jurídica, si se quiere, dentro del nuevo régimen establecido en el Código de Pro­cedimiento Civil, cuyo articulo 85 fue invocado por la providencia de la cual disiento para abandonar las aludidas tesis, cuando en realidad este precepto per­mitía mantenerlas y reforzarlas con reflexiones adicionales derivadas de su pro­pio tenor.

"En efecto, si dentro del proceso civil, que generalmente enfrenta inte­reses y aspiraciones antagónicas de los litigantes, la acumulación indebida de acciones no da lugar a que el juez devuelva la demanda que adolezca de ella a su autor, sino apenas a que se le dé un plazo para corregir el defecto como condición para la admisibilidad del libelo, según lo prevé el invocado artículo 85, ¿cómo puede pensarse que en el juicio contencioso administrativo, cuyas características son distintas y menos propensas al formalismo, según quedó visto, esa misma deficiencia puede originar el rechazo de la demanda, con las consecuencias que ello trae según el artículo 87 del C. C. A., o puede permitir que si el libelo fue trami­tado, en la sentencia se le declare incepto integralmente, aún en cuanto a las sú­plicas cuyo conocimiento sea de la competencia indiscutible del Consejo Si en el campo civil, donde el plazo de prescripción de las acciones es más o menos extenso, no da lugar al rechazo inmediato de la demanda el que ellas se acumulen indebidamente, ¿cómo predicar un tratamiento más severo que éste en el campo de lo contencioso administrativo, donde el término de caducidad de las acciones es siempre breve, generalmente de pocos meses y en algunos casos es un angustioso lapso de cortos días '

"La súplica:

"Dentro del plazo legal el apoderado de la demandante interpuso el recurso de súplica de que trata la Ley 11 de 1975, al que se dio trámite para determinar la jurisprudencia existente sobre los dos temas principales del debate a que se circunscribe a saber:

"1 Si es pertinente el recurso después de comparar la decisión con la jurisprudencia existente, y

"2 Si el fallo modifica alguna jurisprudencia adoptada por la Sala Plena.

"En los folios 108 y 109 la relatoría menciona catorce sentencias en las que se examina el tema y que serán objeto de análisis en esta providencia".

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

"Sobre acumulación de acciones o acumulación de pretensiones.

"En auto pronunciado el 27 de agosto de 1968 a propósito del recurso de súplica sobre el auto que denegó la admisión de la demanda en la presentada por el doctor Libardo Arriaga Copete en relación con las actas de escrutinio general de los votos emitidos el 17 de marzo de 1967 en la Circunscripción Electoral del Chocó para representantes, diputados y concejales de Riosucio, Nóvita, Nuquí y Jurado para el período de 1968 a 1970 se explicó:

"II. Consecuencias de la indebida acumulación de acciones.

"Aceptando la Sala que ha habido en este juicio una indebida acumulación de acciones, como sostiene el auto recurrido, debe analizarse cuáles son las consecuencias de ese error procedimental en que incurrió el demandante.

"1. La tesis tradicional del Consejo de Estado.

"La tesis o práctica tradicional del Consejo de Estado, en casos como el de autos, ha consistido en admitir el libelo y, al dictar la sentencia definitiva, estudiar la cuestión de la competencia, a fin de pronunciar sobre la acción que es de su competencia y, en cambio, inhibirse para decidir sobre la acción o ac­ciones que no le están atribuidas en las normas sobre competencia. Así lo hizo, entre muchos otros fallos, en los de fechas 17 de marzo de 1961, con ponencia del Consejero Alejandro Domínguez Molina, y de 13 de octubre de 1961, con ponencias del Consejero Jorge A. Velásquez.

"La Sala considera que debe modificarse esta tesis. Si el Consejo tiene la convicción de que es competente para conocer de unas acciones e incompetente para conocer de otras, es preferible que haga este estudio al dictar el auto admisorio de la demanda, para aceptar el libelo exclusivamente en lo que sea de su competencia. Por lo demás, resulta injusto con la parte demandante admitir la demanda en su integridad, tramitar todo el juicio, exigirle que presente las prue­bas necesarias, con las erogaciones que todo ello representa, para llegar, al final, al proferir sentencia, a inhibirse para fallar sobre la acción o acciones que no son de competencia del Consejo. En gracia de la economía procesal resulta más adecuado hacer el estudio sobre la competencia al dictar el auto admisorio; nada im­pide procedimentalmente, en los juicios administrativos, hacerlo así:

"2. La tesis del auto suplicado. Concepto de la Sala,

"El Consejero sustanciador, en el auto recurrido, considera que debe ne­garse la admisión de la demanda a causa de la indebida acumulación de acciones.

"La Sala no está de acuerdo con tal tesis por las siguientes razones:

"a) Al no admitir la demanda, por el error procedimental anotado, se vul­nera el derecho sustantivo de la parte demandante. En casos como el que se estu­dia, la denegación de la admisión del libelo cobra especial gravedad ya que, como es sabido, los términos para ejercitar las acciones de carácter electoral caducan en lapso muy breve, por lo cual, si la Sala llegara a confirmar el auto suplicado, el demandante perdería, de hecho, toda oportunidad para impugnar la elección de Representantes a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Chocó.

"De este modo, es preferible dar aplicación al artículo 472 del Código Ju­dicial, según el cual 'los funcionarios del orden judicial, al proferir sus decisio­nes, deben tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, y por consiguiente, con este criterio han de interpretarse y aplicarse las disposiciones procedimentales y las relativas a las pruebas de los hechos que se aduzcan como fundamento del dere­cho', y, así, admitir el libelo en aquella parte que le está atribuida al Consejo de Estado;

"b) Los artículos 82 a 86 del C. C. A. señalan los requisitos y formalidades que debe cumplir toda demanda que se presente ante la justicia de lo contencioso-administrativo, y el artículo 87 ibídem, establece que 'no se dará curso a la demanda que carezca de algunas de las anteriores formalidades. . .” Así, en principio, los motivos para rechazar una demanda son, precisamente, el incumplimiento de alguna o algunas de las formalidades señaladas por los citados artículos 82 a 86, en los cuales nada se establece respecto de indebida acumulación de ac­ciones.

"c) Al rechazar la demanda, por indebida acumulación de acciones, se está dando aplicación literal y un tanto extrema a las normas del Código Judicial. No es seguro que esa deba ser la solución —rechazo de la demanda— en los procesos civiles, pues se trata, más bien, en tales procesos, de una excepción que debe analizarse en la sentencia. Nada demuestra, en todo caso, que el rechazar la demanda en su integridad debe ser la solución adecuada en los juicios administrativos;

"d) El artículo 282 del C. C. A. dice que los vacíos en el procedimiento establecido en la Ley 167 de 1941 se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las leyes que lo adicionan y reforman 'en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo'. De este modo, no todo vacío procedimental se llena con las normas del Código Judicial; debe estudiarse, previa­mente, si ellas armonizan con la naturaleza del juicio administrativo. Por tanto, en casos como el de autos, no se pueden aplicar automáticamente las disposiciones sobre acumulación de acciones en los procesos civiles. Si la parte demandante acumula varias acciones que, en realidad, no pueden tramitarse en un mismo jui­cio, por ser dos tribunales distintos los competentes para conocer de ellas, es ésta una cuestión que el juzgador administrativo puede, legítimamente, estudiar al dictar el auto admisorio del libelo'.

"Idéntica doctrina se repitió en el auto de Sala Plena pronunciado el 11 de septiembre del mismo año en el proceso radicado con el número 1018 también relativo a elecciones populares de Representantes a la Cámara y Diputados a la Asamblea del Departamento del Cesar. La doctrina contenida en estas dos providencias no ha sido modificada con intervención de la Sala Plena y, en consecuencia, es la jurisprudencia vigente.

"Conviene hacer algunas precisiones en cuanto hace a los vocablos utiliza­dos a fin de evitar la eventual afirmación según la cual la jurisprudencia cuyos apartes se han mencionado cita las acciones en tanto que la doctrina del fallo suplicado alude a las pretensiones.

"La ley como los doctrinantes se han referido indistintamente a la acción y a la pretensión, vocablos que hoy se utilizan para designar fenómenos jurídicos diferentes pero solo después de un largo proceso de discusión y lenta elaboración doctrinal que sirve para excusar equívocos del pasado. No sería impertinente recordar cómo por mucho tiempo la acción y el derecho, lo que hoy llamamos por conveniencia el derecho sustancial, eran un mismo fenómeno hasta el extremo de que muchos juristas consideraban como pleonástica la expresión 'derechos y acciones'. Eduardo Couture observa que 'se llegó a decir que la acción era el derecho en movimiento, el derecho elevado a una segunda potencia, el derecho con case© y armado para la guerra'. Hoy se acepta que la pretensión es una de las condiciones para el ejercicio de la acción pero no la acción. Si la diferencia entre derecho sustancial y derecho de acción no fué muy difícil de precisar, en cambio, sí lo ha sido la distinción entre acción y pretensión. A veces se nota el tema como esquivo y difícil de aprehender, puesto que de todos modos la acción es apenas el poder jurídico del sujeto de derecho para hacer valer su pretensión. Como lo sub­raya el mismo maestro Couture, la acción existe aun cuando no se ejerza efecti­vamente. Quien es titular de un derecho que por comodidad o facilidad de comu­nicación hemos convenido en llamar sustancial o material, aspira, o pretende, que le sea reconocido, debe ejercer el derecho de acción para que el derecho sustancial cuyo reconocimiento pretende le sea reconocido. Desde luego si no es titular del derecho sustancial la sentencia no le será favorable. La pretensión no es, pues, un derecho sino un hecho.

"Se discurre sobre estas exquisiteces procesales para evitar la confusión que resultaría al reclamar que la jurisprudencia sobre acumulación de acciones es distinta de la atinente a la de las pretensiones. Es la misma, solo que impreg­nada de la antigua y respetable doctrina que no distinguía entre los dos fenóme­nos, o, más exactamente, entre el hecho de la pretensión y el derecho de la acción.

"Coincidencia de doctrinas sobre acumulación de pretensiones.

"La jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual cuando en una de­manda se proponen pretensiones que deben tramitarse por procedimientos dife­rentes, el resultado debe ser la admisión, tramitación y fallo de la pretensión para que es competente quien recibió la demanda y la remisión al otro juez de la pre­tensión no tramitable ante el primero, o la advertencia al demandante para que la presente ante la oficina competente, no es novedad en el derecho colombiano. La Corte Suprema de Justicia ha examinado el tema desde el año de 1954 como ella misma lo recuerda en su reciente fallo del 18 de junio de 1975 en el que agre­ga: 'Si en el momento de proferir sentencia definitiva el juez se encuentra con una demanda en que el actor ha acumulado objetivamente acciones que a primera vista son opuestas entre sí, ¿qué es lo que debe hacer Ante todo aplicar las normas sobre interpretación racional de la demanda para ver si esa oposición o contradicción es meramente aparente: así estará más a la intención del actor que a lo literal de las palabras, cotejará las distintas partes del libelo apreciándolo en su conjunto, preferirá el sentido en que una petición puede producir algún efecto a aquel en que no sea capaz de producir ninguno, etc. De este examen se puede llegar a la conclusión de que la ineptitud de la demanda es aparente porque las acciones, aunque opuestas entre sí, están formuladas condicional o subsidiariamente en forma sucesiva, eventual o alternativa, y no en forma concurrente, a pesar de que el actor no lo haya dicho expresamente en el libelo con la técnica adecuada. Mas, si la interpretación es posible y subsiste la ineptitud de la demanda por esta causa, el deber del juzgador es inhibirse de fallar el negocio en el fondo y no pronunciar una sentencia absolutoria declarando una excepción perentoria que no existe.

"De lo anteriormente transcrito se ve que el fallo inhibitorio es procedente cuando las pretensiones principales de la parte demandante no son acumulables, precisamente por ser opuestas o contradictorias entre sí, es decir, que una de ellas excluye a la otra, porque atenían contra el principio de contradicción. Tal sería el caso de que se pidiese simultáneamente la declaración de nulidad y la resolu­ción de un contrato o que se impetrase a un mismo tiempo el cumplimiento y obligaciones emanadas de un pacto contractual y la resolución del mismo. (Subrayas del Consejo).

"En cambio, cuando por no haberse aplicado oportunamente alguno de los remedios procesales antes comentados (se refiere a lá advertencia de correc­ción de la demanda y otros similares), el sentenciador encuentra que la actua­ción es válida y está debidamente tramitada, pero que carece de competencia para decidir sobre una o más de las súplicas principales, aunque si la tiene para pronunciarse sobre las otras, puede muy bien dictar sentencia y decidir sobre el mérito de las pretensiones respecto de las cuales es competente e inhibirse par­cialmente en cuanto a las demás".

"También se recuerda que la Sala de Casación Civil había dicho 'que la ge­neralización del concepto sobre ineptitud sustantiva de la demanda se presta a errores ocasionados (sic) a denegación de justicia. Aunque se hayan acumulado de hecho dos o más acciones sin tratarse de lo autorizado en el artículo 209 del Código Judicial, la secuela del juicio con claridad que arrojen las alegaciones y probanzas de las partes puede permitir el fallo de una de aquellas…en vez de pronunciarse, con olvido de la economía procesal, sentencia inhibitoria que anula esfuerzos, expectativa y erogaciones de los interesados'. Idéntica opinión expresa Hernando Morales en su curso de Derecho Procesal Civil, edición de 1973, pági­na 354.

"En presencia de lo que queda escrito están probados los hechos que jus­tifican el recurso de súplica por modificación de la jurisprudencia sin interven­ción de la Sala Plena.

"Efectivamente, la Sección Primera al declarar la Inhibitoria total por in­debida acumulación de pretensiones, varió la jurisprudencia del Consejo que sos­tiene que cuando se da el fenómeno procesal anotado, frente a pretensiones que no sean compatibles entre sí, el fallo debe ser de fondo para la pretensión que se considere viable e inhibitoria en los demás extremos.

"Este cambio, por sí solo, justifica la procedencia del recurso de súplica, aun en la hipótesis de que en la calificación de la acumulación se haya equivocado la Sección. Y debe ser así porque, de lo contrario, se llegaría a la conclusión de„ que cuando una Sala del Consejo cambia por error la jurisprudencia el recurso extraordinario sería improcedente y el agravio que ese error le pudo producir al litigante, irreparable y definitivo.

"Es obvio que en el proceso, mejor en todo proceso, las partes tienen un interés vinculado a un determinado resultado. Así, cuando la Sección cambia la jurisprudencia y ese cambio afecta el interés concreto que en el litigio tenía la parte, ese interés en tal forma desconocido legitima la interposición del recurso de súplica y le abre la posibilidad al recurrente de su discusión a nivel de Sala Plena. Por eso puede decirse que para el suplicante el interés es la medida de su recurso, pero que este interés no puede reducirse, sin contrariar uno de los fines queridos por el legislador al crear dicho recurso, a que la Sala Plena estudie si la Sección se equivocó o no. No tendría sentido para el recurrente, quien primordi al mente aspira a que se le reconozca el derecho impetrado y no más.

"En otros términos, siempre que se cambie la jurisprudencia por una de las Salas sin intervención de la Plena, procederá el recurso de súplica, con una doble finalidad: para asegurar, por un lado, el mantenimiento de la uniformidad jurisprudencial; y por el otro, para el restablecimiento del interés procesal de la parte.

"En el caso controvertido, el presupuesto de la acumulación aceptado por la Sección Primera produjo una inhibición total, cuando de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación tenía derecho a un pronunciamiento parcial de fondo. En esto radica el interés para recurrir y cualquiera que sea la interpre­tación que ahora se le dé a la demanda, no puede impedir el pronunciamiento de fondo que la ley le da al recurrente. No sería justo que el administrado viera frus­trada su aspiración a un fallo de fondo, con el argumento de que como el cambio de jurisprudencia se debió a error de la Sala no hay lugar a tal pronunciamiento. Lo anterior implicaría una interpretación que ni racional, literal o lógicamente podría desprenderse de la Ley 11 de 1975.

"¿Hay pretensiones acumuladas

"En lo atinente a los actos administrativos que comienzan con el avalúo catastral y terminan con la liquidación del impuesto predial pueden considerarse las siguientes situaciones, al menos en principio, desde el punto de vista teórico:

"1° Se trata de una actuación administrativa compuesta, conformada por dos actos. Uno del orden nacional, dictado por el Instituto Agustín Godazzi, y que determina el avalúo para efectos catastrales, y otro, de índole municipal, en el cual se liquida el gravamen, mediante la simple operación matemática de aplicar a aquel avalúo la tarifa establecida en la ley.

"Pese a que esta actuación administrativa en apariencia configura una uni­dad por existir entre los actos que la conforman una relación de dependencia, éstos tienen en el derecho colombiano un tratamiento diferente desde el punto de vista de su control de legalidad. Mientras el primero lo expide un organismo nacional, el segundo lo dicta uno de orden municipal; mientras aquél se impugna ante el Consejo de Estado, éste, ante los Tribunales Administrativos en única o primera instancia; mientras el restablecimiento a que puede aspirarse frente a aquél se reduce, en principio, a la rebaja del avalúo, en éste, la pretensión se limita a la disminución del monto del gravamen o a la declaración de que no tiene que pagar nada por dicho concepto.

"2° Muestra lo precedente que frente a los actos enunciados pueden darse las siguientes hipótesis para su control jurisdiccional:

"a) Puede la parte afectada impugnar, en acción de plena jurisdicción, el acto de avalúo dictado por el Instituto Agustín Codazzi. En esta acción no debe pretenderse, en principio, sino la rebaja de la primitiva cuantiación y en esta rebaja estará precisamente el restablecimiento. Empero, si el acto es nulo y de su aplicación se derivaron perjuicios para el administrado, podrá éste solicitar, además, que se condene al mencionado Instituto al pago de la indemnización correspondiente, la que en eventos como el aquí contemplado, consistirá en los mayores valores que por concepto de impuesto predial haya pagado desde la fecha en que empezó a regir el avalúo objeto de la anulación;

"b) También podrá impugnar el contribuyente el acto municipal de liqui­dación del impuesto predial, bien por errores aritméticos en la aplicación de la tarifa o por la ilegalidad del acto del Agustín Codazzi. Estima la Sala que pueda legítimamente aducirse la irregularidad del avalúo en cuanto sea contrario a la ley, en ejercicio de la facultad de aplicar preferentemente ésta, y mediante la de­bida interpretación de las normas que en el Código Civil y en el Decreto 1301 de 1940 definen el alcance de los inmuebles por destinación para efectos catastrales. En esta hipótesis la demanda deberá comunicarse al mencionado Instituto;

"c) Puede, igualmente, el afectado con los distintos actos que configuran la operación compuesta, impugnarlos a la vez, pero por separado, así: la acción de impuestos contra el acto de liquidación del gravamen, ante el Tribunal Admi­nistrativo del Departamento, y la de plena jurisdicción ante el Consejo de Estado, contra el acto del Agustín Codazzi; para una vez admitida la demanda en aquélla solicitar la suspensión del proceso hasta tanto la última corporación resuelva lo de su competencia. Esta solución es perfectamente válida, ya que la prejuicialidad administrativa puede alegarse con base en el artículo 170 del C. de P. C.

"La tesis de la indebida acumulación de pretensiones en la forma como la resolvió la sentencia suplicada, conduce a hacer imposible a los gobernados todo reclamo relativo al impuesto predial y como tal conclusión es contraria tanto al derecho sustancial como al procesal, que es instrumento para el reconocimiento del primero, el Consejo considera que son viables las pretensiones y por consi­guiente legítimas las acciones que se ejerzan en cualquiera de las tres hipótesis ya descritas. Pero es más lógico impugnar el acto del orden nacional constituido por el avalúo catastral para evitar que en el futuro ese avalúo siga originando liquidaciones de impuestos municipales que resulten contrarios al derecho. La acción de plena jurisdicción tal como está concebida en el Código de lo Contencioso Administrativo es el instrumento natural para obtener estos resultados de justicia

"Se dijo atrás que fuera de la nulidad del acto expedido por el Instituto Agustín Codazzi, con miras a la rebaja del avalúo, podía solicitar el administrado la indemnización de los perjuicios que dicho acto le hubiera producido. En tal sentido, y luego del análisis de conjunto de la parte petitoria del libelo, puede concluirse que la sociedad demandante aspira, igualmente, a que se le indemnice de los perjuicios sufridos con el acto de cuantiación. Pero, como es lógico, no por parte del Municipio de Bucaramanga, como lo pretende, ya que éste ningún perjuicio ha causado con su actuación, sino por el autor del acto que lo produjo. Esta interpretación racional y finalista se hace siguiendo la orientación de la jurispru­dencia de la Corte Suprema, organismo que recuerda que 'es obligación del juez interpretar la demanda racionalmente para ver si la contradicción es meramente aparente. Así estará más a la intención del actor que a lo literal de las palabras, cotejará las distintas partes del libelo apreciándolo en su conjunto, preferirá el sentido en que una petición pueda producir algún efecto, a aquél, en que no sea capaz de producir alguno'.

"En el presente proceso y en otros análogos es evidente que no hay preten­siones contradictorias ni opuestas sino, al contrario, coherentes y encaminadas a una misma finalidad que es la liquidación del impuesto predial de acuerdo con las reglas de la ley. También sería contrario a la economía procesal exigir dos jui­cios para obtener un solo resultado.

"El valor de los inmuebles por destinación y el impuesto predial.

"En cuanto al fondo del asunto basta reproducir la doctrina que en nume­rosos fallos ha sido repetida a partir de la sentencia del 23 de septiembre de 1971 cuyos valores jurídicos considera la Sala que se mantienen inalterables y siguen a la necesidad de resolver el aparente conflicto entre el avalúo catastral practicado para todas las finalidades y el aplicable a una sola de las previstas en el Decreto 1301 de 1940. Allí se explicó:

"Es bueno, además, repetir con el señor Fiscal que 'sobre la cuestión plan­teada ha tenido oportunidad de pronunciarse repetidamente el honorable Consejo de Estado y en forma constante y uniformé ha sostenido que para que las maquina­rias y enseres de una empresa puedan reputarse como inmuebles por destinación, para efectos del impuesto predial, es necesario que las mismas se hayan instala­do para uso, cultivo y beneficio del fundo en el cual se hallan'.

"Efectivamente, la jurisprudencia de esta corporación que coincide en es­tas interpretaciones con la dada por la Corte Suprema de Justicia, a las normas legales que informan sobre los inmuebles por destinación, ha sido muy clara, re­petida y constante, en el sentido que anota el señor Agente del Ministerio Público en el aparte de su vista que se ha dejado transcrito. Por ello, esta misma Sala, en sentencia de 13 de agosto de 1970, sintetizó con ponencia del Consejero, doctor Lucrecio Jaramillo Vélez, el pensamiento de esta corporación a través de distin­tos fallos recaídos sobre esta misma materia. Y posteriormente, esta Sección, con ponencia del mismo Consejero, doctor Lucrecio Jaramillo Vélez, en sentencia más reciente aún, pues lleva fecha 8 de septiembre de 1970, dijo sobre el particular, al hacer las consideraciones de derecho que sustentaron su fallo.

"La interpretación del artículo 658 y concordantes del Código Civil ha sido hecha en numerosas ocasiones y de una manera uniforme por el Consejo de Estado. Esta interpretación puede resumirse así: cuando un objeto, que por su naturaleza es mueble, está colocado permanentemente para el uso, cultivo y bene­ficio del inmueble, ese objeto es considerado por la ley como haciendo un solo cuerpo con el inmueble al cual sirve y se llama inmueble por destinación. En cam­bio, si el objeto mueble por naturaleza está simplemente colocado sobre el inmue­ble, pero sin estar destinado a su uso, cultivo y beneficio, ese objeto conserva su calidad de mueble. Este precisamente es el caso, en general, de las maquinarias y equipos industriales, los cuales desempeñan funciones muy distintas del uso, cul­tivo y beneficio del terreno sobre el cual están colocados'. (Se subraya ahora).

"El artículo 658 del Código Civil colombiano, al referirse a los inmuebles
por destinación, sienta un principio y luego trae seis ejemplos, más o menos afortunados. Lo esencial es el principio, lo accesorio, los ejemplos. Lo lógico es razonar a partir del principio hacia los ejemplos y no viceversa. O dicho de otro
modo, los ejemplos han de interpretarse de acuerdo con el principio y no al contrario.

"'El principio es el siguiente: 'Se reputan inmuebles aunque por su natu­raleza no lo sean, las cosas que están permanentemente destinadas al uso, cultivo y beneficio de un inmueble, sin embargo, de que pueda separarse sin detrimento'.

"Para que un mueble por naturaleza se convierta en inmueble por desti­nación se necesitan los siguientes requisitos:

"1° Que el dueño del mueble sea a la vez dueño del inmueble. Si el mue­ble pertenece a un dueño distinto, aunque esté al servicio del inmueble, conserva su verdadera naturaleza.

"2° Que el mueble esté puesto en el inmueble de una manera permanente. En cualquier momento, el dueño del mueble puede desafectarlo y, entonces, éste retorna inmediatamente a su antigua y verdadera naturaleza. Esta desafectación puede hacerse, por ejemplo, en el momento del acto jurídico de disposición, diciendo que los aperos de la labranza o minería, verbi gratia no quedan comprendidos en el legado, la venta o la hipoteca de la finca en donde están coloca­dos. Y estas cláusulas son perfectamente válidas.

"3° Que el mueble esté destinado por su dueño al uso, cultivo y beneficio del inmueble.

"La expresión 'uso, cultivo y beneficio' es una expresión unitaria, que los gramáticos llaman endiadis y que consiste en expresar una idea, que podría expresarse con un solo sustantivo, con varios sustantivos de significado similar. Por ejemplo, para decir civilización se dice la humanidad y la cultura.

"En el caso presente, la expresión 'uso, cultivo y beneficio' expresa la idea de que el mueble está al servicio del inmueble, como la yunta de bueyes o el tractor están al servicio de la hacienda cuyos campos aran, pero como no están los ganados de engorde ni las maquinarias industriales que, si bien se sirven del suelo no le sirven a él. Porque una cosa es servirse del inmueble y otra muy dis­tinta es servir al inmueble. Y lo que el artículo 658 exige es que el mueble sirva al inmueble y no lo contrario.

"De los seis ejemplos que trae el artículo 658, solamente interesa el ejem­plo número 5, que dice así: 'Las prensas, calderas, cubas, alambiques, toneles y máquinas que formen parte de un establecimiento industrial adherente al suelo y pertenecen al dueño'.

"'Para que estos objetos puedan ser inmuebles por destinación, además de los requisitos generales, se necesitan que adhieran al suelo y pertenezcan al dueño de éste.

"Hay varias maneras de interpretar este numeral 5°:

"a) Hay una interpretación, que para la Sala es la única válida, que con­cuerda con el principio general sentado en el artículo 658. Según ella, son inmue­bles por destinación las máquinas que, además de adherir al suelo y pertenecer al dueño de éste, están permanentemente destinadas al uso, cultivo y beneficio del inmueble, es decir al servicio de él.

"Si esto es asi, es preciso estudiar, en cada caso concreto, si la maquina­ria que hace parte de un establecimiento industrial adherente al suelo y pertene­ciente al dueño de éste, está también destinada por el dueño al uso, cultivo y be­neficio del inmueble, es decir, a su servicio, o no lo está. En caso de que la ma­quinaria llene los tres requisitos enumerados, en el sentido que se les da en esta providencia, ella es un inmueble por destinación. Si falta cualquiera de los tres requisitos, la maquinaria es un simple mueble;

"b) Hay otra interpretación que para la Sala es incorrecta. Según ella, son inmuebles por destinación las máquinas que forman parte de un establecimiento industrial adherente al suelo y perteneciente al dueño de éste, se sirvan del suelo como soporte. Es decir, en esta interpretación, la expresión 'uso, cultivo y beneficio', es completamente inocua, puesto que es evidente que toda maquinaria tiene que servirse del suelo, tiene que apoyarse en él. Por consiguiente, esta interpretación prescinde del tercer requisito indicado por la ley.

"A modo de ver de la Sala, esta interpretación es incorrecta por los si­guientes motivos: a) Porque trata de dar al ejemplo número 5 una autonomía que la ley no quiere darle; b) Porque desvirtúa claramente el sentido de la expresión 'uso, cultivo y beneficio', ya que el genuino sentido de esa expresión es el de que los muebles sirvan al inmueble y no viceversa; c) Porque, con esta interpreta­ción, se llega a unas consecuencias fiscales injustas, como más adelante se verá.

"El impuesto predial está establecido en favor de los municipios y grava a los propietarios de inmuebles dentro de los límites municipales. En pura lógica y teniendo en cuenta que las disposiciones legales solamente gravan los inmue­bles, también deberían considerarse gravados los verdaderos inmuebles o sea el suelo y los edificios sobre él construidos, y no los inmuebles por destinación, que en realidad son muebles y que solamente una ficción del legislador Considera in­muebles, en orden de alcanzar fines muy distintos de los fiscales.

"Sin embargo, no se discutirá que los inmuebles por destinación están también sujetos al impuesto, ya que así lo disponen algunas normas especiales, pero, como esas mismas normas se refieren al concepto que de inmuebles por destinación da el artículo 658 del Código Civil, se tiene que volver siempre a la recta interpretación de este artículo, que, a juicio de la Sala, es, la interpretación del literal a) de este estudio.

"Véanse, ahora, las consecuencias fiscales injustas que tiene la interpreta­ción indicada en el literal b) de este estudio.

"En efecto, si se adopta el criterio de que la maquinaria de un estable­cimiento industrial es inmueble por destinación por servirse del suelo en que está colocada, por estar adherida a él y por pertenecer a un mismo dueño, se llega a una conclusión fiscal, que se resume en el siguiente cuadro:

"1° Dueño de maquinaria simplemente colocada en suelo ajeno, no paga el impuesto.

"2° Dueño de maquinaria colocada en suelo propio, no paga el impuesto.

"3° Dueño de maquinaria adherida en suelo ajeno, no paga el impuesto.

"4° Dueño de la maquinaria adherida en suelo propio, paga el impuesto.

"Es una manera completamente arbitraria e injusta de distribuir el impues­to predial.

"Por el contrario, si se adoptara el criterio de que el inmueble por desti­nación es aquél que, además de pertenecer al dueño del suelo y de estar adherido permanentemente a éste, está destinado por su dueño al servicio del inmueble, tendremos siempre una solución igual, o sea que solamente pagan el impuesto predial aquellos bienes por naturaleza, que su dueño ha adherido permanente­mente a un predio suyo para el servicio de éste y no para otros fines.

"'Dos ejemplos finales aclaran lo dicho:

"1° Si el dueño de una mina coloca en ella, de una manera permanente y con el fin de acarrear los materiales sacados de la mina, una serie de vagones, esos vagones están al servicio de la mina, y son, por consiguiente, inmuebles por destinación.

"2° Por el contrario, si el dueño de un microscopio electrónico lo coloca en un edificio, para explotarlo económicamente, nadie pretendería que ese mi­croscopio electrónico es un inmueble por destinación; y no lo es, por la sencilla razón de que no está destinado al servicio del inmueble, aunque evidentemente tenga que apoyarse en él.

"Por último, es preciso considerar que los establecimientos industriales y comerciales, como tales, además del impuesto sobre el patrimonio, pagan a los respectivos municipios, el impuesto de industria y comercio. Ahora bien, si la ma­quinaria perteneciente a una industria queda englobada en el avalúo de la tierra para efectos de la liquidación del impuesto predial, se llega al resultado injusto de que una misma maquinaria va a ser gravada dos veces por la misma causa, contra todas las reglas de una buena organización hacendística y fiscal.

"Sobre la ficha catastral debe observarse que los datos que ella debe con­tener al ser elaborada por el Instituto Agustín Codazzi u otra oficina encargada de esa función tiene por fin que haya completa descripción económica de los inmuebles, en especial para el efecto de los datos que deben conservarse en las oficinas de registro de instrumentos públicos y privados. Por tanto los mandatos de los Decretos 2155 y 2250 de 1970 no pueden entenderse como aplicables para los efectos del impuesto predial.

"Nadie construye una instalación industrial costosa y complicada con el solo fin de aumentar el precio de la tierra. Por tanto, en las empresas industria­les el valor del terreno es meramente accidental desde el punto de vista del objeto social de la industria. El suelo es lo accesorio, lo que accede a lo principal que es la instalación para industria, y no al contrario.

"Los inmuebles por destinación deben computarse para los efectos del impuesto predial cuando sus objetivos son facilitar o mejorar la explotación del terreno. Desde el punto de vista tributario, para los fines del impuesto sobre el patrimonio la maquinaria y demás instrumentos industriales van disminuyendo de valor año por año, mediante la aplicación de las cuotas de amortización que son aceptables según la vida probable de las máquinas. Este sistema sería prácti­camente imposible de aplicar para el impuesto predial porque los avalúos catas­trales no se harán por anualidades y si para el impuesto sobre patrimonio debe adoptarse la cifra catastral, sería imposible reconocer las desvalorizaciones resul­tantes del uso de la maquinaria. Esta congruencia fiscal es razón poderosa para desechar la noción de inmueble por destinación en cuanto a las instalaciones in­dustriales que no tienen por fin la mejor explotación del terreno.

"Para suplir estas dificultades y simultáneamente no perjudicar los fiscos locales fue para lo que se concibió el impuesto de industria y comercio.

"Aunque la ley pueda adoptar el sistema de múltiple tributación sobre el mismo objeto o la misma fuente, sin inconveniente constitucional, en el caso del catastro no existe este mandato legal ni sería conveniente y por ello se han esta­blecido dos fuentes fiscales distintas: la que grava el terreno y la que grava la explotación industrial respecto de la cual el terreno es accidente accesorio in­evitable.

"Sería fácil eludir el pago del impuesto predial liquidado con la inclu­sión del valor de las industrias construidas sobre el terreno mediante el simple mecanismo de transferir la propiedad del suelo a persona o sociedad subsidiaria y pagar a ésta arrendamiento más o menos simbólico por su utilización para el establecimiento de la empresa industrial.

"Aunque la doctrina jurídica relativa a los inmuebles por destinación no se concibió desde el punto de vista fiscal sino para resolver los problemas inhe­rentes a las obligaciones surgidas de los contratos de compraventa y de hipoteca, tampoco ha sido incompatible para la celebración de contratos de prenda aunque la maquinaria se haya destinado a la explotación permanente de la actividad industrial y aunque esté adherida al suelo. Si en Francia o en otros países esta doctrina se ha extendido para darle validez fiscal, ello podría explicarse porque en los países desarrollados la industria manufacturera es fuente principal como contribución al producto bruto y también al producto nacional bruto por oposición a lo que ocurre en los países menos desarrollados en los que la fuente principal de su producto se origina en la actividad agropecuaria. Hacer interpretaciones legales que conduzcan a desestimular el desarrollo industrial es contrario a la necesidad social y solo sería admisible en vista de mandato legal y expreso, que por otra parte, en Colombia sería evidentemente inconveniente.

"Aunque los porcentajes de participación del sector agropecuario y del de la industria manufacturera han variado un poco de 1957 a 1970, computados en pesos constantes de 1956 el predominio del sector agropecuario sigue siendo nota­ble. La contribución de esta última en 1957 fue de 34.3% y en 1970 de 27.3%. El de la industria del primer año fue de 17.0% y en el último de 19.9%, apenas lige­ramente superior a la participación del comercio y desde luego inferior si se suman el comercio, los transportes y los seguros y otras actividades financieras, es decir los servicios excluidos, los personales y los del Gobierno.

"La idea que existe acerca de la gran rentabilidad del sector manufactu­rero no corresponde a la verdad y al contrario, los rendimientos de las acciones inscritas en la Bolsa de Bogotá enseñan lo opuesto. Aunque en pesos corrientes, los siguientes ejemplos sirven para medir la afirmación hecha. La tasa de rendi­miento promedio anual, en Eternit Colombiana pasó de 1967 a 1971 de 11.8% a 6.7%. La Cervecería Andina de 9.4% a 3.8%; la de Bavaria, de 16.7% a 13.4%; la de Cemento Samper de 12.4% a 7.0%; la de Confecciones Everfit de 17.7% a 8.6%. Este decrecimiento es más espectacular si se observa la baja vertical que todas las acciones inscritas en bolsa tuvieron durante los seis primeros meses de 1971, lo que indica que la tasa porcentual de rendimiento ha decrecido extraordinariamente a pesar del simultáneo decrecimiento del valor comercial de la acción.

"Si el mayor problema que afronta el país es desde varios años el del des­empleo se seguirá aumentando aunque se detuviera o disminuyera el ritmo de crecimiento de la población por el solo efecto de las mejoras en la explotación comercial del sector agropecuario, fenómeno inevitable y además deseable. Tal desempleo por sobrante de trabajadores rurales solo puede absorberse por la in­dustria tanto manufacturera como de construcción y por los servicios. En los doce años transcurridos de 1953 a 1968 el número de personas empleadas en la industria manufacturera tan solo aumentó en 103.283 unidades, es decir, bastante menos de diez mil personas al año, lo que resulta dramático si se recuerda que por el solo incremento natural de la población el país debería ofrecer no menos de dos­cientos cincuenta mil empleos anuales.

"En resumen, cualquier interpretación legal que conduzca a desestimular el crecimiento industrial es nociva para la prosperidad económica del país y para el bienestar social.

"Si la productividad del sector rural mejora, como es lo deseable, y si el volumen bruto de la producción agropecuaria supera, como debería, las necesi­dades del mercado interno, el número de personas excedentes que hoy se ocupan en actividades campesinas aumentará considerablemente y los nuevos empleos deberán ser administrados y suministrados por la industria y por los servicios.

"Desde el punto de vista fiscal general, el Estado recibirá beneficios a corto plazo en cuanto la rentabilidad industrial sea incrementada. Desde el punto de vista de los fiscos municipales hay dos gravámenes bien diferentes que son el predial y el de industria y comercio' ".

"Las cifras que se citaron en la sentencia transcrita, aunque han variado en los últimos años y nuestra unidad monetaria ha disminuido su poder adquisi­tivo interno y externo, los valores y las proporciones de éstos en relación con el producto nacional bruto son, en sustancia, iguales, salvo la desmejora de la sociedad anónima que de 1974 a 1975 reveló un descenso tan acentuado como para in­ducir al Gobierno a proponer al Congreso algunos alivios tributarios del orden nacional que hoy son ley.

"(En las transcripciones de la sentencia de 23 de septiembre de 1971 se hi­cieron algunas ligeras enmiendas gramaticales que en el texto original aparecían como obvio error mecanográfico).

"Por último, debe subrayarse que la Ley 65 de 1939 no autorizó enmiendas al Código Civil y que en el Decreto 1301 de 1940 por el que se desarrolló la ley no se hicieron ni podían hacerse tales modificaciones".

Consideraciones adicionales.

Como tantas veces se ha dicho, el derecho debe aplicarse y por tanto la ley interpretarse conforme a los hechos de cada tiempo. Para refrendar las últimas consideraciones del capítulo precedente, nada más oportuno que transcribir la siguiente nota del distinguido economista, doctor Hernán Echavarría Olózaga, pu­blicada en el periódico "El Tiempo" del 26 de octubre del año de 1976 en donde se lee:

"Eufemismos.

"Por muchos años este país ha seguido el fácil camino de los préstamos internacionales para mantener su nivel de vida, más bien que para tratar de re­solver los problemas fundamentales de su industria. Los Gobiernos de los dos partidos no han logrado encender el fuego del crecimiento industrial, como sí lo han hecho Alemania, Francia y el Japón con distintas políticas económicas y sociales. La tasa de desempleo que tenemos hoy día no se puede justificar de ninguna manera, menos si se toma en cuenta la dignidad humana de los afectados. Cuando rechazamos el desempleo y rechazamos también soluciones superficiales nos debemos preguntar sin titubear ¿cuál es la causa del desempleo Sencilla­mente y sin equivocación éste es causado por tratar de pagarnos más de lo que estamos produciendo.

"Permítanme que añada una otra cosa que a todos nos da un poco de pena mencionar, cuando se trata de discutir la regeneración industrial. Para que la industria pueda invertir en nuevos equipos es necesario no solamente detener la inflación, sino dejarle a la industria suficientes fondos para que pueda realizar la inversión. Guando yo digo que se le deben dejar suficientes fondos, quiero de­cir que se le debe permitir ganar un sobrante, el cual no es sino un eufemismo para designar las utilidades. No importa cómo las llamemos, si sobrante o utilida­des, el sobrante es necesario sea que vivamos en una economía socialista, mixta o capitalista. Si la industria no puede generar suficientes fondos para comprar sus propios equipos, entonces no puede efectuar sus inversiones y continuaremos cuesta abajo.

"La cura a largo plazo para el desempleo es crear una industria sana. Es a base de una industria sana y en expansión como podemos eventualmente reanu­dar el crecimiento de nuestros servicios sociales y también crear las oportunida­des de trabajo que acabarán con el desempleo. Como cualquier otro político de nuestro partido, yo creo en un nivel alto de gastos públicos, pero no podemos pensar en que sea con préstamos que vamos a financiar nuestros servicios socia­les, nuestros hospitales, nuestra educación y la renovación urbana. Al final de cuentas, estas cosas solo pueden resultar de nuestro propio esfuerzo. Ustedes sa­ben muy bien que no hemos venido produciendo lo suficiente a medida que veni­mos distribuyendo riqueza.

"Esta no es una declaración de un político reaccionario, es el 'mea culpa'
de Mr. Callagham, líder del partido socialista inglés, extractos de su discurso ante
la reunión anual de su partido en septiembre 28. Eso de oír pronunciar la palabra
utilidades por la boca de un marxista, aun cuando sea inglés, es una novedad. Y
eso de que hay que crear riqueza para poder repartirla, es también algo muy
nuevo.

"Los estadistas ingleses hablan de la necesidad de regenerar su industria, porque Inglaterra es un país esencialmente manufacturero. Nosotros tendríamos que referirnos a la industria y a la agricultura, puesto que en Colombia las dos son igualmente importantes. Es únicamente con una gran expansión de las unida­des de producción agrícola e industriales como podremos esperar reducir el des­empleo. La generación de empleo no es espontánea. Todo lo contrario, es un proceso deliberado. Para que haya empleo alguien tiene que ofrecer empleo, y ese alguien no puede hacerlo si no tiene equipos y herramientas con qué poner a trabajar a otros. Para comprar ese equipo se requiere dinero, luego el Estado les tiene que dejar a las empresas y a los particulares utilidades suficientes para ha­cerlo, no se lo puede llevar todo en impuestos y contribuciones. Esto es tan ver­dad en Inglaterra como en Colombia y en todas partes del mundo' ".

La decisión.

Las peticiones de la demanda son como siguen:

"1° Que es nulo el avalúo oficial definitivo de $ 16.739.000.00, fijado al pre­dio de propiedad de Malterías de Colombia, S. A., situado en la vereda de Que­brada Grande Camino Abajo, Municipio de Santa Rosa de Viterbo, Departamento Boyacá, denominado 'Malterías', practicado, según aparece en el certificado suscrito por el Secretario de la oficina Seccional de Catastro de Boyacá, liquidado de acuerdo con la referencia catastral número 00-0-012-204, avalúo vigente desde el segundo semestre de 1970.

"2° Que es nula la Resolución número 0155 de octubre 19 de 1970 de la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, Departamento de Boyacá —por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del Municipio de Santa Rosa de Viterbo—


y por medio de la cual se fijó un avalúo oficial catastral de $ 16.739.000.00 al inmueble número 00-0-012-204, de propiedad de Malterías de Colombia, S. A., situado en la vereda Quebrada Grande Camino Abajo, Municipio de Santa Rosa de Viterbo, denominado 'Malterías', Departamento de Boyacá, avalúo vigente a partir del se­gundo semestre de 1970.

"3° Que es nula la Resolución número 0177 de octubre 21 de 1970 de la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, Departamento de Boyacá, 'por la cual se niega la petición de rebaja y exclusión del avalúo de la maquinaria e instala­ciones, de hecho se niega la resolución y se concede subsidiariamente el recurso de apelación para ante el Director de la Seccional de Catastro de Boyacá'.

"4° Que es nula la Resolución número 013 del 18 de enero de 1971, de la Oficina Seccional de Catastro de Boyacá, dependiente del Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi', por la cual se confirma la Resolución número 0177 de octubre 21 de 1970, dictada por la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, Departa­mento de Boyacá. La Resolución 013 del 18 de enero de 1971 puso fin a la vía gubernativa.

“5º Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se declare así mismo que Malterías de Colombia, S. A., domiciliada en Bogotá, no está obligada a pagar al Municipio de Santa Rosa de Viterbo, Departamento de Boyacá, impuesto predial por concepto de la maquinaria emplazada en el inmueble de la referencia catastral número 00-0-012-204, en tanto que esa maquinaria no constituye bienes cuyo avalúo pueda ser incorporado al Catastro, susceptible por lo consiguiente de originar el impuesto predial.

"6° Que como consecuencia de todo lo anterior, debe procederse por la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, Departamento de Boyacá, a levantar una nueva ficha contentiva del avalúo catastral del inmueble número 00-0-012-204, para excluir de tal avalúo el valor correspondiente a la maquinaria.

"7° Que como consecuencia, de todos los pronunciamientos anteriores la compañía Malterías de Colombia, S. A., tiene derecho a exigir por la vía gubernativa, del Municipio de Santa Rosa de Viterbo la devolución inmediata de las su­mas de dinero que hubiere pagado por concepto de impuesto predial correspon­diente a la maquinaria, a partir del segundo semestre de 1970.

"8° Que se disponga, finalmente, que al practicarse el nuevo avalúo y nue­vas fichas para el inmueble número 00-0-012-204 a que se refieren las Resoluciones 0155 de octubre 19 de 1970 y 0177 de octubre 21 de 1970 de la Oficina Delegada de Catastro de Sogamoso, Departamento de Boyacá. El nuevo avalúo y las nuevas fichas catastrales no deben incluir el valor de la maquinaria que allí tiene em­plazada Malterías de Colombia, S. A.".

Aunque de folios 15 a 20 del cuaderno número 1 aparece la diligencia de inspección judicial y la apreciación de peritos designados por el conductor del proceso cuando éste se tramitaba en la Sección Primera, las apreciaciones que allí se hacen rebasan los linderos señalados por el demandante quien no aspira a nuevo avalúo practicado por peritos designados por el Consejo de Estado, acerca de cuya idoneidad y calificación para esta clase de trabajos no aparece testimonio alguno, sino a que el propio Instituto Agustín Codazzi practique el nuevo avalúo en el que para el efecto de liquidar el impuesto predial no se incluya el valor de la maquinaria que allí tiene emplazada Malterías de Colombia, S. A. De esos documentos solo se deduce que las máquinas no están destinadas a la explotación del terreno que es lo que importa en este proceso. Las cifras a que llegan los pe­ritos, señores don José Joaquín Bernal Arévalo y Gilberto Giraldo Herrera exce­den el doble de la aprepiación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Por tanto, sin necesidad de interpretar la demanda y al contrario, ajustán­dose a su texto literal, lo único que debe excluirse del avalúo impugnado y única­mente para la finalidad de liquidar el impuesto predial es el valor de las instala­ciones industriales y maquinaria correspondiente que asciende según la diligen­cia oficial del Instituto Agustín Codazzi, a la cantidad de $ 6.969.070.38.

En consecuencia, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Infírmase la sentencia objeto del recurso y en su lugar se dispone:

1° Son nulos los actos que componen la actuación administrativa que co­menzó por el avalúo practicado por la Oficina Seccional del Catastro de Boyacá sobre el inmueble, maquinarias e instalaciones distinguido con la referencia nú­mero 00-0-012-204 vigente a partir del segundo semestre de mil novecientos setenta (1970) y que terminó con la Resolución número 013 del diez y ocho (18) de enero de mil novecientos setenta y uno (1971) de la Oficina Seccional de Catastro de Boyacá, dependiente del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por cuanto por tales actos se señaló un avalúo para liquidar el impuesto predial en el que se incluyó el valor de las instalaciones varias y las máquinas por seis millones novecientos sesenta y nueve mil setenta pesos con treinta y ocho centavos ($ 6.969.070.38), cantidad que debe excluirse de dicho registro catastral pero úni­camente para la finalidad de liquidar los impuestos prediales. Para los demás fines del Catastro Nacional podrá computarse el valor de dicha maquinaria e ins­talaciones.

2° Si la sociedad demandante, Malterías de Colombia, S. A., ha pagado a partir del segundo semestre de mil novecientos setenta (1970) un mayor valor por concepto de impuesto predial determinado con base en el avalúo que por este fallo se modifica, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi se lo devolverá a título de restablecimiento del derecho individual vulnerado, previa su liquidación de acuerdo con el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil.

3° El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, dentro de los términos señala­dos por el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo, tomará las medidas necesarias para la debida ejecución de este fallo.

Copíese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la reunión de la Sala Plena de diez y nueve (19) de abril de mil novecientos setenta y siete (1977).

ALFONSO ARANGO HENAO, OSVALDO ABELLO NOGUERA, NEMESIO CAMACHO RODRI­GUEZ, CARLOS GALINDO PINILLA, HUMBERTO MORA OSEJO, ALVARO OREJUELA GOMEZ.

Los Consejeros:

BERNARDO ORTIZ AMAYA, CARLOS PORTOCARRERO MUTIS, ALVARO PEREZ VIVES, MAR­CO A PINEROS, CARLOS ANIBAL RESTREPO S, GUSTAVO SALAZAR TAPIERO, RAFAEL TAFUR HERRON, JORGE VALENCIA ARANGO, MIGUEL LLERAS PIZARRO

ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ, SECRETARIO

Como se expresa en el salvamento de voto del doctor Osvaldo Abello No­guera, que transcribe otros que he redactado conjuntamente con el doctor Jorge Dávila Hernández, sobre la materia, y en el de los doctores Alvaro Pérez Vives y Carlos Galindo Pinilla, que también se funda en aquéllos, las maquinarias son inmuebles industriales y, por lo mismo, la de la parte demandante, debía incluirse en el catastro, como así lo dispusieran los actos impugnados del Instituto Geográ­fico Agustín Codazzi. En consecuencia, la Sala debió denegar las peticiones de la demanda.

Humberto Mora Osejo. Bogotá, D. E., doce de mayo de mil novecientos setenta y siete.

SALVAMENTO DE VOTO

BERNARDO ORTIZ AMAYA

Por medio del presente salvamento de voto reitero el criterio consignado en otros escritos anteriores sobre casos similares al presente dejando expresa constancia de que el suscrito no comparte el criterio de que en este negocio se haya presentado el fenómeno jurídico de la indebida acumulación de pretensiones, pues de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, en una ac­ción de este tipo o naturaleza se deben resolver las peticiones pertinentes de la demanda y desechar o negar las que no son conducentes.

Con esta aclaración ratifico todas las tesis expuestas en negocios anteriores, sobre la interpretación de las normas del Código Civil con relación a los inmue­bles por destinación y al concepto de establecimiento industrial.

Bogotá, D. E., mayo 23 de 1977.

BERNARDO ORTIZ AMAYA