Fecha Providencia | 26/01/1982 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alvaro Orejuela Gómez
Norma demandada: artículos 8, 9, 10, 12, 13, 18, 19 y 21 de la Resolución número 01955 de 10 de junio de 1977, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Demandante: GELASIO CARDONA SERNA
SINDICATOS, SISTEMA DE CONTABILIDAD SINDICAL
Declárase la nulidad del artículo 8o. la expresión: "previa autorización de la Sección de Auditoría Sindical", y la totalidad del parágrafo de la misma norma.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO OREJUELA GOMEZ
Bogotá, D.E., veintiséis (26) de enero (01) de mil novecientos ochenta y dos (1982)
Radicación número:
Actor: GELASIO CARDONA SERNA
Demandado:
Referencia: Juicio No. 2330
Resoluciones Ministeriales
En ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada mediante el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el Doctor Gelasio Cardona Serna, obrando en su propio nombre, instauró demanda ante esta Entidad, a objeto de que "se declare la nulidad de la Resolución número 01955 del 10 de junio de 1977, por la cual se establece el Sistema de Contabilidad Sindical y se dictan otras disposiciones, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social". Y que "en subsidio se declare la nulidad de los artículos 8, 9, 10, 12, 13, 18, 19 y 21 de la Resolución número 01955 de 10 de junio de 1977, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".
Seguidamente, el actor transcribe el texto íntegro de la Resolución acusada y aduce como disposiciones quebrantadas por ésta, los artículos 26, 30 y 44 de la Constitución Nacional; 362, numeral 11, 366, 378, numerales 8 y 10, 376, 401 y 402 del Código Sustantivo del Trabajo; 23 del Decreto Legislativo número 2351 de 1965; Ley 26 de 1976, en los artículos 3, 4 y 8 del Convenio número 87 de 1948 de la OIT.
El demandante en un dilatado estudio jurídico explica, ampliamente, el contenido de las normas precedentes para demostrar la violación de que fueron objeto.
Habiéndose solicitado la Suspensión Provisional de la providencia mencionada, la Sala Unitaria denegó dicha petición.
Surtido el trámite del juicio dentro de las formalidades de Ley, sin que se observe nulidad alguna, la Sala procede a dictar la respectiva sentencia, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
El demandante en ejercicio de la acción pública de nulidad, solicita de esta Corporación como petición principal, la declaratoria de nulidad de la Resolución número 01955 del 10 de junio de 1977, "Por la cual se establece el Sistema de Contabilidad Sindical y se dictan otras disposiciones", expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Subsidiariamente impetra la nulidad de los artículos 8, 9, 10, 12, 13, 18, 19 y 21 de la misma providencia.
La declaración anulatoria total del acto enjuiciado, se encuentra fundamentada en el hecho de que se han infringido los artículos 26 y 30 de la Constitución Nacional, puesto que no es procedente —según el accionante— que el Ministerio de Trabajo profiriera la Resolución impugnada, el 10 de mayo de 1977 y que su publicación solamente tuviese lugar el 19 de agosto de ese mismo año en el número 34849 del Diario Oficial. No obstante esto en el artículo 21 se dice que regirá a partir del 1o. de enero de 1977, no siendo dable su aplicación y vigencia con carácter retroactivo, cuando los Sindicatos se han venido rigiendo por la Resolución 00001 del 3 de enero de 1972, y consecuencialmente, han aprobado los presupuestos del año: los han desarrollado y cumplido con disposiciones legales que se hallaban vigentes al momento de expedirse nuevas normas. Igualmente, —expresa el actor— que por principio universal la Ley no obliga sino en virtud de su promulgación. Sin embargo, para el Ministerio de Trabajo no opera este precepto y dicta normas de aplicación retroactiva.
Los planteamientos precedentes no alcanzan a constituir causal de nulidad del acto así expedido, pues si bien es cierto que de conformidad con el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, la Ley, ya sea en sentido material o formal, "no obliga sino en virtud de su promulgación", la cual se perfecciona con la inserción en el Diario Oficial, también lo es que de acuerdo con el artículo 53 ordinal lo. de la misma obra, se consagra la excepción a la regla anterior, en el sentido de autorizar fecha diferente, cuando en la Ley se fije el día en que deba comenzar a regir o faculte al Gobierno para determinarlo, en cuyo caso su vigencia empezará el día señalado.
Se concluye, entonces, que el hecho de haberse establecido que los efectos de la Resolución enjuiciada principiarían a surtirse el 1o. dé enero de 1977, cuando su expedición se produjo el 10 de junio de ese mismo año, no da base suficiente para decretar la nulidad pretendida, aclarándose sí, que todas aquellas actuaciones que se hubieren adelantado y perfeccionado de conformidad con la reglamentación anterior, se entienden que gozan de la presunción de legalidad, y por tanto, alcanzan la plenitud de sus efectos.
En vista de que subsidiariamente se solicita la nulidad de varios artículos de la providencia acusada, se procede a estudiar cada uno, teniendo en cuenta los cargos que contra ellos se formulan en el libelo, así:
1o. Artículo 8o.: "La compra y venta de activos, tales como terrenos, casas, fincas, muebles, vehículos, maquinaria, así como los gravámenes mediante hipoteca, pignoración y prenda, será de atribución exclusiva de las Asambleas Generales, previa autorización de la Sección de Auditoría Sindical".
"Parágrafo. Otras transacciones de importancia, como la adquisición de artículos de cualquier tipo cuya cuantía exceda de cincuenta mil pesos ($50.000.oo) requieren consulta y aprobación previa de la Sección de Auditoría Sindical".
El numeral 11 del artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone que los Estatutos del Sindicato deben expresar, entre otras cosas, las reglas para la administración de los bienes y fondos sindicales y para la expedición y ejecución de los presupuestos y presentación de balances y expedición de finiquitos.
Como puede apreciarse esta norma no condiciona a la previa autorización de la Sección de Auditoría Sindical, efectuar los actos en aquélla descritos, lo cual sí es posible que esté sujeto al control y aprobación de la Asamblea General del Sindicato, ya sea porque lo prevean los mismos Estatutos o porque no rebase la atribución exclusiva de dichos organismos, acorde con el contenido del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo (folio 13).
Por tanto, al establecer en el artículo 80. y en su parágrafo el control por parte de la Sección de Auditoría Sindical de los actos allí previstos, la aludida Resolución debe declararse nula, en cuanto a este aspecto se refiere, pues so pretexto de hacer uso de las atribuciones legales y concretamente de las señaladas en los artículos 397 y 485 del Código Sustantivo del Trabajo, ha ido más allá de la reglamentación que puede dictar, creando nuevos controles no estatuidos en las normas que pretende reglamentar, circunstancia que hace anulable tal expresión.
2. Artículo 9o. "La baja de elementos por inservibles, extravío, así como la condonación de todo tipo de deudas a favor de las Entidades Sindicales, requiere la aprobación de la Asamblea General y de la Sección de Auditoría Sindical".
Los argumentos expuestos anteriormente para declarar la nulidad del artículo 80. y de su parágrafo, en cuanto ordenó el control por parte de la Sección de Auditoría Sindical de los actos indicados ahora en el artículo 9o., son de aplicación para decretar también la nulidad de esta disposición, puesto que tales actos, de acuerdo con la reglamentación legal, sólo están sujetos a la vigilancia y aprobación de la Asamblea General y no a la de la Auditoría Sindical, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo y 376 de la misma obra.
Por consiguiente, se declarará la nulidad de la expresión "y de la Sección de Auditoría Sindical", consignada en el artículo 9o.
3. Artículo 10. "Cuando en una organización sindical se produzcan cambios totales de Directivos o únicamente de Tesorero, para efecto de la entrega de Tesorería, los nuevos Directivos deben estar reconocidos por las autoridades del Trabajo, para poder producir el Acta en donde se dejará constancia de la forma y situación contable y financiera en que se entrega y recibe la respectiva Entidad, para cuyo efecto se insertará un inventario general y se harán las salvedades que sean del caso".
"Parágrafo. Si una Directiva o Tesorero recibe sin las formalidades y sin haber sido reconocido por las Autoridades del Trabajo, de hecho, se harán responsables de las actuaciones de los Directivos anteriores y harán a la Entidad acreedora a las sanciones pertinentes que de consistir en multas, se ordenará el pago con cargo a los Directivos principales. El Acta de entrega de Tesorería debe estar firmada por los Directivos, entrantes y salientes y refrendada por la Sección de Auditoría Sindical".
Considera el demandante que con lo prescrito en el artículo 10 de la Resolución impugnada, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha quebrantado el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo puesto que a dicho Ministerio le corresponde obligatoriamente reconocer las personerías jurídicas de los sindicatos, siempre y cuando sus Estatutos no sean contrarios a la Constitución, a las Leyes o a las buenas costumbres o contravenga disposiciones especiales del citado Código; y que una vez otorgada la personería jurídica, la asociación profesional automáticamente es autónoma, con derechos y obligaciones en la forma prevista en la Ley, los cuales no pueden verse menoscabados por reglamentaciones como la acusada, so pretexto de ejercer un control de cumplimiento de las normas del estatuto laboral, que en el fondo conduce a negar los derechos, cercenar funciones e impedir el ejercicio de todo aquello que es permitido por la misma Ley, a favor de los Sindicatos.
Sin embargo, la Sala no encuentra quebrantado este precepto, pues el contenido del artículo 10 tiene su sustento en las normas señaladas en la Resolución objeto de la demanda. A esto se sumaría el hecho de que el control a la entrega de los bienes, incluido el informe de la situación contable y financiera que deban rendir los Directivos que hagan dejación de sus cargos o específicamente su Tesorero, está inspirado en un sano y lógico criterio de responsabilidad, de quien o quienes han tenido bajo su custodia y manejo, los haberes de la agremiación. Por consiguiente, pretender eliminar este tipo de control sería tanto como implantar un régimen de irresponsabilidad a favor de los Directivos, a cuyo cuidado están los bienes de la Entidad, y en detrimento de los intereses de sus afiliados.
En consecuencia se negará esta súplica de la demanda.
4. Artículo 12. "Las organizaciones sindicales podrán crear y sostener
cualquier tipo de organismos con fines: Profesionales, culturales, solidaridad,
previsión y recreación, siempre que se fundamenten en una reglamentación
que contemple administración y contabilidad separadas de la Entidad Sindical.
"Parágrafo. En todo caso, estos organismos deben presentar independientemente a la Sección de Auditoría Sindical para su estudio y aprobación los presupuestos de ingresos, gastos e inversiones y un balance semestral".
Del estudio cuidadoso del artículo precedente y su parágrafo, observa la Sala, que hay lugar a decretar la nulidad únicamente del parágrafo, pues en él se establece que tanto las organizaciones sindicales como los organismos creados con fines profesionales, culturales, solidaridad, previsión y recreación, ben presentar independientemente para su estudio y aprobación, los presupuestos de ingresos, gastos e inversiones y un balance semestral, o lo que es lo mismo, el presupuesto general, a la Sección de Auditoría Sindical para su estudio y aprobación, con lo cual el Ministerio de Trabajo está rebasando los límites de lo determinado en el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que por tal norma se fijan taxativamente las atribuciones exclusivas de las Asambleas de los Sindicatos, encontrándose dentro de ellas la de aprobar el presupuesto general, sin que la Ley exija como requisito adicional para su vigencia y ejecución controles diferentes como el de la Sección de Auditoría Sindical, por lo cual en este aspecto prácticamente se ha asignado al Ministerio de Trabajo una competencia que no posee y que sólo puede otorgarla el Legislador.
5. Artículo 13. "La creación de cualquier organismo promovida por una
Entidad Sindical debe ser consultada previamente a la Sección de Auditoría
Sindical, y una vez constituido se harán llegar copias de todos los documentos de constitución para su estudio y aprobación, de conformidad con lo establecido en el Decreto número 062 de 1976".
Respecto a la disposición mencionada, sostiene el demandante que es abiertamente ilegal, por cuanto choca contra el numeral 8o. del artículo 373 del Código Sustantivo del Trabajo, que autoriza a los Sindicatos para promover la creación y fomentar el desarrollo de Cooperativas, Cajas de Ahorros, préstamos y auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o de habilitación profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de experimentación o de deportes y demás organismos adecuados a los fines profesionales, culturales, de solidaridad y previsión contemplados en los Estatutos.
Evidentemente, de la norma antes citada se deduce, con toda nitidez, que para fundar o auspiciar el desarrollo de las dependencias allí enumeradas, las agremiaciones sindicales no están sujetas a la consulta previa ante la Sección de Auditoría Sindical. Esta es, por tanto, una facultad, o si se quiere, un derecho libre de los Sindicatos, sin que esté supeditado a la anuencia y asentimiento de autoridad alguna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
De consiguiente, se declarará la nulidad de la frase que dice: "La creación de cualquier organismo promovida por una Entidad Sindical debe ser consultada previamente a la Sección de Auditoría Sindical".
6. Artículo 18. "Cuando una organización sindical, cualquiera que sea
su grado o clase, le sea suspendida la personería jurídica mediante Resolución proferida por este Ministerio, la Entidad empleadora, cuando de acuerdo con el artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo, esté haciendo los
descuentos en la fuente de las cuotas sindicales ordinarias o extraordinarias,
está en la obligación de descontar las cuotas sindicales a los trabajadores afiliados y retenerlas hasta tanto el Sindicato adquiera plenamente sus derechos
como persona jurídica".
Aduce el actor que la norma transcrita quebranta el artículo 400 del Código Laboral (artículo 23, Decreto 2351 de 1965), en cuanto autoriza al patrono para retener los valores por concepto de los descuentos en la fuente de las cuotas sindicales ordinarias o extraordinarias, cuando a la organización sindical le haya sido suspendida la personería jurídica por medio de la Resolución emanada del Ministerio de Trabajo, ya que las disposiciones indicadas no limitan el traslado de tales dineros a los Sindicatos en razón de suspenderse su personería jurídica.
No comparte la Sala la apreciación del actor por cuanto el artículo 18 que se estudia no hace más que dar una solución práctica a una situación no prevista en el artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo, solución que se acomoda estrictamente al hecho creado por la suspensión de la personería jurídica de un Sindicato. En efecto, producido el Decreto de suspensión de la personería jurídica, el Sindicato queda en imposibilidad de ejercer ninguno de los derechos que le son propios, entre los cuales figuran los de índole económica o patrimonial. En estas condiciones el Sindicato no puede girar suma alguna de sus fondos, los cuales quedan, de consiguiente, congelados, lo que determina que el patrono o empleados tampoco podrá hacer la transferencia de los fondos recaudados por concepto de cuotas sindicales. En estas circunstancias, considera la Sala conveniente y oportuno que se autorice al patrono, mediante norma de carácter general, para retener las cuotas sindicales que haya ido descontando hasta tanto el Sindicato adquiera nuevamente sus derechos como persona jurídica. Por ausencia de esta norma el patrono o empleador podría sentirse liberado de hacer las retenciones de cuotas ordinarias o extraordinarias a que lo obliga el artículo 400 del Código Sustantivo del Trabajo, con notable perjuicio para el Sindicato que podría correr el riesgo de perder el importe de dichas cuotas durante el período de la suspensión de la personería jurídica.
Por las anteriores razones, no se accederá a declarar la nulidad del artículo 18 de la Resolución acusada.
7. Artículo 19, "La liquidación de cualquier Entidad Sindical se producirá por las causas de que trata el artículo 401 del Código Sustantivo del Trabajo, y su tramitación está sujeta a lo tratado en el artículo 102 del mismo Código y demás requisitos contemplados en los Estatutos de cada organización.
"Además y a partir de la fecha de la presente Resolución se seguirá el siguiente procedimiento cuando la liquidación sea determinada por voluntad de los socios:
"lo. Por lo menos las dos terceras (2/3) partes de los afiliados, se reunirán en Asamblea, el número de veces que establezcan los Estatutos, para determinar la liquidación, dejando amplia constancia en un Acta, de las causas que la motivan, que será firmada por cada uno de los asistentes con anotación del número del documento de identidad y presentada para la refrendación ante las autoridades del trabajo de la correspondiente jurisdicción.
"2. Dos (2) copias autenticadas del Acta o Actas, se remitirán a la Sección de Auditoría Sindical acompañada de Oficio remisorio del caso a través del cual se solicitará el ordenamiento de la liquidación.
"3. La Asamblea designará el liquidador, quien se acreditará ante las autoridades del trabajo mediante la presentación del Acta o documento donde conste su designación como tal y de la fianza, cuyo monto será fijado por la misma Asamblea.
"4. Cuando por cualquier circunstancia no se reunieren siquiera las dos terceras (2/3) partes de los afiliados, el número existente de socios solicitará a la Sección de Auditoría Sindical el ordenamiento de la liquidación, mediante Oficio debidamente motivado y firmado por cada uno. Igualmente, podrá designar un liquidador, quien requerirá la autorización de la Sección de Auditoría Sindical para el cumplimiento de sus funciones.
"5. El proceso de liquidación se resumirá en un movimiento contable con las mismas características de las cuotas ordinarias sindicales presentando un balance final de liquidación que se remitirá a la Sección de Auditoría Sindical para el otorgamiento del finiquito respectivo. Será de directa responsabilidad del liquidador.
"6, Aprobada la liquidación por la Sección de Auditoría, ésta trasladará copia de la respectiva providencia a la Sección de Registro y Control Sindical para efecto de cancelación del registro sindical".
En relación con el artículo anteriormente transcrito, el demandante afirma que con su expedición se vulneró el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, como también el 402 ibídem, por cuanto, de una parte, se están aumentando las atribuciones taxativas de las Asambleas Generales de los Sindicatos y de otra, se establece un procedimiento especial para su liquidación, diferente al consagrado en la norma laboral precitada.
Del estudio pormenorizado de todo el contexto del artículo 19, la Sala considera que a partir del numeral 2o. del Ministerio de Trabajo ha infringido de manera ostensible las disposiciones invocadas como tales, ya que está exigiendo requisitos y procedimientos que la Ley no ha previsto. Es así como en materia de liquidación de Sindicatos deben observarse siempre las condiciones de que tratan los artículos 401 a 404 del Código Sustantivo del Trabajo, sin que sea menester para su aprobación final, cumplir otras formalidades distintas de las que en ellos se determinan, como lo pretende el Ministerio de Trabajo en los numerales enunciados en el artículo 19 de la Resolución objeto de la demanda, por lo cual se declarará la nulidad del precepto en referencia.
8. Artículo 21. "La presente Resolución rige a partir del lo. de enero de 1977".
Para resolver el planteamiento formulado contra este artículo, la Sala se remite, en su integridad, a los argumentos expresados inicialmente en esta providencia, al decidir las peticiones principal y subsidiaria del libelo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y p
FALLA:
Primero. Hácense, en relación con la Resolución acusada, número 01955 del 10 de junio de 1977, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las siguientes declaraciones de nulidad, así:
c) Del artículo 12, la totalidad del parágrafo único de dicha disposición.
d) Del artículo 13, la frase: "La creación de cualquier organismo pro-
movida por una Entidad Sindical debe ser consultada previamente a la Sección de Auditoría Sindical".
Segundo. Niéganse las demás peticiones de la demanda.
Cópiese y notifíquese.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión verificada el veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos ochenta y uno (1981).
IGNACIO REYES POSADA, ALVARO OREJUELA GOMEZ, AYDEE ANZOLA LINARES, SAMUEL BUITRAGO HURTADO.
VICTOR M. VILLAQUIRAN M. SECRETARIO.