Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jacobo Pérez Escobar

Norma demandada:  artículos 1°, 2°, 3° y 4°., literal a) del Decreto No. 671 de 1981

Demandante:  LUIS CARLOS SOTELO

INSTRUCCION PUBLICA NACIONAL / REGLAMENTACION

Atribu­ción otorgada al Presidente de la República. Todo lo que respecta a la creación, estructura, gobierno, capacidad jurídica, representación y fun­cionamiento de las personas jurídicas ya sean colombianas o extranjeras que desarrollen actividades en nuestro país, sólo compete al Congreso. Son materia reservada a la ley. Por ello el Gobierno no puede establecer mediante decreto la forma de constitución ni determinar los órganos de gobierno o dirección de personas jurídicas privadas dedicadas a la edu­cación pública; tampoco puede establecer la forma de su representación ni las condiciones para obtener la personería jurídica. Declárase la nuli­dad de los artículos 1°, 2°, 3° y 4° del literal a) del Decreto 671 de 1981.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: LUIS CARLOS SOTELO

Demandado:

Referencia: 3580

El Doctor Luis Carlos Sotelo, en ejercicio de la acción contencioso admi­nistrativa consagrada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, ha demandado ante esta Corporación la declaratoria de nulidad de las disposiciones conteni­das en los artículos 1°, 2°, 3° y 4°., literal a) del Decreto No. 671 de 1981, por el cual se establece el procedimiento para la inscripción de representan­tes legales y rectores de las instituciones no oficiales de educación superior.

I. LAS NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

El demandante señala como normas violadas por el acto administrativo impugnado los artículos 120, numeral 12 y 55 de la C. N.; 18 y 141 del De­creto ley 80 de 1980, y 633 del Código Civil.

En cuanto al concepto de la violación expresa el actor, en síntesis, lo si­guiente:

1. Violación del numeral 12 del artículo 120 de la C. N. Sostiene el ac­tor que la norma contenida en el numeral 12 del artículo 120 de la Constitu­ción Política ha sido violada por el acto acusado porque con fundamento en él, el Presidente de la República no puede reglamentar las leyes sino que só­lo puede disponer en relación con las funciones políticas propias de la rama ejecutiva del poder público, y no en relación con las funciones propias de las demás ramas del poder. Luego concluye que como mediante el Decreto 671 del 12 de marzo de 1981, se reglamenta el artículo 20 del Decreto Re­glamentario No. 2799 del 21 de octubre de 1980, invocando la atribución presidencial otorgada en el numeral 12 del artículo 120 de la C. N., el Pre­sidente ha violado esta disposición al servirse de ella para fines distintos de los requeridos por la Constitución Nacional.

En el alegato de conclusión el actor se refiere a este cargo en los siguien­tes términos:

En efecto, el decreto citado establece que en nombre de las personas jurídicas de derecho privado, que son corporaciones y fundaciones según el Decreto ley 80 de 1980, llevarán su representación ante el ICFES, para ins­cribir los nombres de los dignatarios elegidos por tales personas, aquellos que hayan sido removidos de los cargos de dirección.

2.Violación del artículo 55 de la C. N. Sostiene el actor que el decreto acusado viola este artículo, según el cual el Congreso, el gobierno y los jue­ces tienen funciones separadas, porque él reforma el Código Civil en su ar­tículo 633, 638, 640, 641 y 1502, pues mientras en las disposiciones de es­tos artículos se consagra que las corporaciones y las fundaciones, como per­sonas jurídicas son capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones civi­les (artículo 633); que la voluntad de la mayoría de la Sala es la voluntad de la Corporación (artículo 638); que las corporaciones son representadas por las personas autorizadas por las leyes (artículo 639), personas que no son otras que las señaladas en los estatutos que el Gobierno le permite darse y les debe aprobar (artículo 636); estatuto que tiene fuerza obligatoria sobre la Corporación (artículo 641); que la capacidad legal de una persona jurídi­ca o natural consiste en poderse obligar por sí misma y sin el ministerio o autorización de otras (artículo 1502), en el artículo 1° del decreto cuya nu­lidad estoy demandando se les desconoce a los establecimientos no oficiales de educación superior, que deben ser personas jurídicas y organizadas como corporaciones o como fundaciones según el artículo 139 del Decreto ley 80 de 1980, el derecho de designar a las personas que en su nombre pueden so­licitar la inscripción de los representantes legales que ellas elijan, despoján­dolas así de la capacidad legal que les otorga el artículo 633 del Código Civil.

3. Violación de los artículos 18 y 141 del Decreto ley 80 de 1980. El Decreto ley 80 de 1980 (enero 22), consagra en el artículo 141 que 'las ins­tituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autó­nomas; y en el artículo 18 dispone que 'dentro de los límites de la Consti­tución y la ley, las instituciones de educación superior son autónomas para darse su organización y gobierno. Ahora con este decreto ejecutivo, median­te el cual el presidente reglamenta el artículo 20 del decreto reglamentario de dicho Decreto ley 80, les desconoce a los establecimientos no oficiales de educación superior esa autonomía y dispone quiénes pueden actuar en su nombre para inscribir los nombres de los representantes legales que aqué­llas elijan, tal como se lee en los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto Ejecuti­vo 671 del 12 de marzo de 1981.

En su alegato de Conclusión expresa el demandante sobre este cargo que el decreto acusado viola las normas citadas porque a las corporaciones y fundaciones de derecho privado dedicadas a la enseñanza superior se les desconoce la autonomía de que gozan para darse su propio gobierno al imponérseles la obligación de valerse de determinadas personas y no de las que libremente quieran designar para llevar su representación ante el ICFES en un acto tan importante como es el de inscribir el nombre de las personas na­turales elegidas por ellas para los cargos de dirección.

II CONCEPTO DEL FISCAL

El Señor Fiscal Primero de la Corporación en su vista de fondo solicita de esta Corporación que rechace las pretensiones de la demanda. Apoya su opinión en las siguientes consideraciones:

Después de transcribir apartes de la sentencia de 14 de noviembre de 1962 del Consejo de Estado, que trata precisamente de la reglamentación de la educación nacional por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución que le da el numeral 12 del artículo 120 de la Carta, expresa que el primer cargo no puede prosperar, habida consideración que mal po­día el Gobierno Nacional expedir las normas que ahora impugna el actor, citando el ordinal o numeral 3° del mismo artículo 120, cuando no es fa­cultativo o potestativo del Congreso la materia sobre la cual reglamenta el ejecutivo, cual es la educación nacional.

Como el segundo cargo se basa en que el Gobierno invadió el campo del legislativo violando así el artículo 55 de la Carta, tampoco puede progre­sar tal afirmación del actor, pues como se transcribió antes, la disposición acusada se atempera con lo ordenado por el numeral 12 de la C. N. y se de­sarrolla en ejercicio precisamente de dicha norma, artículo 120, numeral 12, artículo posterior al indicado como violado (artículo 55); interpreta mal el actor al decir que el Gobierno está reformando varios artículos del Código Civil, pues en nada se atenta contra ellos ni se contrapone a los mismos, los artículos de la norma acusada, que lo único que establecen es la obligatorie­dad de inscribir ante el Icfes el representante legal y rector, si son diferentes, de los establecimientos no oficiales de educación superior, por el representan­te legal que en el momento de la elección de los mencionados, ocupe la direc­ción del establecimiento o, en su defecto, se de aplicación a lo establecido en los artículos 2° y 3°. que son casos diferentes.

En cuanto al último cargo, violación de los artículos 18 y 141 del De­creto ley 80 de 1980, tampoco se ve violación del mismo, pues una cosa es la autonomía de que gozan estas personas jurídicas y de que en base a ella se de su propia organización y gobierno, y otra muy diferente es cumplir con ciertos requisitos exigidos por el Gobierno, a fin de poder ejercer a ple­nitud su capacidad como persona jurídica.

III CONSIDERACIONES DE LA SALA

Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallán­dose causal de nulidad que invalide lo actuado en el presente juicio, se proce­de a decidirlo, previas las siguientes consideraciones:

En relación con los cargos de ilegalidad que el demandante le hace a las normas acusadas, la Sala se permite hacer las siguientes consideraciones:

Primer cargo. Violación del numeral 12 del artículo 120 de la C. N. El cargo se sintetiza en la afirmación de que con fundamento en la norma del numeral 12 del artículo 120 de la Carta el Presidente de la República no pue­de reglamentar las leyes sino que sólo puede disponer en relación con las fun­ciones políticas propias de la rama ejecutiva del poder público, pero que por el decreto acusado se reglamenta el artículo 20 del Decreto Reglamentario No. 2799 de 1980.

1. En primer lugar observa la Sala que el decreto acusado, según el mis­mo reza, ha sido expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución que le otorga el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución y no invocando la potestad reglamentaria de que trata el numeral 3° del mis­mo artículo. Por consiguiente, mal puede hablarse de decreto reglamentario sino de un decreto autónomo, aunque él haga mención expresa de su numeral 1° del artículo 20 del Decreto 2799 de 1980.

El numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política expresa que corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad adminis­trativa, reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. Sobre el alcance de esta norma ha dicho el Consejo de Estado en sentencia de 14 de noviembre de 1962 que El ordinal 15 del artículo 120 ha perma­necido sin modificación alguna en su texto, y hoy es el numeral 13 de la actual codificación (hoy 12). En ese ordenamiento perdura aún el espíritu de la base 5a. No se ha alterado, pues, el principio de que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la regla­mentación de la educación pública nacional. El canon 41 del antiguo estatu­to sí quedó reformado por el artículo 14 del Acto Legislativo de 1936, en el sentido de garantizar la libertad de enseñanza y de autorizar la suprema ins­pección y vigilancia de los institutos públicos y privados, autorización que no quedó condicionada, como ocurre en los casos señalados por los artículos 32 y 39 que regulan igualmente la intervención estatal, a la expedición de una ley. En la misma norma se introdujo, además, esta reforma: La enseñan­za primaria será gratuita en las escuelas del Estado, y obligatoria en el grado que señale la ley. Ello significa que se sustrajo de la órbita de la competencia del órgano ejecutivo lo relacionado con el grado de obligatoriedad de la edu­cación primaria nacional, quedando en todo lo demás, vigente el ordenamien­to del 86.

Las anteriores premisas apoyadas en la letra y espíritu de la Carta, lle­van necesariamente a estas conclusiones: No existe ordenamiento constitu­cional alguno que explícita o implícitamente confiera facultades al Congreso para regular la educación pública nacional, salvo en lo relacionado con el gra­do de obligatoriedad con la enseñanza primaria. Aquella función está enco­mendada al Presidente de la República, quien debe ejercitarla por medio de reglamentos constitucionales.

No es admisible la hipótesis de que la atribución especial concedida por el numeral 13 del jefe del Gobierno en orden a la reglamentación de la educación nacional, sea la misma que le fue reconocida por el ordinal 3°. en relación con todas las leyes, ponqué ello equivaldría a borrar la base 5a. de la reforma y el correspondiente ordenamiento constitucional. De otro lado, una interpretación de esta naturaleza llevaría a la conclusión lógica e injurídica de que en una disposición de la Carta se repitiera exactamente lo que ya se había dicho en el mismo precepto. Si en el numeral 3° del artículo 120 esta­ba consagrado el principio general de que el Presidente puede reglamentar las leyes, inclusive las relativas a la educación nacional, no existía razón alguna para que se insistiera en regular lo que estaba regulado.

Para efectos de precisar el alcance de la doctrina anterior, conviene anotar que ella sólo tiene aplicación en lo relativo a la educación pública nacional, pero no en lo tocante con la reglamentación de los establecimien­tos departamentales de instrucción primaria y secundaria, función que com­pete a las asambleas por mandato constitucional. Implícitamente, en este texto se le otorgan facultades al Congreso, para legislar sobre las materias aludidas, es decir, sobre la organización de los institutos seccionales.

Para establecer el verdadero sentido y alcance de la atribución de regla­mentar la instrucción pública nacional otorgada al Presidente de la Repúbli­ca, es necesario considerar dos aspectos fundamentales, que son: por un lado lo referente a las personas jurídicas encargadas de impartir la educación y de otro lo referente a la educación o instrucción misma en sus aspectos activo y pasivo.

En cuanto a las personas jurídicas encargadas de impartir educación o proporcionar enseñanza pública debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución, que establece:

Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas.

Las asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil, para que puedan quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva autoridad eclesiástica.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de las normas concordatorias vigentes.

Igualmente hay que tener presente lo estatuido en el artículo 12 ibidem, según el cual la capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinarán por la ley colom­biana.

Armonizando las normas constitucionales transcritas se tiene que todo lo que respecta a la creación, estructura, gobierno, capacidad jurídica, repre­sentación y funcionamiento de las personas jurídicas, ya sean colombianas o extranjeras que desarrollan actividades en nuestro país, sólo compete al Con­greso. Por consiguiente, los aspectos indicados, que son los que condicionan la existencia y el desarrollo de las actividades de las personas jurídicas, no pueden ser objeto de reglamentos autónomos expedidos con fundamento en el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución. Son materia reservada a la ley. Por ello el Gobierno no puede establecer mediante decreto la forma de constitución ni determinar los órganos de gobierno o dirección de perso­nas jurídicas privadas dedicadas a la educación pública; tampoco puede esta­blecer la forma de su representación ni las condiciones para obtener la per­sonería jurídica.

En cambio, compete al Gobierno lo relacionado con la reglamentación de la educación e instrucción pública misma en sus aspectos activo y pasivo, con las limitaciones que la misma Carta establece. El término instrucción empleado en el texto constitucional significa en su sentido natural y obvio, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, acción de instruir, y es lo mismo que educación, enseñanza. La expresión instruc­ción pública significa en el texto constitucional no sólo la enseñanza im­partida por el Estado, sino aquella a la cual tenga acceso el público, aquella a la cual pueda tener acceso todo el pueblo, dentro de las condiciones ge­nerales o particulares de admisión. Sobre el alcance del término público se ha dicho que no es sinónimo de oficial y que los servicios públicos, como es el de la educación, pueden ser prestados no solamente por entidades ofi­ciales sino también por los particulares, como ocurre también con el trans­porte público. De esto se desprende que la facultad o atribución de regla­mentar la instrucción pública abarca hoy día tanto la impartida por el propio Estado como por los establecimientos privados de enseñanza, pero sólo en lo referente a la instrucción, educación o enseñanza misma en sus diversos aspectos, pero en todo caso, se repite, dentro de los límites que la Constitu­ción le ha señalado, que son varios.

2. Precisado lo anterior, la Sala entra a establecer si en el caso sub judice la materia sobre que versan los artículos 1°, 2°, 3° y 4°, literal a) del Decreto No. 671 de 1981 es de aquella de las que hacen referencia a la instrucción, educación o enseñanza pública, o si se refiere, por el con­trario, a materia distinta.

a) El artículo 1o acusado es del siguiente tenor:

Para efectos de la inscripción ante el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, del representante legal y del rec­tor de los establecimientos no oficiales de educación superior de que trata el artículo 20 del Decreto No. 2799 de 1980, la correspondiente solicitud de­berá ser formulada por el representante legal que en este momento se encuen­tre legalmente inscrito. A la solicitud se deberá acompañar copia auténtica del acta correspondiente a la reunión en la cual se hizo la nueva elección, y de los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos por los estatutos de la institución. Las firmas, tanto de la solicitud como del acta y demás documentos, deberán ser autenticadas por el secretario general de la institución o quien haga sus veces.

Si bien a primera vista aparece que lo preceptuado en la norma transcri­ta es lo que se ajusta a las disposiciones legales sobre representación legal de las personas jurídicas, porque debe ser en principio el representante legal el que actúe ante las entidades públicas o privadas en lo concerniente a las so­licitudes que haga la respectiva entidad, se ve sin mucho esfuerzo intelectual que lo reglamentado no toca con la instrucción o enseñanza misma que im­partan los establecimientos no oficiales de educación superior, que deben ser, conforme lo dispone el artículo 139 del Decreto ley de 1980, corpora­ciones o fundaciones. Lo referente a la inscripción ante el Icfes de los repre­sentantes legales de las corporaciones o fundaciones dedicadas total o par­cialmente a la enseñanza o educación superior es cuestión que, en concepto de esta Sala, no atañe a la instrucción misma que se imparte por las men­cionadas instituciones sino algo relacionado con su representación legal.

Se desprende de lo antes expuesto que el Presidente de la República al expedir la norma en estudio violó el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política.

b) El artículo 2° del Decreto 761 expresa lo siguiente:

Cuando se trate del primer rector o representante legal, la solicitud deberá ser formulada por el representante legal provisional.

Por referirse el artículo transcrito a la misma materia regulada en el artículo 1°, igualmente se encuentra viciada de nulidad por las razones an­tes expuestas.

c) El artículo 3° dice lo siguiente:

Si el representante legal no pudiere, o no quisiere formular la solici­tud de que trata el artículo 1° de este decreto, el Icfes procederá a realizar la inscripción del nuevo representante legal cuando éste lo solicita y afirma bajo juramento, mediante declaración rendida ante un juez, que su elección se ha realizado con plena observancia de las normas estatutarias y que su antecesor no ha podido o no ha querido cumplir con aquel cometido.

A la norma transcrita le son aplicables las mismas consideraciones que se han hecho para las anteriores.

d) Finalmente, el actor ha impugnado el literal a) del artículo 4°. del Decreto 671, que expresa lo siguiente:

El Icfes se abstendrá de efectuar la inscripción por resolución motiva­da sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando los documentos aportados no reúnan los requisitos forma­les exigibles para su validez, o cuando de ellos se deduzca que no se cumplie­ron los requisitos señalados en los estatutos de la institución para la elec­ción.

En lo que hace a la norma acusada antes transcrita, encuentra la Sala que también está viciada de nulidad por cuanto ella, como las anteriores, fue expedida con invocación del numeral 12 del artículo 120 de la Consti­tución Política, cuyo alcance ha quedado establecido en esta providencia según el criterio de la Sala.

En cuanto al literal b) del artículo 4°. él no fue objeto de impugna­ción, razón por la cual la Sala no puede hacer ningún pronunciamiento so­bre el mismo, cualquiera que sea su contenido.

Las razones expuestas son suficientes para concluir que debe accederse a todas las súplicas de la demanda.

Los otros cargos. Habiendo prosperado el primer cargo, la Sala se abs­tiene de examinar los otros por estimar innecesario tal cometido para los fines de un pronunciamiento de mérito.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admi­nistrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la Repú­blica de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colabo­rador fiscal,

FALLA:

Decláranse nulos los artículos 1°, 2°, 3°, y 4°, literal a) del Decre­to 671 de 1981.

Copíese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de mayo de mil novecientos ochenta y dos.

ROBERTO SUAREZ FRANCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ V, LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO