100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032015SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull5726197814/12/1978SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_5726__1978_14/12/1978300320131978
Sentencias de NulidadJorge Dávila HernándezJOSE MANUEL OROZCO REYESartículo 1º del Decreto número 1143 de 1978Identificadores10030118451true1211183original30116613Identificadores

Fecha Providencia

14/12/1978

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jorge Dávila Hernández

Norma demandada:  artículo 1º del Decreto número 1143 de 1978

Demandante:  JOSE MANUEL OROZCO REYES


DECRETO DEL GOBIERNO

IMPORTACIONES

Se revocó el auto de octubre 25/78, en cuanto decretó la Suspensión Provisional del artículo 1º del Decreto 1143 de 1978, "por el cual se modifica la aplicación de unos derechos de aduana".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente JORGE DAVILA HERNANDEZ

Bogotá, D. E., catorce (14) de diciembre (12) de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número:

Actor: JOSE MANUEL OROZCO REYES

Demandado:

Referencia: Expediente número 5726

Recurso de Súplica. Auto.

Se decide el recurso de súplica interpuesto por el doctor Carlos Holguín Holguín, quien actúa en su propio nombre y como apoderado especial del Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo), a quienes se tiene como parte impugna­dora, contra el auto de 25 de octubre del año en curso, en cuanto decretó la suspen­sión provisional del artículo 1º del Decreto número 1143 de 1978, cuyo texto reza:

"DECRETO NUMERO 1143 DE 1978 (junio 19)

'por el cual se modifica la aplicación de unos derechos de aduana'.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades que le confiere la Ley 6 ª de 1971, y

CONSIDERANDO

"Que mediante el artículo 229 del Decreto ley 444 de 1967 se estableció un impuesto equivalente al 1.5% del valor CIF de las importaciones que se realicen al país con el objeto de dotar de recursos al Fondo de Promoción de Exportacio­nes y que mediante el artículo 20 del Decreto ley 688 de 1967 se estableció un impuesto equivalente al 1.5% del valor CIF de las importaciones con destino al Fondo del Café. Que mediante Decreto ley 2366 de 1974 el impuesto de 1.5% con destino al Fondo de Promoción de Exportaciones fue modificado, elevándose al 5% del valor CIF de las importaciones;

"Que el artículo 1º del Decreto 688 de 1967 complementario del artículo 230 del Decreto ley 444 de 1967 consideró como exentas de pago de los impuestos men­cionados en los considerandos anteriores a las importaciones provenientes de los Países Miembros de la Alalc.

"Que mediante Decreto número 340 de 1968 y sus modificaciones se otorga­ron concesiones por parte de Colombia a los Países Miembros del Tratado de Montevideo, entre los cuales estaba incluida la exoneración de los impuestos adi­cionales mencionados anteriormente, siempre y cuando que los productos impor­tados tuvieran la calidad de originarios y provenientes de los países favorecidos con la cesión:

"Que por parte de las diferentes aduanas del país se han tenido dudas en cuanto a la aplicación de las exoneraciones, puesto que en algunos casos se exonera a todas las importaciones provenientes de Alalc y en otra, únicamente a aquellas para las cuales se han concedido ventajas arancelarias;

Que la aplicación indiscriminada de la exoneración a todas las mercancías pro­venientes de países de Alalc, además de significar una concesión no negociada, implica una violación de los márgenes de preferencia negociados por nuestro país en el marco del Acuerdo de Cartagena, por cuanto tales impuestos adicionales se consideran en dichas negociaciones como parte integrante de los niveles del Aran­cel Externo Mínimo Común o Arancel Externo Común;

"Que el Consejo Nacional de Política Aduanera emitió concepto previo a las modificaciones que aquí se señalan,

DECRETA

"Artículo 1º Las exenciones señaladas en el literal g) del artículo 230 del Decreto ley 444 de 1967 únicamente se aplicarán a los productos originarios y pro­venientes de Países Miembros de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio que hayan sido objeto de concesiones por parte de Colombia dentro del marco del Tratado de Montevideo, y que se hallan comprendidos en la Lista Nacional Colom­biana, Decreto 340/68, Acuerdos de Complementación números 5 y 6 de la Indus­tria Química, Decreto 2034 de 1968 e Industrial Petroquímica, Decreto 129 de 1969, respectivamente, y listas de ventajas no extensivas en favor de los países de menor desarrollo económico relativo".

LA PROVIDENCIA SUPLICADA

Tras de transcribir los conceptos de violación consignados en la demanda presentada por el doctor José Manuel Orozco Reyes, el auto recurrido se funda en las siguientes consideraciones:

"Para resolver la petición de suspensión de los efectos de la norma acusada, se considera:

"El artículo 76, ordinal 22, de la Constitución Nacional, manda que correspon­de al Congreso dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

"Y el artículo 120, numeral 22, dispone que corresponde al Presidente de la República modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76.

"El Congreso, por medio de la Ley 6 ª de 1971, dictó las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposicio­nes concernientes al régimen de aduanas.

"Además, el artículo 205 de la Constitución Nacional prescribe que las varia­ciones en la tarifa de aduanas se decretan por el Gobierno 'de conformidad con las leyes que contempla el, ordinal 22 del artículo 76 \

: "Con invocación de las facultades de la Ley 6 ª de 1971, el Gobierno expidió el Decreto 1143 de 1978, por el que dispuso que las exenciones señaladas en él literal g) del artículo 230 del Decreto 444 de 1967 'únicamente se aplicarán a los productos originarios y provenientes de Países Miembros de la Asociación Latino americana de Libre Comercio que hayan sido objeto de concesiones por parte de Colombia dentro del marco del Tratado Monetario':

"A primera vista resulta que el Gobierno no podía variar el régimen de las sobretasas a las importaciones creadas por el Decreto ley 444 de 1964 (sic), pues que no hacen parte del régimen previsto en los ordinales 22 de los artículos 76 y 120 de la Carta y 205 de la misma.

"El régimen de esas sobretasas, creado por ley, sólo se puede modificar por otra ley de la República, ó por el Gobierno si recibe facultades extraordinarias (artículo 76, numeral 12) para ello.

"Hay por tanto, un choque manifiesto, claro, patente, ostensible entre el acto; acusado y las normas de la Constitución que se han señalado".

LA SUSTENTACION DEL RECURSO

El recurrente fundamentó el recurso así:

"El Decreto 1143 de 1978 podía restringir y derogar las exenciones rela­cionadas con las sobretasas creadas por el Decreto 444 y disposiciones com­plementarias.

En efecto, el artículo 2º de la Ley 79 de 1931, Código de Aduanas, define al­gunos vocablos utilizados en la misma ley, entre los cuales encontramos los siguientes: ". . .La expresión Derechos de Aduana se aplica a todo derecho, emolu­mento, impiiest o contribución, gravamen, de cualquier clase que sea, y todo pago que se tase o se exija, directa o indirectamente, sobre la importación o las expor­taciones de mercancías a la República o juera de ella, o en relación con dicha im­portación o exportación, lo mismo que toda clase de estampillas, derechos de timbre, emolumentos o gravámenes que se exijan o se tasen con respecto a cuales­quiera documentos requeridos para tal importación o exportación, o en cualquiera otra forma tuvieren relación con tales operaciones, que hayan de tasarse o cobrarse por la República, en cualquiera de sus oficinas, divisiones o subdivisiones admi­nistrativas, sea que se hayan de pagar dentro del territorio de la República o fuera de él".

"La palabra Arancel se refiere a todas las leyes y tratados y a sus respectivos reglamentos o interpretaciones oficiales, en que se establezcan o señalen derechos de aduana". (Las mayúsculas son del texto de la ley y el subrayado es mío).

"Esto quiere decir que el 'derecho de aduana' o aduanero es todo impuesto, de cualquier clase que sea, que en forma directa o indirecta grava o 'tase' las im­portaciones o exportaciones, y que 'arancel' es la norma jurídica (ley, decreto, resolución) que establece esos impuestos (derechos aduaneros).En este orden de ideas, si la sobretasa del 5% con destino a Proexpo se cobra sobre el valor CIF: de las importaciones y no se puede nacionalizar ningún producto sin que previa­mente se haya cancelado el mismo impuesto, es forzoso concluir que dicho grava­men es un 'derecho de aduana' o arancelario; que la norma que lo estableció es 'arancel', y que, en consecuencia, el citado impuesto hace parte de los 'derechos arancelarios' comprendidos dentro de las facultades que la Ley 6ª de 1971 otorgó al Gobierno en su literal g) del artículo 1°, con el fin de que las exenciones corres­pondientes pudieran ser restringidas o derogadas.

"Lo anterior está perfectamente de acuerdo con las precisiones del Reglamento General de Aduanas número 301, que trata sobre las normas generales y los por­menores relativos a la elaboración del Manifiesto de Importación, dentro de las cuales está lo concerniente a la liquidación de los 'derechos arancelarios'. Dice el mencionado Reglamento: 'Derechos Arancelarios': Deberá anotarse la cantidad resultante de multiplicar el valor CIF en pesos colombianos, por el gravamen 'advalórem'. En el mismo manifiesto se liquida la sobretasa adicional a los mencionados derechos arancelarios, que resultan de multiplicar el valor CIF en pesos colombia­nos por el gravamen 'advalórem', para determinar el valor de la sobretasa com­plementaria con destino a Proexpo, la cual era originalmente, en virtud del artículo 229 del Decreto 444 de 1967 y que según el Decreto 2366 de 1974 es ahora del 5%. Claramente se ve que la base imponible y el procedimiento es exactamente igual para liquidar el gravamen originario, y la sobretasa, o sea el valor CIF del bien importado, multiplicado por una tarifa 'advalórem'.

"El impuesto del 5% del valor CIF de las importaciones con destino al Fondo de Promoción de Exportaciones, hace parte de los Derechos Arancelarios en razón de que es una 'sobretasa' al valor de los derechos arancelarios originales, ó sea un aumento de los mismos gravámenes. La Ley 8 ª de 1967, por medio de la cual se otorgaron facultades al Gobierno, para dictar el Estatuto Cambiado, en su artículo 1º, literal a), inciso segundo, estableció, además, que: 'Para dotar de recursos al fondo dé que trata este literal (Fondo de Promoción de Exportaciones), el Gobierno establecerá una sobretasa no mayor del uno y medio por ciento sobre el valor CIF de las importaciones...' Con fundamento en esta norma se expidió el artículo 229 del Decreto 444 de 1967 que creó el impuesto correspondiente.

"Por ello, el Sfo del valor CIF de las importaciones con destino a Proexpo hace parte de los derechos arancelarios", en razón de que es una sobretasa al valor de los derechos arancelarios originales, o sea un aumento de los mismos.

"Sostiene el actor que el impuesto original del uno y medio del valor CIF de las importaciones, que actualmente es del 5%, no constituye ni hace parte de las tarifas o aranceles de aduanas, ni es un impuesto de esa naturaleza, sino que es, como lo quiso el legislador de 1967, simplemente una tasa (se subraya) establecida para capitalizar al Fondo de Promoción de Exportaciones.

"Pero ello no es así. En primer lugar debe observarse que la palabra 'tasa' tiene distintos significados. En sentido genérico o lato equivale a precio; en materia fiscal, a tarifa o a rata, y así se habla de la tasa de los impuestos y de la tasa de los intereses. 'Tasar' significa igualmente gravar.

"Por otro aspecto, en sentido específico, algunos autores de ciencia tributaria distinguen las tasas, como derecho que cobra el Estado por ciertos servicios, de los impuestos o gravámenes en general. En el caso de la Ley 6 ª de 1967, no se habló de 'tasa' sino de 'sobretasa', lo cual obviamente significa que se trataba de incre­mentar la tarifa de los impuestos o derecho de aduana, tomando la expresión en su sentido genérico.

"Cuando el legislador ha querido aumentar el valor de un impuesto, nunca ha hablado de 'sobre impuesto' sino de 'sobretasa', y así ha existido' sobretasas a los impuestos de la renta. Por ello, cuando el Gobierno, en uso de facultades extraordi­narias, estableció una sobretasa al valor CIF de las importaciones, aumentó los derechos arancelarios, es decir, la tarifa o tasa de los mismos. No creó un impuesto de carácter diferente sino que sobretasa el ya existente. Dicha 'sobretasa', por definición, debe tener la misma naturaleza del impuesto que aumenta. Además, la propia definición del Código de Aduanas, atrás transcrita, califica como derecho de aduana 'todo pago que se tase... sobre la importación'. Así, por definición legal, la tasa y con mayor razón la sobretasa que se cobra sobre las importaciones tiene carácter de derecho aduanero.

"Como resumen de lo anterior, puede afirmarse que la sobretasa creada por el Decreto 444 y complementarios, en favor de Proexpo, que se liquida sobre el valor CIF de las importaciones, es, por definición legal, derecho aduanero o aran­celario y que, por consiguiente, dentro de las autorizaciones que tenía el Gobierno conforme a la Ley 6 ª de 1971 para restringir o derogar las exenciones corres­pondientes, está comprendida la competencia para modificar las exenciones rela­cionadas con la mencionada sobretasa.

II. En realidad el Decreto 1143 de 1978 al regular las exenciones a la sobretasa en favor de Proexpo, no modificó el régimen legal existente.

"En efecto, las exenciones en relación con las importaciones provenientes de los países miembros de la Alalc, establecidas en el artículo 229 del Decreto 444 de 1967 y en el artículo 1º del Decreto 688 del mismo año, ya habían sido modificadas por el Decreto 340 de 1968, el cual reguló íntegramente la materia y, por tanto, subrogó y derogó todas las disposiciones anteriores relacionadas con las mismas exenciones.

"Al Gobierno le surgió la duda que sometió al honorable Consejo de Estado, así ' ... el Decreto 340 que reglamentó completamente el régimen de exenciones a los impuestos para Proexpo y para el café en relación con las importaciones de la Alalc, al parecer derogó tácitamente el régimen indiscriminado del artículo 1º del Decreto 688, limitando la exención a las importaciones de productos negociados por Colombia, que por otra parte sean provenientes y originarios de los países de la Alalc'. Considerando el Gobierno que como no se trataba de una derogatoria expresa, existía la duda que planteó a la Sala de Consulta del Consejo de Estado. Dicha Sala, en providencia del 29 de marzo de 1977, con ponencia del doctor Luis Carlos Sáchica y con la firma de los Consejeros doctores: Samuel Arango Reyes, Jaime Betancur Cuartas y Mario La torre Rueda, absolvió la consulta y decidió 'que el Decreto 430 regula íntegramente la materia, y por tanto, es subrogatorio y de­rogatorio de todas las disposiciones anteriores'. De manera que, por esto, hay que tomarlo como un estatuto que consolida parte de la legislación anterior, pero que también establece disposiciones nuevas, enteramente desligadas de las anteriores facultades especiales dadas al Gobierno por la ley aprobatoria del Tratado Creador de la Alalc. Precisamente, al no reproducir el artículo 4º la especificación 'prove­nientes', utilizada en el artículo 1º tantas veces citado, permite al intérprete retrotraer el sentido de las normas de exención tributaria a su sentido original, inadecuada y transitoriamente modificado por dicho artículo 1º".

"El Decreto 1143 de 1978, acusado, se limita a reproducir las normas del Decreto 340 de 1968, en las interpretaciones dadas por el honorable Consejo de Estado. Por otra parte, el Decreto 340 de 1968 fue derogado y sustituido por el Decreto 1609 de 1978, que en materia de exenciones conserva las mismas disposiciones del 340 de 1968. A éste se aplican las mismas consideraciones de la Sala de Consulta.

"No sobra advertir que para la calificación de los aranceles tanto en el sistema de la Alalc como del Pacto Andino se toman en cuenta los gravámenes originales más la sobretasa del 5% en favor de Proexpo. Con independencia de que se violen o no las tarifas mínimas acordadas, ello demuestra que la sobretasa en cuestión forma parte del gravamen arancelario.

"III. En ningún caso ha debido decretarse la suspensión provisional del Decreto acusado.

"Como se ha visto atrás, el Decreto 1143 de 1978 es perfectamente legal, pues está conforme con las normas superiores en cuya virtud se dictó, o sean los artícu­los 76, 120, y 205 de la Carta y la Ley 6 ª de 1971.

"Por ello resulta incomprensible que la providencia recurrida haya considera­do que dicho artículo choca en forma manifiesta, clara, patente y ostensible con la Constitución,

"Como es obvio, para decidir en el fondo la demanda del presente juicio, es necesario estudiar la naturaleza de los impuestos aduaneros y de sus sobretasas creadas por el Decreto 444 de 1967 y normas complementarias, a la luz de las disposiciones del Código de Aduanas; es indispensable analizar el sentido de las exenciones establecidas en relación con los países miembros de la Alalc y las reper­cusiones que el régimen subregional tiene sobre la materia; es así mismo impera­tivo entrar a estudiar el régimen de exenciones vigente cuando se dictó el Decreto 1143, a la luz de las interpretaciones dadas por la Sala de Consulta del Consejo de Estado.

"Nada de ello se hizo en la providencia recurrida. Por lo contrario, esta provi­dencia está en desacuerdo con claras normas del Código de Aduanas, con la regla­mentación vigente al expedirse el Decreto demandado y con la interpretación que de tales normas dio la Sala de Consulta de esa misma entidad.

"En demanda igual a la que es objeto del presente juicio, en que se pidió también la nulidad del mismo artículo lº del Decreto 1143 de 1978, demanda presentada por el doctor Vicente Beltrán Roldan, el honorable Consejero Ponente, doctor Miguel Lleras Pizarro, en su auto admisorio de la demanda, no aceptó disponer la suspensión provisional por cuanto estimó lo siguiente :

"Lo primero que ocurre pensar es si cuando se modifican los derechos de aduana quedan automáticamente modificados otros impuestos o tasas que aunque cobra la Aduana no son propiamente derechos de aduana, y que se liquidan con fundamento o base del resultado de aplicar el arancel aduanero al bien que está importándose. Sólo este tema demandaría examen detenido con exploración de muchas disposiciones lo que indica que en el presente caso no se cumple el supues­to principal de contradicción flagrante entre una y otra norma, que pudiera aplicar con facilidad providencia de tan largo alcance. . .".

"Estimo que las razones anteriores son suficientes para solicitar que se revoque la providencia recurrida y se deniegue la suspensión provisional decretada".

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

El literal d) del artículo 1° de la Ley 6 ª de 1971 "por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tari­fas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas", ley expedida de conformidad con lo previsto en el artículo 76, numeral 22 de la Constitución Na­cional, establece "Restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancela­rios de importación, cuando sean incompatibles con la protección que debe otorgarse a la producción y al trabajo nacionales".

Definir si el impuesto establecido en el artículo 229 del Decreto 444 de 1967 constituye o no un "derecho arancelario", conforme a la definición que de tal concepto da el Código de Aduanas en su artículo 2º, invocado por el recurrente, en orden a precisar si la atribución de restringir o derogar "las exenciones que del mismo impuesto establece el literal g) del artículo 230 ibídem, conforme a la transcrita facultad otorgada por la ley al Gobierno, es un problema de fondo, propio de la sentencia que sobrepasa en mucho los límites de la suspensión provisional.

Este aspecto, que para la Sala es fundamental, como quiera que de la solución que se adopte depende el tener por ajustado o no a la ley, la disposición acusada, exige un análisis detenido de varias normas legales, así como precisiones en torno a las facultades del Gobierno frente a las llamadas leyes cuadro, todo lo cual escapa a la elemental confrontación de textos propios de la suspensión provisional. De toda suerte, cabe afirmar que, frente a las atribuciones conferidas por la Ley 6ª de 1971 no es posible considerar ab initio que las presuntas violaciones alegadas por el actor, tengan el carácter de ostensibles o flagrantes.

Además, en la parte considerativa del decreto acusado se alude a los compro­misos adquiridos por el país, derivados del Tratado de Montevideo, situación que, igualmente, toca en forma muy directa con las facultades otorgadas al Gobierno por el numeral 7), literal e) del artículo 1° de la citada Ley 6 ª de 1971, relaciona­dos con la atención a las obligaciones del país por razón de "tratados y convenios internacionales de carácter multilateral o bilateral y especialmente los relativos a los programas de integración económica latinoamericana", cuestión que deberá explorarse para definir si esta nueva atribución sirve o no de sustento a la dispo­sición acusada.

Lo anteriormente expuesto es suficiente para concluir que en el presente caso no se dan las exigencias que establece la ley para mantener la suspensión provisio­nal de la norma acusada, y en consecuencia la Sala de Decisión revoca el auto de 25 de octubre último en cuanto decretó tal medida.

Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase.

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JORGE DAVILA HERNANDEZ, MIGUEL LLERAS PIZARRO, BERNARDO ORTIZ AMAYA. EL SECRETARIO,

JORGE A. TORRADO