Fecha Providencia | 13/04/1982 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Roberto Suárez Franco
Norma demandada: art. 13 del Decreto Reglamentario 992 de 1930.
Demandante: CARLOS DURANA PRIETO
Demandado: CARLOS DURANA PRIETO
LANZAMIENTO
Manera como debe proceder la autoridad de policía del lugar, cuando se le presente una queja sobre ocupación de hecho de una finca, (artículo 13 del Decreto 992 de 1930, reglamentario de la Ley 57 de 1905).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO
Bogotá, D.C., trece (13) de abril (04) de mil novecientos ochenta y dos (1982)
Radicación:
Actor: CARLOS DURANA PRIETO
Demandado: CARLOS DURANA PRIETO
Referencia: 3593
El ciudadano Carlos Durana Prieto, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Art. 66 del Código Contencioso Administrativo, solicita sea decretada la nulidad del art. 13 del Decreto Reglamentario 992 de 1930.
Como disposiciones violadas señala las siguientes:
Artículo 120, ordinal 3° Corresponde al Presidente de la República como jefe del
Estado y suprema autoridad administrativa:
1
2
3 Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos, resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.
4. etc.
Ley 57 de 1905, artículo 15. Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de Policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda denotar la desocupación de la finca.
Parágrafo. El jefe de Policía moroso en el cumplimiento del deber que le confiere el inciso anterior, será responsable en la misma forma y en los términos de que trata el artículo 12.
MOTIVO DE LA VIOLACION
En cuanto a la violación que se presenta del numeral 3° del artículo 120 de la Carta Fundamental debe tenerse en cuenta que esta disposición consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República, la que debe manifestarse en las órdenes, decretos, resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de la ley.
De tal manera que si los actos reglamentarios no cumplen de manera directa y eficiente con esa finalidad constitucional, desvirtúan en forma flagrante la disposición constitucional por exceso y desviación del poder.
La potestad reglamentaria debe encaminarse a la cumplida ejecución de las leyes y por lo tanto tiene como límites externos no solamente el texto de la ley que se reglamenta sino también de manera fundamental el contenido en las disposiciones violadas constitucionales y lo dispuesto por las leyes nacionales vigentes al momento de su expedición.
Visto lo anterior es muy fácil observar como la norma sobre la que se pide nulidad, viola, desborda, desvirtúa y desvía con asombro los límites externos el contrato de arrendamiento como los límites materiales en cuanto a la norma reglamentaria agrava la forma del título que puede oponerse, dando lugar a la presentación de cualquier otro título, así no se refiera a la sentencia o posición exclusivamente, además la norma violada habla exclusivamente de un contrato típico y claro como es el de arrendamiento.
¿Y por qué el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 prevée que procederá el lanzamiento siempre que el ocupante no exhiba contrato de arrendamiento Porque el régimen de la propiedad y su posesión está atribuido privativamente por su naturaleza y esencia política a la ley, en la cual, tienen los hombres sociables su más certera convicción de justicia. Lo contrario, esto es, atribuirle competencia a los funcionarios administrativos (alcaldes, inspectores de policía, etc.), sería desvirtuar el principio sobre el que asienta el poder de policía, o sea la tranquilidad, salubridad y seguridad.
Así se deduce con mediana claridad, la intención del legislador, de no dar lugar a discusiones sobre pruebas o títulos cuando se suplique un lanzamiento por ocupación del hecho.
Por lo tanto el artículo 13 del Decreto Reglamentario 992 de 1930 debe ser declarado nulo en aras de legalidad y del orden jurídico, más tratándose como hechos dicho de asuntos cuya naturaleza es la propiedad y la posesión, vitales para los principios del establecimiento y la justicia social.
Confirma este criterio y estos motivos, lo dicho por el Doctor Pérez Vives en la sesión citada en el punto de antecedentes donde se lee: Tara restablecer el statu quo, que es el fin de la acción policiva en mención, el jefe de policía procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca, a menos que el ocupante justifique su presencia exhibiendo un contrato de arrendamiento a su favor.
Así, pues, no estando permitido por la ley exhibir documento distinto del contrato de arrendamiento, el decreto reglamentario la rebasa y desvirtúa al permitir la exhibición de cualquier título o prueba que justifique su ocupación.
2 ALEGATO DE CONCLUSION
Sostiene el demandante en parte pertinente: pero lo más importante y como efecto del auto que admitió la demanda denegó la medida cautelar solicitada, en el sentido de que debe analizarse la norma de la Ley 57 de 1905 en su conjunto, a fin de indagar su espíritu en forma integral, tenemos entre otras cosas lo siguiente (fundamental para apreciar la ilegalidad por extralimitación de forma y materia del artículo 13 del Decreto 9992 de 1930): El artículo 14 de la Ley 57 de 1905 esto es, el inmediatamente anterior al reglamentado por la disposición acusada, dispone 'cuando la finca, al tiempo de ejecutarse el lanzamiento de que trata el artículo 12, estuviere ocupada por otras personas distintas del arrendatario, que aleguen algún derecho para retenerla, el jefe de policía tomará razón de las pruebas y alegatos en la diligencia respectiva, pero no suspenderá en ningún caso el lanzamiento; por su parte el artículo 16 o sea el inmediatamente posterior al reglamentado, dispone así: Cuando el funcionario de policía que debe ejecutar el desahucio de una habitación que debe ser entregada, en ella encontrare alguna persona padeciendo una enfermedad grave, cuya vida peligre si fuere sacada de la habitación, recibirá información jurada de dos médicos sobre el hecho, a falta de médico nombrará dos peritos; y si se comprobare que la vida de la persona enferma pueda comprometerse por hacerla salir, suspenderá la diligencia y señalará un término prudencial, de acuerdo con el concepto perital, siempre que dicha persona haya habitado la finca antes de la notificación del deshaucio, dando cuenta con copia de su resolución al juez competente.
De todo lo anterior puede observarse que precisamente la intención del legislador (Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa) no es la de que se formulen al momento de la diligencia de lanzamiento, en los unos y otros casos previstos por esa ley, alegaciones que desvirtúen la medida policiva que debe cumplirse por encima de toda prueba distinta al contrato de arrendamiento, artículos 14 y 15, y cuya única y precisa excepción es la residencia en la finca o habitación de un enfermo grave, artículo 16.
3 CONCEPTO DEL SEÑOR AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor fiscal de la Corporación, después de plantear una premisa inicial cual es la de que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue derogada o reformada expresamente por el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, llega a la siguiente conclusión:
La reforma introducida por el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, hace relación con el poseedor o tenedor despojado, habida consideración que tanto a los poseedores con explotación económica de que trata el artículo lo. de la Ley 200 de 1936 (modificado por el artículo 2° de la Ley 4ª de 1973) y la posesión inscrita a que se refiere el artículo 3° de la Ley 200 de 1936, como a los tenedores que consagra el artículo 4° de la misma Ley 200.
Por ello, el artículo 13 del Decreto 992 de 1930, en el momento de la presentación de la demanda y actualmente, no viola el ordinal 3o. del artículo 120 de la Carta, porque se acomoda a las modificaciones y reformas introducidas por el artículo 17 de la Ley 200 de 1936; pero además, tampoco viola al mismo artículo 15 de la Ley 57 de 1905, que reglamenta, si se tiene en cuenta que por las modificaciones y reformas introducidas a él por el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, cambiaron sustancialmente la materia o contenido de la norma, haciéndola más extensa en cuanto a los derechos protegibles, cuales son a los que se refieren los artículos 1°, 3°, y 4° de la Ley 200 de 1936 y que son involucrados por el artículo 17 ídem.
Veamos, por ejemplo, el contenido del inciso 1° del artículo acusado, que contempla lo siguiente:
Si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiera un título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá la diligencia del lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial.
Se acomoda perfectamente a lo consagrado en los artículos 1°, 3° y 4° de la Ley 200 de 1936, introducidos como modificaciones o reformas al artículo 15 de la Ley 57 de 1905 por el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, y que hacen referencia a la posesión con explotación económica, posesión inscrita y tenencia o propiedad; en este último caso, tenencia o propiedad, acreditada con título originario, plena prueba o título traslaticio de dominio, que demuestre fehacientemente cualquiera de las dos posiciones asumidas por el ocupante. Pero como la autoridad administrativa no tiene capacidad jurídica para axiomáticamente considerar cuál es primero en la posesión, ocupación o tenencia, debe dejar en manos del poder jurisdiccional para que sea éste el encargado de establecer quién tiene el derecho y a él otorgárselo. En este caso será el interesado o los interesados quienes podrán ocurrir ante la justicia ordinaria para tales efectos.
Como así lo establece el reglamento, pues en nada se ha violado la norma de carácter superior, como es el caso invocado por el actor (ordinal 3° del artículo 120 de la C. N.).
Ahora bien, el inciso 2° del artículo demandado, establece:
Si el demandado alegare su condición de ocupante de baldíos, debe probar por medio de testigos idóneos y vecinos del lugar, que se halla establecido en la finca o heredad con casa de habitación o cultivos tales como cacao, café, caña de azúcar, pastos, maíz, arroz, etc., o ganados, que no ha trabajado en ella por cuenta ajena y que los terrenos son reputados como baldíos.
Este inciso también se acomoda con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, pues como ella incluye el artículo lo. de la misma, en la modificación efectuada al artículo 15 de la Ley 57 de 1905, y dicho artículo versa sobre posesión con explotación económica del suelo por medio de 'hechos positivos propios de dueño', cuales son los descritos en el reglamento en comento, por ese aspecto, tampoco se aprecia transgresión de las normas invocadas por el actor.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
1. El texto de la norma cuya nulidad se solicita, artículo 13 del Decreto Reglamentario 992 de 1930 es del siguiente tenor:
Si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá la diligencia del lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial. Si el demandado alegare su condición de ocupante de baldíos, debe probar por medio de testigos idóneos y vecinos del lugar, que se halla establecido en la finca o heredad con casa de habitación o cultivo tales como cacao, café, caña de azúcar, pastos, maíz, arroz, etc, que no ha trabajado en ella por cuenta ajena y que los terrenos son reputados como baldíos.
2. El demandante invocó como violadas, el Art. 13 del Decreto Reglamentario 992 de 1930, por las siguientes disposiciones:
a) El numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional que consagra:
Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
3. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo órdenes, decretos, resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.
b) Y el Art. 15 de la Ley 57 de 1905 estatuye:
Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento, ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja, y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se oculten, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.
Es de anotar que la Ley 57 de 29 de abril de 1905 fue expedida por la Asamblea Constituyente y Legislativa sobre unas reformas judiciales, consta de 19 artículos que se refieren fundamentalmente al deshaucio en caso de lanzamiento cuando media contrato de arrendamiento y también en el caso de la ocupación de hecho, en tal eventualidad.
El Art. 15 del estatuto legal últimamente citado, que corresponde al que se dice transgredido por la parte demandante, contempla la manera como debe proceder la autoridad de policía del lugar, cuando se le presente una queja sobre ocupación de hecho de una finca, siempre y cuando se cumpla con dos condiciones fundamentales:
a) Que no medie contrato de arrendamiento, o
b)Que no exista consentimiento del arrendador
En consecuencia, cuando una de tales eventualidades se presente, la autoridad de policía estará en la obligación a proceder a la desocupación (lanzamiento) dentro de las 48 horas siguientes a la presentación de la queja.
Según lo anterior, el ocupante, y aunque parezca obvio, sólo podrá acreditar su derecho a ocupar, desvirtuando una de las dos condiciones anotadas, pero la propia disposición legal ordena que sólo cuando no se presente el contrato de arrendamiento se procederá a verificar el lanzamiento, aun los ocupantes se oculten.
Por su parte el Art. 13 del Decreto 992 de 1930, al reglamentar la Ley 57 de 1905, no restringe al contrato de arrendamiento como medio probatorio para oponerse al desalojo por parte del ocupante, sino a cualquier título o prueba que justifique legalmente la ocupación lo que ocasionaría que el alcalde suspenda la diligencia.
Esta diferencia, en cuanto al medio probatorio que debe aducirse en la diligencia de deshaucio es la que considera la parte demandante como violatoria de la norma legal y del numeral 3o. del Art. 120 de la Constitución Nacional, por cuanto afirma que a través de un decreto reglamentario no era posible ampliar este aspecto probatorio.
Si se analizan con detenimiento los textos de las disposiciones que se pretende enfrentar, se puede observar lo siguiente:
En primer término el Art. 15 de la Ley 57 de 1905, como ya se expresó, contempla el caso de la ocupación de hecho sin que medie contrato de arrendamiento o consentimiento del arrendador. Obviamente, la única manera de desvirtuar tal ocupación de hecho, para los efectos de esta norma, será probando el contrato de arrendamiento o demostrando el permiso del arrendador.
Pero la propia norma del Art. 15 establece como medio idóneo el contrato de arrendamiento, que sólo servirá para desvirtuar la primera de las situaciones contempladas por dicha norma, más no para la segunda, cual es la del permiso del arrendador.
Por lo demás, la norma reglamentaria dispone que cualquier titulo o prueba que justifique legalmente (subraya la Sala) tal ocupación será atendible.
Con ello no se está excediendo el ámbito de la ley reglamentada, por cuanto no se está propiamente ampliando por decreto el medio de oposición al lanzamiento sino que simplemente se está haciendo referencia a otros medios de prueba que justifiquen legalmente la ocupación. Luego sólo los medios fijados en otra disposición legal, (subraya la Sala) deberán ser considerados por el funcionario encargado de efectuar la posible desocupación.
Y esto parece aún más lógico cuando el bien se encuentre ocupado por un tercero sin mediar contrato de arrendamiento, pero con autorización expresa del arrendador para ocuparlo lo cual ha sido también previsto en la ley: no será el contrato de arrendamiento el medio idóneo para desvirtuar la ocupación del hecho sino otra prueba legalmente idónea (subraya la Sala).
Por último, no comparte la Sala la tesis del señor Fiscal de la Corporación, en el sentido de que el Art. 15 de la Ley 57 de 1905 fue derogada o reformada expresamente por el Art. 17 de la Ley 200 de 1936 (inciso 2o.).
Realmente la norma de la Ley 1905 se refiere a cualquier predio que se halle en las condiciones anotadas por tal estatuto, mientras que la Ley 200 de 1936 fue expedida exclusivamente con destino a bienes raices rurales, y el Art. 17 hace referencia a imposiciones de hecho ejecutada sobre estos bienes pero circunscribiéndola a las situaciones contempladas en el Art. 1o. de esa ley que establece una presunción en cuanto a fondos poseídos por particulares y que no se consideraban como baldíos.
Este último artículo fue luego subrogado por el Art. 2° de la Ley 4ª de 1973.
Por las razones expuestas llega la Sala a la conclusión de que no existe la violación del Art. 15 de la Ley 57 de 1905, lo que a su vez conduce a que la violación tampoco se presente con respecto al numeral 3° del Art. 120 de la Constitución Nacional.
En consideración a lo hasta ahora expresado, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Sección Primera), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
No se accede a las súplicas de la demanda.
Copíese y notifíquese.
ROBERTO SUAREZ FRANCO, ALFONSO ARANGO HENAO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ V, LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO