Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Samuel Buitrago Hurtado

Norma demandada:  artículo 18 del Decreto Reglamentario 60 de 1973.

Demandante:  GUILLERMO A. BENAVIDES

AVIACION CIVIL - Prestaciones sociales

Se declara la nulidad del artículo 18 del Decreto Reglamentario 60 del 16 de enero de 1973.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO

Bogotá, D. E., quince (15) de mayo de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número: 0342

Actor: GUILLERMO A. BENAVIDES

Demandado:

Referencia: Decretos del Gobierno.

El doctor Guillermo A. Benavides M., obrando en su propio nombre, y en ejercicio de la acción pública, ha solicitado de esta Corporación la nulidad del artículo 18 del Decreto Reglamentario N9 60 de 1973.

Según los hechos de la demanda, en virtud de lo dispuesto por el Decreto Legislativo número 1015 de 1956 se creó la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, con el objeto de atender al mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores civiles, asumiendo el pago de prestaciones que a éstos corresponden, reemplazando así a las empresas empleadoras en el cumplimiento de tales obligaciones; que, como es obvio, las empresas empleadoras sólo quedan relevadas de sus obligaciones cuando la Caja asuma efectivamente el pago; que la Ley 32 de 1961 estableció para las empresas nacionales de aviación civil, la obligación de aportar periódicamente a la Caja, las cantidades de dinero necesarias para que ésta atienda cabalmente su objeto; que el artículo 69 de la mencionada Ley 32 dispuso: "La Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC celebrará convenios particulares con las empresas o patronos que operen aeronaves destinadas a trabajos especiales a fin de determinar los aportes que dichas personas deben cubrir a la Caja para que los aviadores a su servicio entren a gozar de las prestaciones establecidas por ésta. Dichos acuerdos se surtirán ante el Ministerio de Fomento y para entrar en vigencia requerirán la aprobación del Ministerio de Trabajo"; y que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 60 de 1973 reglamentó la Ley 32 de 1961, siendo el artículo 18 demandado violatorio del artículo 69 de dicha Ley.

Cita el libelista las normas que a su juicio fueron violadas, consignando el concepto de la violación.

La Fiscalía Quinta de la Corporación, en concepto de 3 de abril último, se pronunció en favor de las pretensiones de la demanda. La Sala, no observándose nulidad alguna que vicie lo actuado, procede a decidir el fondo de la cuestión, previas las siguientes.

CONSIDERACIONES

El Decreto 60 de 16 de enero de 1973 fue dictado por el Gobierno Nacional para reglamentar la Ley 32 de 1961 y en su artículo 18 reglamenta en forma concreta el artículo 69 de la precitada ley. Dicho artículo 18, que es el glosado por la demanda, es del siguiente tenor:

"Artículo decimoctavo. Dentro del término de un (1) año, contado a partir de la fecha de la vigencia del presente Decreto, las empresas aportantes de trabajos aéreos especiales que no han contribuido a la financiación de 'ACDAC deberán presentar al Departamento para su aprobación, los convenios particulares, de que trata el artículo 6° de la Ley 32 de 1961. Estos convenios además requerirán la aprobación de los Ministerios de Desarrollo Económico y del Trabajo y Seguridad Social. Si dentro del plazo señalado no se celebraren tales convenios, el Gobierno fijará los términos y condiciones en que dichas empresas deben hacer sus aportes".

La Ley 32 de 1961 fijó las normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, determinando los aportes de las empresas nacionales de aviación civil que tengan a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de 2$ clase de la Fuerza Aérea, para la financiación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), indicando que esta entidad con personería jurídica, de carácter privado y sin ánimo de lucro, irá asumiendo el pago de las prestaciones sociales que corresponden a las empresas nacionales de aviación civil, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fue el Gobierno, exonerando a los patronos que cubran los aportes fijados por éste del pago de la pensión de jubilación fijada en el Código Sustantivo del Trabajo.

Pero, con relación a empresas o patronos que operen aeronaves destinadas a trabajos especiales, señaló en el artículo 69 que:

"La Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC celebrará convenios particulares con las empresas y patronos que operen aeronaves destinadas a trabajos especiales a fin de determinar los aportes que dichas personas deben cubrir a la Caja para, que los aviadores a su servicio entren a gozar de las prestaciones establecidas por ésta. Dichos acuerdos se surtirán ante el Ministerio de Fomento, y para entrar en vigencia requerirán la aprobación del Ministerio del Trabajo".

Al hacer una confrontación entre la norma anterior y el artículo 18 del Decreto Reglamentario 60 de 1973 se aprecia de bulto que este precepto modifica substancialmente la norma que reglamentó, por cuanto que no sólo fija un plazo perentorio de un año a partir de la videncia del Decreto para que las empresas aportantes de trabajos aéreos especiales presenten al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil los convenios particulares de que trata el artículo 69 de la Ley 32 de 1961, sino que faculta a dicho Departamento para impartirle aprobación al convenio, condición que no aparece en el precepto que es materia de reglamentación.

Además, el artículo 18 comentado dispone que si dentro del plazo señalado ¦, de un año a partir de la vigencia del Decreto, no se celebraren tales convenios, "el Gobierno fijará los términos y condiciones en que dichas empresas deben hacer sus aportes".

Quiso el legislador dejar al libre juego de la contratación particular el convenio entre la "CAXDAC" y las empresas o patronos que operen aeronaves destinadas a trabajos especiales para determinar los aportes que éstos deben cubrir a aquélla para que los aviadores a su servicio entren a gozar de las prestaciones establecidas por "CAXDAC". Sin embargo, la norma reglamentaria anula esa autonomía de voluntad para dejar a la imposición del Gobierno los términos y condiciones de dichos aportes.

Si bien es cierto que el Presidente de la República está investido, como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa, de la facultad de ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, no es menos verdadero que en ejercicio de esa potestad no puede salirse de los marcos señalados en la norma que reglamenta, sino que tiene que sujetarse estrictamente a lo que en ella se dispone:

El artículo 69 de la Ley 32 de 1961 no señaló término alguno para que las empresas o patronos que operen aeronaves destinadas a trabajos especiales celebren los convenios particulares con la "Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC)", llamada por el Decreto Reglamentario "CAXDAC", ni menos dispuso que al no realizarse en un tiempo determinado el ajuste de voluntades, esta facultad de las partes generaría un acto impositivo por acto de poder, del Gobierno, sin dejar de apreciar que se varió el procedimiento al indicar que el convenio debía ser aprobado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, presupuesto que no señaló el artículo 69 de la Ley 32 de 1961.

Si las condiciones señaladas fueron una omisión del legislador, el Gobierno no está facultado, so pretexto de reglamentar la norma para su cumplida ejecución, para adicionarla o complementarla en aquello que no fue previsto por el estatuto legal.

No puede aceptarse que esa facultad para señalar un plazo perentorio para la celebración del convenio y regular un trámite no previsto en el artículo 69 multicitado, pueda surgir de la vaga expresión que contiene el artículo 29 de la Ley 32 de 1961 en el sentido de que la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviaciones Civiles "irá asumiendo el pago de las prestaciones sociales que corresponden a las empresas nacionales de aviación civil, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno", ya que no se puede dejar al arbitrio de la Institución o del Gobierno una facultad indefinida e indeterminada de modificar las normas legales.

Surge en forma palmaria la violación del artículo 18 del Decreto N9 60 de 16 de enero de 1973 al artículo 69 de la Ley 32 de 1961 y por lo tanto, se impone la anulación de dicho precepto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA

Declárase nulo el artículo 18 del Decreto Reglamentario número 60 de 16 de enero de 1973 proferido por el Gobierno Nacional

Copíese, notifíquese y archívese.

Se hace constar que el proyecto de este fallo fue discutido y aprobado en la sesión celebrada por la Sección Segunda el día 12 de mayo de 1978.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, ALVARO OREJUELA GOMEZ, MARCO A. PINEROS, IGNACIO REYES POSADA, ALVARO SOTO ANGEL, SECRETARIO