Fecha Providencia | 06/05/1974 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Arango Henao
Norma demandada: Decreto 678 de 2 de mayo de 1972
Demandante: FRANCISCO ELADIO GOMEZ MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
INTERVENCION ESTATAL - Concepto; evolución constitucional; traslado de competencia del congreso al gobierno: justificación
La institución política de la intervención estatal es, en el derecho Colombiano una sola. Su naturaleza, sus fines, su alcance económico y social, sus limitaciones y condiciones fundamentales, vale decir su filosofía, están determinados en el Artículo 32 de la Constitución Nacional. Conforme al Artículo 32 de la C. N., el ejercicio mismo del poder interventor que, en esencia, consiste en la determinación de los medios para su realización, le corresponde al Gobierno. Esto quedó completamente definido en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambió la expresión “intervenir por medio de Leyes” por la intervención “por mandato de la Ley”. Entonces se operó un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante la vigencia del A. L. No. 1o de 1936 era de la competencia del Congreso no sólo la definición política sobre la oportunidad o la conveniencia de intervenir sino también el señalamiento de los medios a través de los cuales se haría operante la intervención, de forma que al Gobierno le incumbía únicamente la ejecución de la Ley y la expedición de los reglamentos necesarios para tal efecto, en ejercicio de su función administrativa ordinaria y corriente (C. N. 120-3) (ver sentencia de la C. S. J. Sept. 4 de 1939 G.J. T. XLVIII pg. 610, y ss). Pero el constituyente del año 45 consideró que no era el Congreso sino el Gobierno, el órgano estatal adecuado y mejor equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar la intervención y, estimó además, que esos medios dada la versatibilidad de los hechos sociales y económicos, no debían tener la rigidez intrínseca de las Leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedió a instituir una redistribución de competencias en la materia, reservando al Congreso únicamente la facultad de conferir el mandato de la intervención, vale decir, la atribución de hacer el juicio político sobre la conveniencia, necesidad u oportunidad de la intervención, dejando en manos del Gobierno todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior significó que el Gobierno adquiriera un poder normativo que antes le correspondía al Congreso, es decir que la Constitución le otorgó a aquél, facultades de normación jurídica con fuerza equiparable a la Ley. En otros términos, que los decretos por medio de los cuales el Gobierno determina los medios para realizar la intervención tienen fuerza de Ley y. por lo mismo, son instrumentos jurídicos idóneos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no rebasen el ámbito material de la intervención señalado en el mandato conferido por el Congreso Sinembargo, después de la Reforma Constitucional de 1 968, tal virtualidad y jerarquía jurídicas aparecen modificadas en un doble sentido. De una parte por la consagración de una categoría superior de Leyes, que se sitúan en un puesto intermedio entre la Constitución y la legislación corrientes, a saber: Las normas orgánicas del Presupuesto Nacional, las que determinan la estructura general de la administración, los estatutos básicos de los entes paraestatales, los que contienen las normas generales sobre organización del crédito público, sobre cambio internacional y comercio exterior, sobre modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. A éstas es preciso agregar las disposiciones que fijan los planes y programas de desarrollo económico y social a que deba someterse la economía nacional y los de obras públicas; pues se trata en estos casos de una normatividad fundamental que implica unas decisiones básicas para la organización y orientación del Estado, es decir los pilares de una política general cuyo señalamiento, en principio, debe
corresponder en una democracia como la nuestra, a los órganos de la representación nacional, a menos que ésta, por un acto político suyo, habilite al
Gobierno para dictar esa normatividad, por medio de una Ley que revista, “pro tempore”, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, o de que ocurra la hipótesis prevista en el penúltimo inciso del Artículo 80 de la Carta o, en fin, que sobrevenga la situación contemplada en el Artículo 122 y se declare el estado de emergencia. El Gobierno no podría, en uso de las facultades de intervención, modificar las normas legales de que se ha hecho mérito, o sustituir al legislador ordinario en caso de que este no los haya expedido, salvo que lo haga a través del mecanismo de las facultades extraordinarias, como quedó apuntado. Correlativamente con esta limitación del uso de la facultad interventora, se tiene que la potestad reglamentaria (Artículo 120-3) resulta ampliada por obra de la reforma de 1968, en cuanto el Gobierno tiene en las materias de que se trata (Leyes cuadro, Ley del plan) un amplio poder reglamentario para darles cumplida ejecución.
CORPORACIONES PRIVADAS DE AHORRO Y VIVIENDA - Intervención estatal / INTERVENCION DEL ESTADO - Traslado integral de competencias al gobierno nacional; limitación en cuanto a la materia
La intervención del Estado prevista en el numeral 14 del Artículo 1 20 de la C. N. es una especie sui generis del género de la instituida en él Artículo 32 pero con diferencias específicas que radican en 2 factores: 1. El traslado integral de la competencia intervencionista al Gobierno en el caso del 120-14, de suerte que a éste no sólo se le encomienda su realización, sino que sé le transfiere el juicio sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de realizarla, vale decir que la intervención no requiere del mandato legal previo para ponerla en marcha, porque se trata de una función propia del Presidente de la República consignada en la Constitución Nacional (y. Sentencia C.S.J. ag. 18/72). 2. La limitación de materia, en cuanto la facultad atribuida al Gobierno y que éste puede ejercitar, sin el previo mandato del legislador, no puede cubrir todo el ámbito de la economía, sino estrictamente al relacionado con el Banco emisor y las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado” Esta apreciable limitación material es la contrapartida del poder transferido por la Constitución al Gobierno y que lo habilita para decidir, en esta precisa hipótesis, sobre la necesidad, la conveniencia y la oportunidad de intervenir. Indudablemente el numeral 14 del Artículo 120 de la Carta, consagra una intervención por parte del Jefe del Estado que es la suprema autoridad administrativa colombiana, sobre el banco emisor y sobre aquellas personas que manejen, aprovechen o inviertan los fondos del ahorro privado. Esta intervención, sin lugar a dudas, es una especie de aquella genérica que ha otorgado la misma Constitución al Legislador, cuando en el Artículo 32 de tal ordenamiento permite al Estado intervenir, “por mandato de la Ley, en la producción, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”, pero, mientras la del Artículo 32 exige necesariamente para su ejercicio la condición de un mandato del Congreso, conferido por medio de una Ley formal, la del numeral 14 del Artículo 120 se le otorga al Presidente de la República como una función propia que no requiere mandato previo. Tal es el alcance de esta última expresión al parecer, no muy afortunada, pues, es sabido que, de todas suertes la función interventora en sí misma, es propia del gobierno.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D. E., seis (6) de mayo de mil novecientos setenta y cuatro (1974)
Radicación número: 1836
Actor: FRANCISCO ELADIO GOMEZ MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Decretos del Gobierno
Ejercitando la acción consagrada en el Artículo 66 del C.C.A., el doctor Francisco Eladio Gómez Mejía, demandó juntamente con la suspensión provisional que se le denegó, la nulidad del Decreto 678 de 2 de mayo de 1972, por medio del cual el gobierno nacional tomó unas medidas en relación con el ahorro privado.
Adujo como hechos fundamentales de la acción entablada, que como resultado de la reforma constitucional de 1968, por medio del numeral 14 del Artículo 120, se le dio al presidente de la República como atribución propia “la intervención necesaria en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”. Como el plan de desarrollo que preparó el gobierno aún no ha sido puesto en marcha por ninguno de los medios contemplados en el Artículo 80 de, la Carta, el Gobierno, en ejercicio de la función que se ha mencionado, tomó una serie de medidas tendientes a la canalización de recursos para la construcción, y al efecto expidió el Decreto 677 de 1972 que tiene fecha 2 de mayo, en la cual se dictó también el 678 que autorizó la constitución de corporaciones privadas de ahorro y vivienda.
Opina el demandante que, en primer término, se ha violado con el Decreto 678 el ordinal 14 del Artículo 120 de la Constitución Nacional, por cuanto, si bien es cierto que la reforma constitucional de 1968 asignó al Presidente de la República el “poder de regulación de los distintos mecanismos de dirección y control monetario, como de las actividades de manejo del ahorro privado; tal facultad no está limitada a ello, “sino que se extiende a la regulación misma de la existencia de las personas jurídicas que se va (sic)a intervenir, regulación de su constitución, de los distintos aspectos de su funcionamiento, de las relaciones entre sus accionistas, es decir, en virtud de esta facultad, al Gobierno le correspondería determinar el régimen general de aquellas personas jurídicas cuyas actividades va a intervenir y controlar”. Y como la intervención del Presidente debe ser la “necesaria”, estima que su competencia no es tan extensa como que sea capaz de sustentar el decreto materia de impugnación, el que ha tocado campos que no son de la incumbencia del Presidente de la República, por lo cual el acto demandado quebranta la Carta en el ordinal en cita.
Agrega el libelo que los ordinales 1 y 2 del Artículo 76 de a misma codificación constitucional, en concordancia con el Artículo 12 ibídem, se han violado con la expedición del decreto acusado. En efecto, cuando el Legislador reguló lo referente a corporaciones y fundaciones de beneficencia pública, o cuando dictó norma sobre sociedades, civiles o sobre personas jurídicas con ánimo de lucro, no hizo más que ejercitar las funciones constitucionales de que estaba investido. El código civil y el de comercio se han ocupado de estas materias. Sin embargo, otras Leyes como el C.S.T. trata de sindicatos y los Decretos-Leyes 2368 y 2369 de 1960 regulan, en su orden, las Sociedades Administradoras de Inversión y las Corporaciones Financieras, y el Decreto-Ley 1598 de 1963 se ocupa de las sociedades cooperativas. En cuanto a las personas jurídicas, dedicadas al aprovechamiento, manejo o inversión de fondos provenientes del ahorro, dice la demanda, que su regulación ha sido muy estricta, y al efecto cita casos como los contemplados en la Ley 57 de 1931, donde el Legislador se ha sujetado al Artículo 76 de la Constitución, en armonía con el 12 de la misma. Este análisis lo hace la demanda para llegar a la conclusión de que el acto impugnado quebranta los ordinales 1 y 2 del Artículo 76, en armonía con el 12 de la Carta, cuando concluye en estos términos: “Ciertamente, el Presidente de la República puede en virtud de su competencia exclusiva, modificar y derogar aquellas Leyes sobre las actividades de personas dedicadas al ahorro; para poner un ejemplo, puede modificar o derogar el Artículo 118 de la Ley 45 de 1923 que determina en qué obligaciones se deben invertir los depósitos recibidos en las secciones de ahorro, como capital, el fondo de reserva y otros fondos de ellas; puede, para tomar otro ejemplo, determinar que la Caja de Crédito Agrario tiene o no tiene que efectuar las inversiones forzosas que antes preveía la Ley. Pero lo que no puede, lo que sigue siendo atribución del legislador, es la regulación de la existencia, constitución y régimen general de las personas jurídicas”.
Finalmente termina este capítulo de la demanda diciendo que en ejercicio de la competencia que tiene el gobierno conforme al numeral 14 del Artículo 120 de la Constitución Nacional, no puede autorizar la constitución de personas jurídicas y determinar el régimen de las mismas so pretexto de que tales personas se dediquen a actividades relacionadas con el ahorro.
El señor Fiscal 1o. de la Corporación, en su vista de fondo se muestra partidario de una negativa a las pretensiones de la actora, por cuanto “la intervención del Presidente de la República para la canalización y aprovechamiento de los fondos provenientes del ahorro no puede consistir en una simple labor de inspección o vigilancia, sino que para ello se hace necesario crear los medios adecuados para su eficaz regulación”, por lo cual el decreto que se acusa se sujeta a las normas de la Carta.
En vista de que la demanda solicita la nulidad de todo el decreto impugnado, conviene, para un mejor entendimiento, sintetizar el contenido de la norma en cada uno de sus Artículos. A continuación se resume el contenido de cada uno de los Artículos del Decreto 678 de 1972.
El primer Artículo autoriza la constitución de corporaciones privadas de ahorro, con el objeto de promover el ahorro privado con destino al fomento de la construcción, dentro del sistema del valor constante, exigiendo un número mínimo de cinco miembros tanto para la constitución como para el funcionamiento de tales corporaciones. Sin embargo, el parágrafo de este primer Artículo del decreto 678, autoriza al Banco Central Hipotecario para organizar, como una filial suya, una corporación privada del ahorro, la cual tendrá personería jurídica y patrimonio propio.
Traza el Artículo segundo los objetivos de tales corporaciones, los que señala el decreto así: a) recibir depósitos de ahorros, b) otorgar préstamos a corlo o a largo plazo con destino a la construcción o a la adquisición de edificaciones, c) otorgar préstamos a corto o a largo plazo para la ejecución de proyectos de renovación urbana, y d) emitir títulos valores que tengan relación directa con las actividades de la corporación. Cabe anotar que este Artículo ha sido adicionado por el Artículo 1o del decreto 359 de marzo 9 de 1973, el cual no es motivo de la demanda que ahora se fallará. Los parágrafos de este Artículo 2o., en su orden, disponen que los préstamos que se otorguen, deben estar respaldados con hipoteca de primer grado cuando sean concedidos a largo plazo y los que se den a corto plazo de preferencia también lo serán respaldados así, salvo mejor opinión de la corporación que puede exigir otras garantías: Y el segundo parágrafo prohíbe a las corporaciones que se crean, adquirir bonos o títulos valores emitidos por terceras personas, ni obligaciones que no hayan sido otorgadas en su favor, salvo disposición en contrario de la junta de Ahorro y vivienda, y siempre que los productos sean destinados a operaciones que estén acordes con las disposiciones del decreto 677 de 1972.
Para la constitución de las corporaciones de que trata el decreto acusado, dice su Artículo 3o., será indispensable la formación de acta, suscrita por los fundadores, donde se exprese el nombre de la corporación, el domicilio principal de ella y el de sus sucursales si las hubiere, el nombre, domicilio y número de acciones suscritas por cada accionista; la indicación de los fundadores que desempeñarán provisionalmente la dirección de la corporación; las facultades que se reservará la asamblea general de accionistas; los nombres y apellidos de las personas que desempeñan la gerencia o que lleven la representación legal y el de sus suplentes, con anotación del domicilio de cada uno de ellos, y, finalmente, el monto del capital y la forma como éste se halla dividido en acciones.
Del acta que se ha hablado, dice el Artículo 4o., se hará un extracto que, previa autorización que en el término de tres días dará el Superintendente Bancario, se publicará por dos veces con intervalos de siete días, en el período que el mismo superintendente indique.
Ocho días después de la última publicación según el Artículo 5o., se presentarán al superintendente bancario el original y una copia del acta de organización, y los ejemplares autenticados por el editor del periódico donde aparezcan las publicaciones, juntamente con el proyecto de estatutos que regirán la corporación.
Los Artículos 6 a 8 del estatuto demandado, señalan los procedimientos que se deben adelantar ante la Superintendencia Bancaria con el fin de lograr la resolución de funcionamiento del fondo, la cual podrá expedirse hasta por veinte años que podrán ser prolongados antes de la expiración de su plazo. habida cuenta, desde luego, del cupo de corporaciones que pueden funcionar en un período dado de acuerdo con la reglamentación gubernamental y del capital suscrito y pagado que tenga la corporación privada, el cual no podrá ser inferior a treinta millones de pesos y el mismo que puede ser reajustado por el Gobierno, de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda y de conformidad con el inciso 2o. del Artículo 3o. del Decreto 677 de 1972: Lo anotado está dispuesto en los Artículos 9 y 10 del decreto materia de impugnación.
En los Artículos 11 a 13 del estatuto demandado se permite a los establecimientos bancarios, a las corporaciones financieras, a las compañías de seguros y a las sociedades de capitalización, crear corporaciones Privadas de ahorro y vivienda, o adquirir acciones de las existentes hasta por valor de un diez por ciento del total de su capital y de sus reservas, permitiendo, además, a los directivos de tales establecimientos hacer parte de los organismos directivos de las corporaciones, pero sin tener nunca más de un veinticinco por ciento de los votos en que se divida el capital social y sin que su aporte exceda del treinta por ciento del capital de la propia corporación que, de todas maneras, como institución de crédito que será, debe estar sometida a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y por lo mismo, colaborará para su sostenimiento con el cincuenta por ciento de las sumas que para tales fines se impongan a los establecimientos bancarios.
Exime el Artículo 14 a las corporaciones privadas de ahorro y vivienda de todo régimen de inversiones forzosas distintas a las que prevé el propio decreto acusado, pero deja a la Junta de Ahorro y vivienda, con la aprobación de la Junta Monetaria, la facultad de señalar un coeficiente hasta del cinco por ciento de las exigibilidades de la respectiva corporación, para garantizar su liquidez, requisito que podrá cumplirse con la inversión en obligaciones de valor constante emitidas por el Fondo de Ahorro y Vivienda. FAVI, creado por el Artículo 6o. del Decreto 677 de 1972.
Finalmente, los Artículos 15 y 16 del Decreto 678 que se acusa, dicen que los estatutos de estas corporaciones privadas se ajustarán formalmente a las de las sociedades anónimas y que en lo no previsto en el Decreto 677, se atendrán a las normas de la Ley 45 de l923. Y para efectos de las inhabilidades de que trata el Artículo 202 del C. de C., se tendrá en cuenta el ejercicio del cargo de miembro de una junta directiva de una corporación privada de ahorro y vivienda. Conforme con el Artículo 17, último del decreto impugnado, éste rige desde el 18 de mayo de 1972 fecha de su publicación en el Diario Oficial número 33594.
Avanzada la tramitación del negocio el Dr. Carlos Restrepo Piedrahita se instituyó parte impugnadora, y como tal, solicitó audiencia pública que, concedida por la Sala, se llevó a cabo, según consta en el acta que obra a folios 35 a 40 de este informativo. Allí se puede observar, como mientras la parte actora se sostuvo en las tesis expuestas en su libelo de demanda, la parte impugnadora se opuso a ellas con argumentos de origen histórico constitucional y concluyendo en que la demanda ha debido formularse no sólo contra el decreto 678, sino contra éste y el 677, cuyo conjunto conforma un acto complejo, toda vez que el segundo es reglamentario del primero que hace las veces de matriz. Sólo el legislativo, contra-argumenta el actor, puede intervenir en la orientación y en la dirección del ahorro privado, y cualquier acción de la rama ejecutiva constituye una intromisión, porque esta rama del poder público carece de facultades para crear institutos que únicamente el legislador podría crear. La impugnadora trajo un resumen de sus alegaciones orales, que está visible a folios 41 a 45 del expediente y que ha servido eficazmente para el estado del presente negocio.
PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA:
Son dos los cargos fundamentales de la demanda: primero, violación del Artículo 120-14 de la C. N., en cuanto el Gobierno efectuó una intervención que no era necesaria”, y, segundo, violación de “los ords. 1 y 2 del Artículo 76 de la Constitución en concordancia con el Artículo 12 de la misma Carta”.
Al desarrollar la demanda su argumentación sobre el primer cargo, alude a la Ley del Plan (Artículo 76-4 C. N.) y a las Leyes sobre las materias señaladas en los ordinales 20 y 22 del mismo Artículo 76, insinuando que tales preceptos constituyen limitaciones al ejercicio de la potestad consagrada en el Artículo 120-14, pero sin concretar cargo alguno de violación.
Para un mejor ordenamiento del raciocinio, estima la Sala que es preciso invertir el orden de los cargos formulados por el actor, porque el examen del segundo cargo permite un análisis un poco más amplio del Artículo 120-14 en función de todo el articulado de la Carta, aunque con las limitaciones que impone la demanda. Por ello, al examinar el primer cargo, la Sala se referirá las alusiones que hace el demandante en relación con la Ley del Plan, con las llamadas “leyes cuadros” y con las relativas al “fomento de las empresas útiles o benéficas”.
Dentro de las enmiendas a la Constitución Nacional introducidas en el año de 1968, cabe anotar la consignada en el numeral 14 del Artículo 120 que fija las funciones del Presidente de la República como Jefe del Estado Colombiano y como suprema autoridad administrativa en estos términos:
“Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”.
I.ASPECTOS DE LA INTERVENCION ESTATAL
La institución política de la intervención estatal es, en el derecho Colombiano una sola. Su naturaleza, sus fines, su alcance económico y social, sus limitaciones y condiciones fundamentales, vale decir su filosofía, están determinados en el Artículo 32 de la Constitución Nacional.
Conforme al Artículo 32 de la C. N., el ejercicio mismo del poder interventor que, en esencia, consiste en la determinación de los medios para su realización, le corresponde al Gobierno. Esto quedó completamente definido en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambió la expresión “intervenir por medio de Leyes” por la intervención “por mandato de la Ley”. Entonces se operó un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante la vigencia del A. L. No. 1o de 1936 era de la competencia del Congreso no sólo la definición política sobre la oportunidad o la conveniencia de intervenir sino también el señalamiento de los medios a través de los cuales se haría operante la intervención, de forma que al Gobierno le incumbía únicamente la ejecución de la Ley y la expedición de los reglamentos necesarios para tal efecto, en ejercicio de su función administrativa ordinaria y corriente (C. N. 120-3) (ver sentencia de la C. S. J. Sept. 4 de 1939 G.J. T. XLVIII pg. 610, y ss). Pero el constituyente del año 45 consideró que no era el Congreso sino el Gobierno, el órgano estatal adecuado y mejor equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar la intervención y, estimó además, que esos medios dada la versatibilidad de los hechos sociales y económicos, no debían tener la rigidez intrínseca de las Leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedió a instituir una redistribución de competencias en la materia, reservando al Congreso únicamente la facultad de conferir el mandato de la intervención, vale decir, la atribución de hacer el juicio político sobre la conveniencia, necesidad u oportunidad de la intervención, dejando en manos del Gobierno todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior significó que el Gobierno adquiriera un poder normativo que antes le correspondía al Congreso, es decir que la Constitución le otorgó a aquél, facultades de normación jurídica con fuerza equiparable a la Ley. En otros términos, que los decretos por medio de los cuales el Gobierno determina los medios para realizar la intervención tienen fuerza de Ley y. por lo mismo, son instrumentos jurídicos idóneos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no rebasen el ámbito material de la intervención señalado en el mandato conferido por el Congreso Sinembargo, después de la Reforma Constitucional de 1 968, tal virtualidad y jerarquía jurídicas aparecen modificadas en un doble sentido. De una parte por la consagración de una categoría superior de Leyes, que se sitúan en un puesto intermedio entre la Constitución y la legislación corrientes, a saber: Las normas orgánicas del Presupuesto Nacional, las que determinan la estructura general de la administración, los estatutos básicos de los entes paraestatales, los que contienen las normas generales sobre organización del crédito público, sobre cambio internacional y comercio exterior, sobre modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. A éstas es preciso agregar las disposiciones que fijan los planes y programas de desarrollo económico y social a que deba someterse la economía nacional y los de obras públicas; pues se trata en estos casos de una normatividad fundamental que implica unas decisiones básicas para la organización y orientación del Estado, es decir los pilares de una política general cuyo señalamiento, en principio, debe
corresponder en una democracia como la nuestra, a los órganos de la representación nacional, a menos que ésta, por un acto político suyo, habilite al
Gobierno para dictar esa normatividad, por medio de una Ley que revista, “pro tempore”, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, o de que ocurra la hipótesis prevista en el penúltimo inciso del Artículo 80 de la Carta o, en fin, que sobrevenga la situación contemplada en el Artículo 122 y se declare el estado de emergencia. El Gobierno no podría, en uso de las facultades de intervención, modificar las normas legales de que se ha hecho mérito, o sustituir al legislador ordinario en caso de que este no los haya expedido, salvo que lo haga a través del mecanismo de las facultades extraordinarias, como quedó apuntado. Correlativamente con esta limitación del uso de la facultad interventora, se tiene que la potestad reglamentaria (Artículo 120-3) resulta ampliada por obra de la reforma de 1968, en cuanto el Gobierno tiene en las materias de que se trata (Leyes cuadro, Ley del plan) un amplio poder reglamentario para darles cumplida ejecución.
La subordinación de los atributos gubernamentales de intervención a los planes económicos y sociales o de obras públicas está, además, reforzada de manera expresa en la Carta cuando en el Artículo 32 se indica, como uno de los fines de la intervención, que el desarrollo integral s alcance a través de la planificación. No obstante, esto no significa que la inexistencia del plan de desarrollo económico haga imposible la intervención Estatal. La Constitución propugna el desarrollo planificado, pero si por cualquier circunstancia aún no se hubiere expedido el plan, el Estado, así sea sin el orden y la coordinación apetecidas debe atender su función esencial de procurar el desarrollo económico y el “objetivo principal” y último de realizar “la Justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular”.
Por consiguiente dentro de la normatividad que señala el Artículo 32 el Gobierno como ejecutor del mandato de intervención dentro de la órbita que en él se le señale, puede dictar decretos con fuerza de Ley para determinar los medios de intervención y para lograr las finalidades generales que consagra el Artículo en cuestión y los fines inmediatos que persiga el mandato del Congreso, con las salvedades antes apuntadas, y las que nacen de las competencias constitucionales exclusivas del Congreso.
II. LA INTERVENCION DEL ARTÍCULO 120-14 DE LA C. N.
La intervención del Estado prevista en el numeral 14 del Artículo 1 20 de la C. N. es una especie sui generis del género de la instituida en él Artículo 32 pero con diferencias específicas que radican en 2 factores:
1. El traslado integral de la competencia intervencionista al Gobierno en el caso del 120-14, de suerte que a éste no sólo se le encomienda su realización, sino que sé le transfiere el juicio sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de realizarla, vale decir que la intervención no requiere del mandato legal previo para ponerla en marcha, porque se trata de una función propia del Presidente de la República consignada en la Constitución Nacional (y. Sentencia C.S.J. ag. 18/72).
2. La limitación de materia, en cuanto la facultad atribuida al Gobierno y que éste puede ejercitar, sin el previo mandato del legislador, no puede cubrir todo el ámbito de la economía, sino estrictamente al relacionado con el Banco emisor y las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado” Esta apreciable limitación material es la contrapartida del poder transferido por la Constitución al Gobierno y que lo habilita para decidir, en esta precisa hipótesis, sobre la necesidad, la conveniencia y la oportunidad de intervenir.
Indudablemente el numeral 14 del Artículo 120 de la Carta, consagra una intervención por parte del Jefe del Estado que es la suprema autoridad administrativa colombiana, sobre el banco emisor y sobre aquellas personas que manejen, aprovechen o inviertan los fondos del ahorro privado. Esta intervención, sin lugar a dudas, es una especie de aquella genérica que ha otorgado la misma Constitución al Legislador, cuando en el Artículo 32 de tal ordenamiento permite al Estado intervenir, “por mandato de la Ley, en la producción, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”, pero, mientras la del Artículo 32 exige necesariamente para su ejercicio la condición de un mandato del Congreso, conferido por medio de una Ley formal, la del numeral 14 del Artículo 120 se le otorga al Presidente de la República como una función propia que no requiere mandato previo. Tal es el alcance de esta última expresión al parecer, no muy afortunada, pues, es sabido que, de todas suertes la función interventora en sí misma, es propia del gobierno.
De conformidad con el numeral 14 en comento, el Presidente de la República puede intervenir en el banco emisor y en las actividades de personas dedicadas al manejo, aprovechamiento o inversión de los fondos provenientes del ahorro privado. La primera hipótesis no ha sido sometida a estudio del Consejo, a quien se ha planteado únicamente una modalidad de la segunda previsión del numeral 14 del Artículo 120 de la Carta. Para desentrañar las posibles violaciones señaladas en la demanda, será preciso clarificar separadamente algunos conceptos que están encerrados en el texto del numeral que para este caso concreto se analiza. El propio Artículo 120-14 consigna muy claras y terminantes limitaciones a ese poder. En primer lugar, le restringe la materia porque lo refiere exclusivamente al Banco Emisor y “a las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”. O sea que el Gobierno, en ejercicio de tal facultad, no está habilitado constitucionalmente para expedir disposiciones con fuerza legal que afecten a otro tipo de personas naturales o jurídicas; el ámbito de la intervención y su poder normativo, lo restringe la Constitución al Banco Emisor y a las personas que tengan por objeto social específico, el ya indicado. Es decir aquéllas cuya actividad esencial gira en torno a la captación de ingresos no consumidos y su colocación al inversionista. Se trata, pues de los llamados intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar el ahorro privado nacional hacia la formación de capital.
En segundo lugar señala el Artículo 120-14 que la normatividad allí prevista se limita a regular la actividad de las indicadas personas jurídicas. Es bien sabido que el régimen de las personas jurídicas, en principio, lo reserva la Constitución a la competencia de la Rama Legislativa, razón por la cual dicho régimen está contenido fundamentalmente en Códigos como el Civil, el de Comercio y en ciertas Leyes especiales como la bancaria. Esta reserva de materia está consagrada en textos expresos como los Artículos 1 2, 44 y 76 numerales 1o y 2o. Pero aún a falta de texto expreso, se deduciría, tanto del principio implícito en la Carta, conforme al cual el Congreso disfruta en el orden de la normatividad de una cláusula general de competencia, como también de directa y estrecha relación entre el régimen de las personas y el de las libertades públicas consagradas en el Título III, cuyo ejercicio, salvo excepciones expresas, sólo admite desarrollo a través de disposiciones que emanen de la Rama Legislativa. Las excepciones al principio anterior son una Consecuencia de los poderes extraordinarios o de carácter especial que en la propia Carta se otorgan al Gobierno, tales como las previstas en los Artículos 76, 12, 121 y 122, 32 y 120, No. 14.
Limitando el examen de la cuestión a las previsiones del Artículo 120 No. 14 se tiene, pues, que los poderes normativos del Gobierno inherentes a la intervención allí prevista, se circunscriben a la regulación de la actividad de las personas que allí se mencionan. Quiere ello significar que en todo lo demás el Gobierno ha de mantenerse dentro del marco de la legislación vigente. Así, pues, en tratándose de las personas jurídicas y más específicamente de las comerciales, no podría el Gobierno, so pretexto de ejercer los poderes derivados de esta modalidad de intervención, alterar los principios básicos del contrato de sociedad contenidos en el Título I del Libro Segundo del C. de Co., ni sustraer a las sociedades sobre las cuales recaiga su intervención del régimen de inspección y vigilancia previsto en el mismo código o en la Ley bancaria, ni derogar o modificar las normas fundamentales que estructuren los diversos tipos de sociedades (Título III, IV-V, VI y VII del Co. de Comercio) porque allí está prefijada por el legislador la estructura fundamental de las sociedades.
Pero respetando este marco estructural de origen constitucional y legal, es evidente que en orden a regular la actividad de las personas que tengan por objeto social específico el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, el Gobierno está habilitado para dictar, con la finalidad indicada del Artículo 120-14 de la Constitución, disposiciones que inciden sobre el monto del capital, o normas de carácter simplemente formal o instrumental que no entrañen modificaciones a la estructura básica del régimen legal vigente.
Sobre la base de la preexistencia de una modalidad de ahorro y su canalización creadas por el decreto 677 de 1972, el Gobierno está con capacidad de determinar por ejemplo, que las sociedades que para tal fin cree y organice la iniciativa privada, no puedan diversificar su objeto social hacia otros objetivos limitándoles así el ámbito de su actividad. Ello es claro, por la relación directa y estrecha que media entre objeto y actividad sociales, toda vez que el primero determina el marco dentro del cual se desarrolla la segunda o, mejor aún, porque el objeto social sólo se realiza a través de la actividad social.
Tampoco desbordaría el marco constitucional una disposición del Gobierno en virtud de la cual se consagrare como condición para el ejercicio de las actividades sociales, que el capital de la Sociedad no pueda ser inferior a cierta cantidad considerada como el mínimo indispensable para garantizar que la actividad intervenida se desarrolle conforme a los fines propuestos.
Disposiciones de este orden que, indudablemente repercuten sobre elementos relativos a sus actividades pero que pueden reflejarse sobre el objeto de las personas jurídicas, como las indicadas anteriormente, estarían acordes con los poderes derivados del Artículo 120-14 porque en la realidad no es posible hacer un corte tajante entre lo que concierne a la pura actividad y lo atinente a la mera existencia. La distinción de estos conceptos se desvanece y se desdibuja en el proceso dialéctico de la vida real por el condicionamiento recíproco de los mismos.
No escapa a la Sala que la potestad normativa que emana del Artículo 120-14 pudiera eventualmente conducir, en la práctica a una posible estructuración de “subtipos” o sub-especies de sociedades; pero mientras ello no implique desbordamiento, ni desnaturalización de la fundamental tipología legal, ni entrañe desconocimiento de los principios básicos sobre los cuales descansa el régimen jurídico de las sociedades contenido en la Ley formal, y sean, además, una consecuencia de la finalidad señalada en el propio numeral 14, no podría predicarse, válidamente violación de la Carta fundamental. A juicio de la Sala el subtipo resultante sería como un efecto indirecto de la potestad reguladora de las actividades de las personas comprendidas en el numeral 14 y, por lo tanto, una consecuencia natural de la misma disposición.
La parte impugnadora afirma que el traslado de competencia que se operó a través del Artículo 120-14, en cuanto implica además la dotación de todos los medios necesarios para ejercerla, significó la atribución de una facultad legislativa plena e ilimitada en materias relativas al ahorro privado. No comparte la Sala esta conclusión tan radical y absoluta. En primer lugar, según se expresó antes, la transferencia del poder interventor no se operó en nuestro derecho público en 1968, sino en 1945. En la última reforma constitucional y en relación con el ahorro, lo único que se traspasó del Congreso al Gobierno, fue la decisión para intervenir, pues el poder mismo de intervenir en este y en todos los demás órdenes de la economía ya era una función ejecutiva desde el A.L. de 1945. En segundo lugar, la intervención estatal no puede interpretarse como institución aislada y ajena al sistema político consignado a través de todo el contexto de la Carta Fundamental, en el cual, si es verdad que se asignan funciones propias a la Rama Ejecutiva, no es menos cierto que, otro tanto, ocurre con la Rama Legislativa, y que ello también tiene que traducirse en consecuencias jurídicas. Por manera que cuando sobre una materia determinada se le asigna al Gobierno una función con alcance normativo en algún grado equiparable a la Ley, de ello no puede deducirse “per se,” la extensión del atributo hasta ámbitos ajenos y reservados al Legislador y menos aún si el camino que conduce a la conclusión es el de las “facultades Implícitas” que, por su naturaleza, tienen que ser puramente instrumentales Y’ por lo mismo, de aspecto restringido.
La ampliación de la órbita de la Rama Ejecutiva realizada en el Acto Legislativo de 1968 no entraña el anonadamiento de la Rama Legislativa, a la cual se le reservaron unas decisiones políticas fundamentales que al Gobierno le están vedadas, so pretexto del ejercicio de la función interventora, tales como aquellas que sólo pueden ser materia de las llamadas “Leyes orgánicas” o “estatutos básicos”, para no mencionar otros.
III. EL ACTO ACUSADO
El actor pretende la declaratoria de nulidad del Decreto 678 de mayo 2 de 1972, por el cual se autoriza la creación de Corporaciones privadas de Ahorro y Vivienda y se dictan una serie de disposiciones relativas a su objeto, a las formalidades de su constitución a su capital, etc. con el fin de que, a través de tales entidades, se ejecute el sistema de fomento del ahorro, instituido por el Decreto 677 de 1972 sobre la base del valor constante de depósitos y préstamos, en función de una corrección monetaria.
En consecuencia, la demanda no involucra dentro de sus pretensiones un examen sobre la constitucionalidad del sistema mismo para cuya ejecución se autorizó la creación de las Corporaciones, razón por la cual la Sala debe limitar estrictamente su estudio a la materia que se le plantea. En tal virtud la cuestión que se debate está circunscrita al examen del decreto por el cual simplemente se prescriben los mecanismos de funcionamiento de las entidades que tienen por objeto el manejo de una modalidad de ahorro preexistente y con una precisa finalidad. A estas corporaciones ya se refirió expresamente el Decreto 677 de 1972 en sus Artículos 7o., 11, letra f), Parágrafo del Artículo 12, 15 y 19, decreto también dictado por el Gobierno “en ejercicio de las facultades constitucionales y en especial de las que le confiere el numeral 14 del Artículo 120” que no es objeto de este juicio y por el cual además, como ya se ha dicho se creó el sistema de ahorros denominado de valor constante (Artículo 3o.), con el fin de canalizarlo hacia la actividad de la construcción (Artículo 1o).
De otra parte es preciso tener en cuenta que antes de la presentación de la demanda, el Gobierno expidió el Decreto No. 1269 de 1972 (julio 19) por medio del cual derogó y modificó la mayor parte de las disposiciones contenidas en el Decreto 678 de 1972, cuya nulidad se pide.
En efecto, por el Artículo 1o del Decreto 1269 de 1972, se estatuyó:
“Artículo 1o Las corporaciones de Ahorro y Vivienda funcionarán como personas jurídicas independientes; se formarán de acuerdo con lo señalado en el Artículo 77 de la Ley 45 de 1923 y disposiciones concordantes; serán sociedades por acciones y tendrán la misma naturaleza social de los establecimientos bancarios; se regirán por sus normas especiales y por las aplicables a aquéllos, y, en no lo previsto, por las relativas a las sociedades anónimas. En cuanto al capital mínimo que requieren para formarse se sujetarán a lo preceptuado en el Artículo 9o. del Decreto 678 de 1972.
“Parágrafo. La excepción consagrada en el parágrafo del Artículo 1o del Decreto 678 de 1972, se entenderá únicamente para efectos de los límites establecidos en los Artículos 11 y 12 del mismo decreto”.
Por consiguiente los Artículos 3o., 4o., 5o., 6o., 7o. y 8o. del Decreto demandado que contenían una serie de disposiciones relativas a las formalidades de constitución y atinentes a requisitos también formales para la autorización del funcionamiento, fueron subrogados. No obstante que en tales Artículos se seguían muy de cerca las disposiciones correspondientes de la Ley 45 de 1923 (Artículos 26, 27, 29, 77 y 79), con algunas modificaciones de carácter muy accidental, hoy por hoy, en virtud del Decreto 1269 antes citado, el envío al estatuto bancario es absoluto, completo e incondicional, de forma que en la referida materia, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda se sitúan dentro del marco de la Ley bancaria. Tanto la legislación bancaria, como el Artículo 1o del Decreto 1269 de 1972 se remiten, en lo no previsto por aquella, el régimen de las sociedades anónimas en el C. de Co.
Otro tanto ocurre con el Artículo 13 del decreto demandado, sustituido por el Artículo 29 del Decreto 1269 de 1972 y en el cual se homologan completamente las corporaciones de ahorro y vivienda con los establecimientos bancarios, para los efectos de su inspección y vigilancia.
Como consecuencia de esta subrogación, se ha producido el fenómeno que la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha calificado como “sustracción de materia’’ y, por lo tanto, la Sala habrá de declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo en relación con los Artículos 3o., 4o., 5o.,6o., 7o., 8o., 13 y 15 del Decreto demandado.
En la demanda se formulan los cargos de violación en forma global, sin la discriminación que hubiere sido deseable para señalar de manera más específica, cómo en qué medida cada una de las disposiciones del decreto implicaba el desconocimiento del régimen de las sociedades, instituido en la Ley formal y, el consiguiente desbordamiento de las facultades contenidas en el Artículo 120-14 de la C.N. No obstante la Sala hará, a continuación el examen del Articulado aún vigente del Decreto 678 de 1972.
El Artículo 1o autoriza a los particulares para constituir las Corporaciones de Ahorro y Vivienda para que a través de ellas se ejecute el sistema de ahorro, con los incentivos previstos en el Decreto 677 de 1972. En otros términos, el Gobierno no crea las Corporaciones, sino que enuncia la posibilidad de que la iniciativa particular puede constituirlas, en ejercicio de las facultades que se derivan de la libertad de asociación, consagrada en la Carta. Pero al mismo tiempo y, en función de la potestad interventora, el Artículo Primero señala que tales Corporaciones se constituyan con el único fin de “promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro del sistema del valor constante”, reiterando así el sistema previamente establecido por el Decreto 677 de 1972. Es incuestionable que una reglamentación de esta índole pueda establecerla el Gobierno en ejercicio de los poderes inherentes a la intervención estatal que la propia constitución le confiere, en el Artículo 120-14.
Sostiene el demandante que en los términos del Artículo 120-14, la intervención del Gobierno allí prevista “supone ya la existencia de las personas jurídicas cuyas actividades deban ser intervenidas”. Considera la Sala que ni el texto mismo de la disposición, ni la naturaleza propia de la función interventora autorizan una interpretación tan estrecha. A juicio de la Sala cuando el Artículo 120-14 emplea el vocablo intervención, es preciso entenderlo en toda la extensión de los atributos que él implica, con las únicas restricciones materiales contenidas en la propia disposición y las indicadas antes que se derivan del contexto de la Carta. Lo contrario conduciría a una conclusión que es preciso rechazar, por absurda, como sería que dentro de una misma actividad económica, unas personas pudieran ser intervenidas y otras no, según fuere la época de su constitución.
Dentro de la finalidad anotada y en desarrollo de ella, se precisa en el Artículo 2o. el objeto exclusivo de las corporaciones que se organicen. Considera la Sala que este Artículo es la consecuencia natural del primero y que, además tampoco desborda el ámbito de la intervención prefijado en el Artículo 120-14 porque al señalar el objeto social, en la forma allí prevista, se regula y encausa la actividad posible de sociedades de la índole de las previstas en el precepto constitucional en referencia y no de otras que pudieran tener un objeto diferente, todo en concordancia con lo preceptuado por el Decreto 677 de 1972.
Los parágrafos primero y segundo del Artículo 2o. contienen disposiciones que regulan directamente la actividad de las Corporaciones, o sea que constituyen normas de intervención de las que específicamente contempla el Artículo 120-14 cuando prevé que la intervención incida sobre las actividades de las personas que persigan el objeto allí indicado.
El Artículo 9o. prescribe que las Corporaciones no podrán organizarse con un capital inferior a $ 30.000.000, lo cual significa una nueva limitación a la libertad de asociación establecida en razón del poder interventor. ¿Por qué se señaló ese límite cuantitativo y no otro Es presumible que el Gobierno teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que deberían desarrollar las corporaciones, considerase que para su cumplida realización, para la seguridad, seriedad y confianza que ella demanda, no era garantía suficiente un capital inferior; por lo cual, debe concluirse que la disposición también es atinente aunque en forma indirecta a la actividad de estas personas jurídicas. Lo mismo cabe predicar en relación con el reajuste de capital previsto en el parágrafo del mismo Artículo.
El condicionamiento del permiso de funcionamiento al número de Corporaciones que determine previamente el Gobierno, contenido en el Artículo 10, también es norma atinente al desarrollo de la actividad de tales entidades y auténtica disposición de tipo intervencionista contemplada en el Artículo 120-14 porque constituye un medio a través del cual el Gobierno ejerce un control que le permita racionalizar la actividad particular de las personas en referencia, adecuándola a las necesidades y conveniencias públicas y específicamente al logro del fin que se persigue.
Las limitaciones contenidas en los Artículos 11 y 12 del Decreto 678 de 1972 persiguen que, en las corporaciones de ahorro y vivienda, no ejerzan un dominio preponderante los establecimientos bancarios y demás instituciones que allí se enumeran, a través del cual aquéllas pudieran desnaturalizarse o desviarse de su actividad propia: por ello las dos disposiciones tampoco desbordan las limitaciones contenidas en el Artículo 120-14.
El Artículo 14 exime a las corporaciones de inversiones forzosas distintas a las previstas en el mismo decreto. Con esta disposición se persigue otorgarles un margen mucho más amplio para el desarrollo de sus actividades.
El Artículo 16 es una remisión al régimen legal ordinario del C. de Co., por lo cual no puede entenderse involucrado dentro de los cargos de ilegalidad formulados en la demanda.
LA INTERVENCION NECESARIA
El demandante enuncia, pero no desarrolla suficientemente, otro cargo de inconstitucionalidad, en cuanto con el acto acusado se habría desbordado la limitación contenida en el Artículo 120-14 por no estimarse necesarias sus disposiciones. La vaguedad del cargo no le permite a la Sala realizar un detenido examen sobre este punto. A propósito estima suficiente expresar que, obviamente, cuando en la Constitución se asigne una función de la naturaleza de la que contempla el Artículo 120-14, ello conlleva un margen de discrecionalidad que le permita a su titular apreciaciones sobre la conveniencia o la necesidad de las medidas que deben adoptarse dentro del marco material de la norma atributiva de la función y de las finalidades consignadas en la Carta. En tal virtud un cargo como el que se examina, formulado en la forma dicha, no permite ningún estudio de fondo que conduzca a conclusiones suficientes para fundamentar una decisión favorable a las pretensiones de la demanda.
Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia de acuerdo con su Fiscal y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1. Declarase inhibido para un pronunciamiento de fondo en relación con los Artículos 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 13 y 15 del Decreto 678 de 1972, por haber sido subrogados por el Decreto 1269 de junio 19 de 1972.
2. En relación con las restantes disposiciones del Decreto 678 de 2 de mayo de 1972 no se accede a las peticiones de la demanda.
Archívese el expediente, dejando constancia que esta providencia se aprobó en sesión del día 3 de mayo, según consta en el acta respectiva
Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.
CARLOS GALINDO PINILLA - ALFONSO ARANGO HENAO - JORGE DÁVILA HERNÁNDEZ - HUMBERTO MORA OSEJO
JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO