Fecha Providencia | 26/01/1978 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jorge Dávila Hernández
Norma demandada: artículo 2º del Decreto 2230 de 1975
Demandado: JAIME ARENAS GAITAN
LEYES CUADRO - Materias que regula. Alcance de la facultad reglamentaria que adquiere el gobierno nacional en virtud de ellas
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente:JORGE DAVILA HERNANDEZ
Bogotá, D. E., veintiséis (26) de enero de mil novecientos setenta y ocho (1978)
Radicación número:
Actor: JAIME ARENAS GAITAN
Demandado:
Referencia: Expediente N° 4004. Nulidad del artículo 2º del Decreto 2230 de octubre 21/75 del Gobierno Nacional y Resolución N° 01629 de junio 17 de 1976 de la Dirección General de Aduanas. Fallo.
Se decide el juicio promovido por el ciudadano Jaime Arenas Gaitán, quien en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 66 del C. C. A., demanda la declaratoria de nulidad del artículo 2º del Decreto 2230 de 1975 y la Resolución número 1629 de junio 17 de 1976 originaria de la Dirección General de Aduanas.
Los actos acusados rezan, en su orden:
"Artículo 2º El artículo 28 del Decreto 2011 de octubre 4 de 1973, quedará así:
"Artículo 28. La Dirección General de Aduanas mediante resolución y previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Aduanera, podrá establecer precios oficiales mínimos para la aplicación de los gravámenes ad valorem de las mercancías importadas cuando a su juicio sean objeto de subfacturación o de prácticas de efectos equivalentes o cuando situaciones especiales derivadas de razones de orden económico o técnico así lo requieran o aconsejen".
Resolución número 01629 de 1976.
"Por medio de la cual se establecen precios oficiales mínimos para algunos productos de importación.
"EL DIRECTOR GENERAL DE ADUANAS
en uso de sus facultades legales y en especial la que le confiere el artículo 2º del Decreto 2230 de octubre 1º de 1975 y previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Aduanera.
RESUELVE:
"Artículo 1º Señálase como precio mínimo oficial FOB Fábrica de UN MIL CUATROCIENTOS DOLARES (US $ 1.400.00) por tonelada, para los productos clasificados en las posiciones 04.01 y 04.02 del Arancel de Aduanas y que sean objeto de importación.
"Artículo 2º Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición".
Normas violadas y concepto de violación
El actor los consigna en su libelo de demanda así:
"Considero que al dictarse el artículo segundo del Decreto número 2230 de 1975. Decreto éste de los llamados Decretos del artículo 120, ordinal 22 de la Constitución Nacional, se violaron las siguientes disposiciones:
"1. El artículo Primero de la Ley 6ª de 1971, que establece en forma precisa las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en materia arancelaria y Aduanera.
"2. El artículo 135 de la Constitución Nacional que dice: "Los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos, como Jefes Superiores de la Administración y los Gobernadores, como agente del Gobierno, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente. Las funciones QUE PUEDEN SER DELEGADAS SERAN SEÑALADAS POR LA LEY. La delegación exime al Presidente de responsabilidad la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar el Presidente, reasumiendo la responsabilidad consiguiente".
"3. El artículo 57 de la Constitución Nacional que establece: 'El Presidente de la República y los Ministros del Despacho o los Jefes de Departamentos Administrativos, y en cada negocio particular el Presidente y el Ministro o Jefe del Departamento Administrativo correspondiente, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento o remoción de Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos, tendrá valor ni fuerza alguna, mientras no sea comunicado y refrendado por el Ministro del ramo respectivo o por el Jefe del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho se constituyen responsables".
"4. El artículo 43 de la Constitución Nacional cuyo texto es el siguiente: 'En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones'.
"5. El ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional que establece: 'Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa:
"22. Organizar el Crédito Público, reconocer la deuda Nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior, y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con SUJECION a las reglas previstas en las Leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76".
"6. El artículo 205 de la Constitución Nacional que dice: 'Las variaciones en la tarifa de aduanas se decretarán por el Gobierno, de conformidad con las Leyes que contempla el ordinal 22 del artículo 76, y entrarán en vigencia de acuerdo también con lo que prescriban dichas normas'".
"CONCEPTO DE LA VIOLACION.
"A pesar de que en ninguna de las normas establecidas por el artículo primero y siguientes de la Ley 6ª de 1971 se otorga al Gobierno la facultad para delegar su cumplimiento y realización, éste por medio del artículo segundo del Decreto 2230 de 1975 estableció que la Dirección General de Aduanas podrá fijar precios mínimos oficiales para la aplicación de gravámenes AD VALOREM de las mercancías de importación.
"El contenido de dicho artículo expresa en forma clara y precisa que el Gobierno está delegando el cumplimiento de una de las normas del artículo primero de la Ley 6ª violando, por una parte, dicha ley y por otra el artículo 57 de la Constitución que señala quién es el Gobierno y la Dirección General de Aduanas, de acuerdo con el texto del artículo 57 de la Constitución Nacional, no es Gobierno. Esta es Entidad dependiente del Ministerio de Hacienda.
"Igualmente, viola el artículo 135 de la Constitución en cuanto está delegando funciones que no han sido señaladas por la ley. El diccionario de la Real Academia Española, define la palabra DEBE como 'la acción de estar obligado a algo por precepto religioso o por la Ley natural o Positiva', y la palabra SUJETAR como 'acatar, someterse, obedecer'. Es decir, que si nos acogemos al verdadero significado de la frase DEBE SUJETARSE, el Gobierno Nacional al dictar el artículo segundo del Decreto 2230 de 1975, hizo todo lo contrario, es decir, no acató no se sometió, y en cambio si desobedeció el expreso contenido del mandato del artículo primero de la Ley 6ª de 1971.
"Al apartarse de la sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución Nacional, violó igualmente el artículo 205 de la misma.
"Cuando el Gobierno por el artículo segundo del Decreto 2230 de 1975 determina que la Dirección General de Aduanas podrá establecer precios oficiales mínimos para la aplicación de gravámenes Ad Valorem de mercancías importadas, está facultando a ésta para variar la tarifa de Arancel, pues qué otra cosa puede significar la incidencia de ese precio en la mayor o menor tributación por parte del importador en favor del Estado Este precio mínimo para liquidación de gravámenes de importación no tiene nunca efectos de mercado ni se mueve alrededor de la oferta y la demanda.
"Que no se vaya a argüir que ello no significa una variación de la tarifa, pues de lo que se trata al filar ese precio mínimo es causar un tributo mayor o menor liquidado sobre un precio caprichosamente impuesto que lógica y consecuencialmente determina la mayor tributación.
"Al variarse el quantum del tributo como consecuencia de la facultad otorgada por el Gobierno a la Dirección General de Aduanas, violando claras disposiciones Constitucionales, esta Entidad se arrogó una facultad que expresamente corresponde al Legislador, corno claramente lo establece el artículo 43 de la Constitución.
"No sobra citar en este sentido el Auto que con fecha 15 de noviembre de 1970 dictó el Consejero de Estado doctor Miguel Lleras Pizarro, al suspender provisionalmente el artículo 70 del Decreto 154 de 1968, el cual se dijo: ''Para resolver, sobre la suspensión provisional solicitada debe recordarse en primer término que las obligaciones que pesan sobre los gobernados en relación con el pago de los impuestos, sus tarifas, el modo de su liquidación', (subraya el actor) los procedimientos que se surten ante la justicia y demás deberes sobre la materia, están reservados por la Constitución a la Ley".
"Por otra parte la Dirección. General de Aduanas por medio de la Resolución 01629 de 1976, están haciendo claramente' nugatorios los esfuerzos del Gobierno que ha rebajado el gravamen arancelario de las posiciones 04.01 y 04.02 que corresponden a leche, por medio del Decreto 1828 de 1976 con el objeto dé contrarrestar la crisis en el mercado nacional de dicho producto de primera necesidad, Y ello es más claro si se tiene en cuenta que el precio real de la leche en los mercados internacionales fluctúa entre "US $ 700.00 y US $ 800.00, es decir, que estos precios están en un 100 % por débalo del precio mínimo caprichosamente fijado en el Acto Administrativo de carácter general que la Dirección General de Aduanas dictó sin haber llenado el requisito de su promulgación en el Diario' Oficial que es el medio por el cual se da a conocer esta clase de actos y que sirve de fundamento al principio que permite el conocimiento de la Ley".
Tramitado el juicio en legal forma se constituyó 'como parte impugnadora el Ministerio de Hacienda, mediante apoderado legalmente constituido, quien en escrito que corre al folio 31 y ss. se opone a las peticiones del actor, siguiendo, en líneas generales, lo dicho por el Consejo en el auto que negó la suspensión provisional de los ""actos acusados. El demandante no alegó de conclusión.
Para resolver se considera
En el auto citado, de fecha 7 de diciembre de 1976, dijo el Consejo:
"Es sabido que una de las principales modificaciones introducidas en el derecho público colombiano a través de la reforma constitucional de 1968, lo constituye la adopción de las llamadas 'leyes cuadro' a que se refiere el artículo 76.22 dé la actual codificación constitucional, que faculta al Congreso para fijar tan sólo los lineamientos generales que orienten la actividad del Gobierno en materia de organización del crédito público, reconocimiento y servicio de la deuda nacional; regulación del cambio internacional y el comercio exterior; y modificación de aranceles, tarifas y 'demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas'.
"En las materias enunciadas, el constituyente restringió la actividad del Congreso y amplió en igual medida la del Gobierno que vino a quedar revestido de una facultad reglamentaria mucho más amplia de la tradicional enunciada en el artículo 120-3 de la Constitución.
"No sería propio del somero análisis que cabe adelantar en esta oportunidad procesal, pretender fijar cuáles son los límites de esta novedosa potestad del ejecutivo. Baste enunciar, para los fines de esta providencia; que frente al fenómeno de la delegación que le sirve de sustento al demandante para estructurar la mayoría de los cargos, podría pensarse en la adscripción de una competencia directa y exclusiva a la Dirección General de Aduanas, competencia que, cuando menos en principio, estaría acorde con la que le asigna el Decreto 2011 de 1973 en materia de fijación del valor normal de una mercancía para efecto de aplicar las tarifas arancelarias ad valorem. Si se trata de "una competencia de la Dirección del ramo, es evidente que no operaría el régimen propio de la delegación y que, por ende, el Presidente no estaría en capacidad de reformar o revocar decisiones que son producto de una competencia administrativa directa.
"Cabe anotar que el artículo 2º del decreto acusado, se limita a reiterar la competencia que le asignaba a la Dirección General de Aduanas el artículo 28 del citado Decreto 2011, expedido, igualmente, en desarrollo del artículo 120-22 de la Carta, adicionando este último con la exigencia del concepto previo y favorable del Consejo Nacional de Política Aduanera, uno de cuyos integrantes, como es sabido, es el Ministro de Hacienda.
"En cuanto al quebranto del artículo 43 de la Constitución, para establecerlo se precisa el análisis de la cuestión de hecho planteada por el actor como fundamento del careo, y es sabido que tal análisis no es propio de la suspensión provisional.
"Finalmente, la falta de publicación de la resolución acusada en el Diario Oficial deberá analizarse frente a las normas que autorizan la publicación de los actos de la Dirección General de .Aduanas en el Boletín Oficial de Aduanas, a más de lo cual, y de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo, la falta, de publicación "de un acto administrativo no es causal de nulidad, toda vez que la omisión de tal requisito tiene relación con la oponibilidad del acto a los gobernados, mas no con su validez intrínseca".
El señor Agente del Ministerio Público en su vista de fondo amplía los criterios enunciados en la transcrita providencia, .en forma atinada, por lo cual acoge su criterio la Sala. Dice el señor Fiscal:
"Para iniciar el estudio de la cuestión planteada por el demandante es forzoso considerar, como lo nota el Consejo en el aparte copiado antes, la reforma constitucional de 1968 en cuanto adoptó en nuestro derecho público el instrumento jurídico conocido en la doctrina con la denominación ley-cuadro. (Subraya el Fiscal).
"1. En la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo que el Gobierno presentó al Congreso en 1966 se explicó así la enmienda propuesta al artículo 76 de la Constitución:
" 'Las reformas contempladas en el artículo 76 implican un nuevo concepto de las atribuciones que corresponden a las Ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público en el moderno Estado, cuando éste ha asumido importantes funciones en los campos económico y social, antes vedadas a los Estados no intervencionistas.
" 'Los cambios propuestos parten de la idea básica de que en materias económicas, fiscales y administrativas el Legislador debe limitarse a señalar pautas generales al Ejecutivo, dictando únicamente la orientación política en dichas materias (atribuciones 9ª, 10 y 22). Es al Gobierno al que corresponde desarrollar y ejecutar esa política, porque es el que cuenta con el personal y los medios técnicos requeridos para dar adecuada y oportuna respuesta a los problemas; que la vida contemporánea plantea en los campos señalados, especialmente en los países en vía de desarrollo como Colombia.
" 'Lo que aquí se establece no es algo insólito sino simple reconocimiento de lo que la teoría política moderna aconseja en cuanto a distribución de competencias entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva, ya consagrada, por lo demás, en muchos países como Inglaterra y Francia. Por otra parte cuenta con el apoyo de destacados expositores de derecho público, nacionales y extranjeros, que han venido siguiendo la evolución que sobre el particular caracteriza al Estado moderno, y de miembros distinguidos, de la actividad política que han sentido el paso de los acontecimientos.
" 'En la Comisión de Estudios Constitucionales de 1952, los doctores Evaristo Sourdís y Alfredo Araújo Grau hicieron brillantes exposiciones sobre esta necesidad. En el coloquio sobre la Reforma del Congreso, auspiciado por la Universidad Externado de Colombia en el mes de julio del presente año, se consignó por los participantes el mismo criterio.
" 'La experiencia vivida por el país apunta en el mismo sentido. Es bien sabido de todos que el Congreso ha legislado en materias administrativas, económicas, social y fiscal desde el año de 1958, para tomar una fecha reciente, limitándose a fijar el marco de acción del Ejecutivo, para que éste luego desarrolle su voluntad, o concediendo al Gobierno facultades extraordinarias para que adelante la tarea que la Constitución le asigna en estos asuntos. Las reformas administrativa, judicial, en el cambio internacional y en lo fiscal, son ejemplos muy dicientes de la realidad jurídica colombiana.
" 'La jurisprudencia nacional, de otra parte, ha puesto de presente la tendencia que animó al Constituyente de 1945 en esta materia, y descubierto el mayor radio de acción que incumbe al Ejecutivo en estos campos, en importantes decisiones sobre la potestad reglamentaria, entre las cuales sobresale la sentencia de 10 de octubre de 1962.
" 'Las reformas al artículo 76, enmarcadas dentro de esa orientación y destinadas a traer la precisión deseada en tan importantes asuntos, pueden compendiarse con los siguientes temas: Cuarto. Las modificaciones introducidas a las facultades 9ª, 10 y 22 establecen, conforme a lo explicado atrás, que el Congreso debe limitarse a dictar leyes-cuadros en materias administrativas (9ª y 10), fiscales y económicas (22), dentro de las cuales pueda el Ejecutivo tomar las medidas necesarias para organizar en detalle la estructura de la Administración Nacional (Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos), de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales o comerciales del Estado, y regular lo referente al crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio exterior, los aranceles y el régimen de aduanas, Esta disposición, que hace juego con lo previsto en los numerales 21 y 22 del "artículo 120, establece un equilibrio que la teoría y la práctica aconsejan entre las facultades del Legislador y del Gobierno'. (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Bogotá, Imprenta Nacional 1969, Páginas 44 y 45)".
"Sobre esa importante modificación, el doctor Hernán Toro Agudelo expresa en su 'Examen de los Proyectos sobre Reforma Constitucional Medellín, 1968, página 4:
" 'Ahora bien: la reforma constitucional contempla aparte las leyes ordinarias para el ejercicio de casi todas las atribuciones del artículo 76, una nueva clase de leyes, a las que no se dio nombre especial, pero que pueden denominarse como orgánicas, normativas o leyes cuadros, a la manera francesa, mediante las cuales el legislador señalará pautas, directrices generales, cuadros de una política, para que con base en las mismas el ejecutivo ejercite, como atribución constitucional propia, con poderes que naturalmente comprenden la derogación o modificación de las leyes que queden dentro de su órbita, la función de dictar normas que aunque conceptualmente sean próximas a una potestad reglamentaria ampliada, no son ya reglamentos particulares y de detalle, para la simple ejecución de la ley como cuadros o normativas son distintas a las leyes ordinarias, de la misma manera que los decretos dictados para desarrollar las primeras tienen un carácter diverso a lo decretos simplemente reglamentarios, que acaban de citarse. Los primeros tendrán fuerza de ley aunque así no se diga de modo claro porque jurídicamente deben asimilarse a los expedidos en virtud de las facultades del numeral 12 del artículo 76; sólo que éstas se otorgan según los tiempos, y las orgánicas o normativas están previstas como estatutos normales, corrientes, siempre presentes, Y lo mismo puede afirmarse de los decretos que dicte el Presidente en los casos de estado de emergencia, que contempla el artículo 37 del primer proyecto, aunque en el mismo no se expresa: que tendrán capacidad para modificar o derogar la legislación anterior”.
"Y, aprobada la reforma mediante el Acto Legislativo N° 1 de 1968, el doctor Luis Carlos Sáchica examina la Ley-cuadro como instrumento que ensancha el campo tradicional de actuación del ejecutivo; que restringe el poder legislativo pero 'sin quebrantar la idea democrática ni romper la relativa separación y equilibrio entre las dos normas', y que agiliza la resolución de asuntos cambiantes y de evidente urgencia, 'transformando la administración de simple ejecutora mecánica de la ley en copartícipe de su perfeccionamiento e impulsora de su cumplimiento'. Y, con razón, observa que lo más difícil por resolver es lo atinente a la extensión de la ley-cuadro: 'Es el problema de deslindar o definir hasta dónde puede ir la norma legislativa y dónde comienza la potestad del ejecutivo. Porque si el Congreso dicta una Ley-cuadro exageradamente concreta, detallada y reglamentaria, puede llegar a invadir las competencias ejecutivas, por restarles toda iniciativa, movilidad y eficacia, que es lo que persigue el nuevo sistema. Con esto se desvirtuaría la idea de la ley-cuadro, que quedaría confundida con una ley ordinaria'. (Constitucionalismo Colombiano. Bogotá, Temis, 1974, páginas 494 a 500).
"2. La Ley 6ª de 1971, 'por la cual se dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas' (D. O. 33423), es, sin duda alguna, una ley-cuadro. Y, por consiguiente, se abrió con ella la posibilidad de ejercicio, por parte del ejecutivo, de la atribución constitucional propia, dentro de la respectiva órbita, mediante la expedición de las normas complementarias con jerarquía superior a las dictadas para la simple ejecución de la ley.
"Esa facultad supra-legal la ejerció el Presidente de la República al expedir el Decreto 2011 de 1973 para adoptar la definición del Valor de Bruselas, sus notas interpretativas y explicativas y para disponer, en el artículo 28, que 'la Dirección General de Aduanas, en los casos en que la ley la faculta para ello, podrá señalar precios oficiales para la aplicación adecuada y regular de los gravámenes ad valorem, cuando a su juicio estén ocurriendo prácticas anormales en la facturación, o se presenten casos excepcionales' (D. O. 33970), y al dictar el Decreto 2230 de 1975, por medio del cual, además de modificar los gravámenes del Capítulo 69 del arancel de Aduanas, varió también el artículo 28 del Decreto 2011 de 1973 en el sentido de asignar expresamente a la Dirección General de Aduanas la facultad antes señalada, pero con la exigencia de ejercerla previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Aduanera.
"3. En desarrollo de la atribución legalmente otorgada y previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Aduanera, la Dirección General de Aduanas dictó la Resolución 01629 de 1976 señalando el precio mínimo oficial para los productos clasificados en las posiciones 04.01 y 04.02 del Arancel de Aduanas y que sean objeto de importación.
"4. La Fiscalía estima que los cargos de la demanda son infundados".
Por último, en cuanto al hecho de falta de publicación en el Diario Oficial de la Resolución 1629 de 1976, se tiene que, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2886 de 1968, artículo 2º, sobre promulgación de las resoluciones de la Dirección General de Aduanas, la citada resolución fue publicada en el Boletín Oficial de Aduanas número 622 de junio 15 de 1976.
Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Falla:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
Copíese, notifíquese, comuníquese, archívese el expediente y cúmplase.
Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
GUSTAVO SALAZAR TAPIERO, MIGUEL LLERAS PTZARRO, BERNARDO ORTIZ AMAYA, JORGE DAVILA HERNANDEZ.
JORGE A. TORRADO, SECRETARIO