100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030031925SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo1919197319/07/1973SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____1919_1973_19/07/1973300319231973INTENDENCIAS Y COMISARIAS – Régimen constitucional y legal / REGIMEN DE POLICIA LOCAL Y DE PROTECCION DE INDIGENAS – Competencia de las intendencias CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D.E. diecinueve (19) de julio (07) de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 1919 Actor: MARCO PASTRANA MARTINEZ Demandado: Referencia: Sesión del día 13 de julio del mil novecientos setenta y tres.
Sentencias de NulidadHumberto Mora OsejoMARCO PASTRANA MARTINEZ19/07/1973Decreto 3272 de 1962Identificadores10030117887true1210587original30116058Identificadores

Fecha Providencia

19/07/1973

Fecha de notificación

19/07/1973

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Humberto Mora Osejo

Norma demandada:  Decreto 3272 de 1962

Demandante:  MARCO PASTRANA MARTINEZ


INTENDENCIAS Y COMISARIAS – Régimen constitucional y legal / REGIMEN DE POLICIA LOCAL Y DE PROTECCION DE INDIGENAS – Competencia de las intendencias

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Bogotá, D.E. diecinueve (19) de julio (07) de mil novecientos setenta y tres (1973)

Radicación número: 1919

Actor: MARCO PASTRANA MARTINEZ

Demandado:

Referencia:

Sesión del día 13 de julio del mil novecientos setenta y tres.

Se decide el juicio promovido por el doctor Marco Pastrana Martínez para que se declare la nulidad del inciso primero y de los literales a), b) y c) del Artículo 12 y de la parte final del Artículo 14 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962.

Los fundamentos de la acción. El demandante considera que las normas acusadas violan los Artículos 120, Ord. 3o., de la Constitución y 14 de la Ley 2a. de 1943, porque el Artículo 12 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962 dispone que los acuerdos intendenciales indicados en los literales a), b) y c) de la misma norma "no tendrán validez ni vigencia, ni se les podrá ejecutar sin previa aprobación del gobierno nacional" y el Artículo 14 ibídem que todos los acuerdos sancionados por el intendente deben remitirse al gobierno, a pesar de que el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, que reglamentan, no prescribe tales medidas, sino sólo que los "acuerdos intendenciales sobre creación de empleos, asignaciones civiles y presupuesto de rentas y gastos no entrarán a regir sin la aprobación expresa del gobierno nacional" y que éste puede, "dentro de los primeros treinta días de su vigencia", mediante decretos, suspender, derogar o modificar los demás.

El concepto del señor Fiscal El señor Fiscal lo. del Consejo conceptúa que se debe acceder a lo pedido en la demanda por considerar que, como sostiene el actor, mientras el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943 dispone que "los acuerdos intendenciales sobre creación de empleos, asignaciones civiles y presupuesto de rentas y gastos no entrarán a regir sin la aprobación expresa del gobierno nacional" y que los demás "comenzarán a regir veinte días después de la sanción del intendente", pero que el gobierno puede, dentro del término de treinta días contados a partir de su vigencia, "suspenderlos, derogarlos o modificarlos", las normas acusadas, al hacer extensivo el requisito de la previa aprobación del gobierno a otros acuerdos intendenciales, no comprendidos en la Ley, lo rebasan y exceden, por lo mismo, la potestad reglamentaria.

Las consideraciones de la Sala.

Luego de surtida normalmente la tramitación del juicio, la Sala procede a decidirlo mediante las siguientes consideraciones:

1. Las normas acusadas. El Artículo 12 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962, tras señalar que los Consejos Intendenciales, para cumplir las funciones de asesores del Gobierno que les atribuye el Artículo 10o. de la Ley 2a. de 1943, deben ejercer, mediante acuerdos, las que en los Departamentos correspondan a las Asambleas, salvo las que estén exclusivamente reservadas al Gobierno como administrador de las Intendencias, prescribe, en el Inc. lo., que "además de los acuerdos intendenciales a que se refiere el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, no tendrán validez ni vigencia, ni se les podrá dar ejecución, sin la previa aprobación del Gobierno Nacional", a los referentes a las materias que determinan en los literales a), b) y c), relativas, en su orden, a establecimiento y organización de impuestos y rentas seccionales, creación de establecimientos públicos y organización de empresas y régimen fiscal intendencial y municipal; empréstitos, concesiones y disposición de bienes intendenciales, condonación de deudas a favor del Tesoro de la Intendencia y planes de desarrollo y de fomento; policía local y protección de indígenas, medidas sobre fraude a las rentas, créditos adicionales y traslados presupuéstales "para gastos nuevos no aprobados por el Gobierno Nacional o que afecten auxilios o ingresos especiales provenientes del Tesoro Nacional". Y el Artículo 14 ibídem prescribe, complementariamente, que "todo acuerdo expedido por el Consejo y sancionado por el Gobierno Intendencial, debe ponerse en conocimiento del Gobierno Nacional aunque no sea de los que requieran aprobación de éste; mientras tanto no correrá el término de treinta (30) días de que trata el Artículo 14 de la Ley 2ª de 1943".

2. El régimen constitucional de las Intendencias. La constitución de 1886 no consagró el régimen de las intendencias y comisarías y sólo dispuso, por el Artículo 4o., in fine, que "los antiguos territorios nacionales —que como tales estuvieron durante la federación bajo la administración del Gobierno Federal— quedan incorporados en las secciones a que primitivamente pertenecieron" y que el Congreso puede, mediante Ley aprobada en forma ordinaria, "separar de los Departamentos a que ahora se reincorporan, o a que han pertenecido, los territorios a que se refiere el Articulo 4o., o las islas, y disponer respecto de unos u otros lo más conveniente" (Artículo 6o., Inc. 2o.). El acto Legislativo No 3 de 1910 dispuso, por el Artículo 2o., que "el territorio nacional se dividirá en Departamentos, y éstos en Municipios o Distritos Municipales y facultó al legislador para "segregar Municipios de un Departamento, o suprimir intendencias, y agregar éstas y aquéllos a otro u otros Departamentos limítrofes" (Artículo 2o., in fine).

El Artículo 2o. del Acto Legislativo No. lo. de 1936 modificó, a este respecto, el régimen anterior y dispuso, por el Artículo 2o., que "el territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías" y que "los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipales"; que "las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno", que "corresponde al legislador proveer a la organización y a la división administrativa de ellas" y que "la Ley puede crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa". El Artículo 1o. del Acto Legislativo No. 1o. de 1945 reiteró básicamente los principios de la Reforma Constitucional de 1936, pero los modificó en cuanto consagró la posibilidad de que las Intendencias y Comisarías, como los Departamentos, se dividan también en Municipios y que el legislador determine el "régimen especial" de éstos.

Los Artículos 2o. y 3o. del Acto Legislativo No. 1° de 1968 sustituyeron los Artículos 5o. y 6o. de la Constitución, pero mantuvieron, esencialmente, el régimen expuesto, que fue modificado en cuanto el primero consagra las "entidades territoriales" y autoriza al legislador para segregar territorio de un departamento y "erigirlo en Intendencia o Comisaría" y el segundo que lo faculta para dictar "estatutos especiales para el régimen fiscal, administrativo y el fomento económico, social y cultural del Archipiélago de San Andrés y Providencia, así como para las restantes porciones insulares del territorio nacional" y para erigir, mediante leyes, "las Intendencias y Comisarías" en Departamentos, si se llenan los requisitos prescritos por el Artículo 5o. de la Constitución, pero con la circunstancia de que "en tal caso bastará la mitad de la población y renta por él señaladas".

De los preceptos constitucionales indicados se deduce que las Intendencias y Comisarías, que como los Departamentos y Municipios son "entidades territoriales", se encuentran "bajo la inmediata administración del Gobierno" conforme a la organización administrativa y a los estatutos especiales que dicte el legislador, al cual también compete proveer sobre el régimen electoral, judicial, contencioso-administrativo y municipal de las mismas entidades. Así también lo entendió la Corte, en sentencia del 17 de junio de 1938, al sostener que "por mandato constitucional las porciones del territorio nacional conocidas con el nombre de intendencias y comisarías están colocadas bajo la inmediata administración del Gobierno central, siendo al mismo tiempo de la competencia exclusiva del legislador dictar las normas superiores con que ha de guiarse esa gestión administrativa y además "darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa", conforme al último inciso del Artículo 5o. de la actual Constitución colombiana" (G. J. Tomo XLVI, Pág. 511).

Este régimen se explica por el poco o escaso desarrollo económico-social de los llamados territorios nacionales, de grandes extensiones con población indígena y núcleos o centros de civilización incipientes, y por la necesidad de propender a su desarrollo, mediante una organización determinada por la Ley, bajo la dirección del Gobierno, que constituye grados intermedios entre el centralismo y la descentralización administrativos, para que lleguen paulatinamente a convertirse en departamentos, sin los rigurosos requisitos de población y renta exigidos para ello por la Constitución (Artículo 6o., Inc. final).

3. El régimen legal de las Intendencias. La Ley 2ª de 1943 reglamentó con base en los principios constitucionales expuestos el régimen de las Intendencias y Comisarías. Así, les reconoció personería jurídica y asimiló sus atribuciones, en cuanto sean compatibles, a las de los Departamentos, pero atribuyó al Gobierno, asesorado por los Consejos Intendenciales, el ejercicio en las Intendencias de las funciones que en aquellos corresponden a las Asambleas (Artículo 1o. y 10); determinó el régimen de los municipios y corregimientos intendenciales y comisariales (Artículos 3o., 4o., y 6o.); dispuso que los Intendentes y Comisarios, que son funcionarios de libre nombramiento y remoción del Gobierno, deben ejercer funciones "análogas a las de los Gobernadores, con las restricciones y adiciones" que les señale el Gobierno, "el cual podrá revisar y revocar todos sus actos" (Artículo 9o.); que "la iniciativa de gastos corresponde privativamente al Intendente" y que "todos los auxilios nacionales y otros ingresos extraordinarios" deben figurar en "presupuestos especiales, con destino exclusivo a gastos de higiene, asistencia, educación, obras públicas o fomento", los cuales no pueden ser trasladados ni invertidos en gastos ordinarios "sin la previa autorización del Gobierno" (Artículo 13).

El Artículo 14 de la misma Ley invocado como violado prescribe que "los acuerdos intendenciales sobre creación de empleos, asignaciones civiles y presupuestos de rentas y gastos no entrarán a regir sin la aprobación expresa del Gobierno Nacional"; que "si ésta no se hubiere obtenido el último día de la vigencia fiscal, seguirán rigiendo el personal, las asignaciones y el presupuesto anteriores"; que "los demás acuerdos comenzarán a regir veinte días después de la sanción del Intendente", pero que el Gobierno Nacional podrá, dentro del término de treinta días contado desde la fecha de su vigencia, "suspenderlos, derogarlos o modificarlos, por medio de decretos"; que "aprobado un acuerdo intendencial por el Gobierno Nacional, cuando se requiera tal aprobación, o expirado el término señalado para suspenderlo, derogarlo o modificarlo, quedará en firme y no podrá ser suspendido o anulado sino en los mismos términos que las ordenanzas departamentales"; y, en fin, que "los traslados presupuéstales y la apertura de créditos adicionales y suplementales se harán por decretos del Intendente, de inmediata vigencia, siempre que no se trate de gastos nuevos no aprobados por el Gobierno Nacional, y que se hayan reunido los documentos y cumplido los demás requisitos que el reglamento prescriba al respecto". Esta disposición, que fue transitoria y tácitamente suspendida por el Artículo 1 o. del Decreto Legislativo No. 1741 de 1955, que atribuyó a los Intendentes y Comisarios, además de las funciones de los Gobernadores, "las que en los departamentos corresponden a las asambleas departamentales", con la condición expresa de que "las medidas que dicten requieren la aprobación del gobierno nacional, sin la cual no tendrán vigencia ni se les podrá dar ejecución", recobró también tácitamente su vigencia con la Ley 105 de 1960, cuyo Artículo 5o. dispuso que "los Consejos Intendenciales —a los cuales se refiere especial y expresamente el Artículo 83, in fine, de la Constitución, correspondiente al Artículo 17 del Acto Legislativo No. 1o. de 1968— de que trata la Ley 2a. de 1943 estarán integrados por ocho miembros principales con sus respectivos suplentes, que serán elegidos popularmente en la misma fecha en que se eligen Diputados a las Asambleas Departamentales y para un periodo igual al de éstas". Por este motivo, como así también lo entendió el Gobierno, según se deduce del contexto del acto que se acusa, el mencionado Decreto No. 1741 de 1955 no quedó comprendido en el Artículo 1o. de la Ley 141 de 1961 que adoptó "como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del Artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958)", pero a condición de que sus disposiciones, como si sucedió con el Artículo 1o. del mencionado Decreto, "no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores". En consecuencia, la Ley 2º. de 1943 recuperó, a este respecto, plenamente su vigencia.

4. Las normas acusadas y el régimen legal de la Intendencia. Según lo expuesto anteriormente, para resolver es preciso verificar específicamente las normas acusadas con el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, pues el cargo de violación del Artículo 120, Ord. 3º., de la Constitución es indirecto, a saber:

  1. El literal a) del Artículo 12 del Decreto Reglamentario No, 3272 de 1962. Esta norma prescribe, como se expuso, que, además de los acuerdos intendenciales a que se refiere el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, "no tendrán validez ni vigencia, ni se les podrá dar ejecución, sin la previa aprobación del Gobierno Nacional", los relativos a "establecimientos y organización de impuestos y demás rentas seccionales, constitución y organización de empresas de servicios y establecimientos públicos intendenciales", como también al "régimen fiscal intendencial y municipal". Como el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943 dispone que "los acuerdos intendenciales sobre creación de empleos, asignaciones civiles y presupuesto de rentas y gastos no entrarán a regir sin la aprobación expresa del Gobierno Nacional" y que los demás pueden ser suspendidos, derogados o modificados por el mismo dentro del término de treinta días a partir de su vigencia, es evidente que, mediante la norma acusada, se excedió la potestad reglamentaria en cuanto se refiere a "establecimiento y organización de impuestos y demás rentas seccionales y a "régimen fiscal intendencial y municipal", aspectos en realidad no comprendidos en el mencionado precepto. En cambio, según la finalidad del mismo, si requiere que los acuerdos intendenciales sobre creación de empleos y asignaciones civiles, en cuanto implican erogaciones del Tesoro de las Intendencias, sean aprobados expresamente por el Gobierno para que puedan entrar a regir, a fortiori deben serlo los que dispongan la "constitución y organización de empresas de servicios y establecimientos públicos intendenciales", cuya realización necesariamente afecta el patrimonio de la Intendencia y requiera la creación de empleos. En consecuencia, en los términos indicados, debe accederse parcialmente a esta petición de la demanda.

  1. El literal b) del Artículo 12 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962. Esta norma dispone, como la anterior, que además de los acuerdos intendenciales a que se refiere, el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, "no tendrán validez ni vigencia, ni se les podrá dar ejecución, sin la previa aprobación del Gobierno Nacional", a los que se refieren a "autorización de empréstitos, concesiones y actos de disposición de bienes intendenciales; condonación de deudas a favor del Tesoro intendencial; planes generales de desarrollo y fomento para su coordinación con nacionales". La norma en realidad excede los alcances del Artículo 14 de 1ª Ley 2á. de 1943, que sólo requiere, como se ha visto, la: aprobación expresa por ei Gobierno Nacional de los acuerdos intendenciales de "creación de empleos, asignaciones civiles y presupuesto de rentas y gastos", sin perjuicio de que el Gobierno, ejerza su poder de control sobre los demás acuerdos y de que los consejos intendenciales, como prescribe el Artículo 187, Ord. 2o., de la Constitución para las Asambleas, fijen los planes y programas dé desarrollo económico y social "bajo las normas que establezca la Ley para que puedan ser coordinados con los planes y programas regionales y nacionales". Debe, pues, prosperar esta súplica de la demanda.

c) El literal c) del Artículo 12 del Decreto Reglamentario No. ,3272 de 1962 Esta disposición prescribe, como las dos anteriores, que además de los acuerdos intendenciales previstos en el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, "no tendrán validez ni vigencia, ni se les podrá dar ejecución, sin la previa aprobación del Gobierno Nacional", los relativos a "policía local y protección de indígenas; legislación sobre fraude a las rentas y créditos adicionales y traslados presupuéstales para gastos nuevos no aprobados por el Gobierno Nacional o que afecten auxilios o ingresos especiales provenientes del Tesoro Nacional". La norma comprende cuatro aspectos específicos a saber.

El Régimen de policía local y de protección de indígenas. En cuanto atañe a la competencia de las Intendencias, es claro que esta disposición excede el Artículo 14 de la Ley 2º. de 1943, que sólo hace indispensable la previa aprobación de los acuerdos intendenciales por el Gobierno Nacional, como condición para que puedan entrar a regir, cuando versen "sobre creación de empleos, asignaciones civiles y presupuestos de rentas y gastos", Por tanto, debe también prosperar esta petición de la demanda.

  1. Normas sobre fraude a las rentas intendenciales. Como en el caso anterior, la disposición excede la norma reglamentada, que no exige, como requisito para que puedan ponerse en vigencia los acuerdos intendenciales sobre el control al fraude a las rentas intendenciales, la previa aprobación del Gobierno Nacional. Esta petición, por lo mismo, también debe prosperar.,

  1. Créditos adicionales y traslados presupuéstales para gastos nuevos no aprobados por el Gobierno Nacional. De los términos transcritos del Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943 se deduce, inequívocamente, que la facultad dada al Intendente paja que disponga por Decreto "los traslados presupuéstales y la apertura de créditos adicionales o suplementales" está condicionada a que no se trate "de gastos nuevos no aprobados por el Gobierno Nacional"; por consiguiente, en la hipótesis de la norma acusada, a contrario sensu, no se trata de una competencia que corresponda ejercer al Intendente, sino al consejo intendencial mediante acuerdos que, según el mismo Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943, para que puedan regir deben ser aprobados expresamente por el Gobierno Nacional. Por tanto, no es el caso de acceder a esta petición de la demanda.

4. Créditos adicionales y traslados presupuéstales que afecten ingresos especiales provenientes del Tesoro Nacional El Artículo 13 de la Ley 2a. de 1943 dispone, como se ha expresado, que "los auxilios nacionales y otros ingresos extraordinarios de las intendencias figurarán en presupuestos especiales, con destino exclusivo a gastos de higiene, asistencia, educación, obras públicas, o fomento" y que "sin previa autorización del Gobierno Nacional no se podrá aplicar, trasladar o invertir ninguna parte de dichos presupuestos especiales en gastos ordinarios de la administración". Por consiguiente, este aspecto de la norma acusada no sólo no es violatorio del Artículo 14 sino que concuerda hasta con el tenor literal del Artículo 13 de la Ley 2a. de 1943. Por lo mismo, no se puede acceder a esta petición de la demanda.

  1. El Artículo 14 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962. Como se expresó, el actor acusa esta norma por violación del Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943 porque obliga a remitir al Gobierno Nacional todos los acuerdos intendenciales debidamente sancionados por el Intendente aunque no sean de los que requieran su aprobación y porque dispone, según se deduce de los términos de la demanda, que "mientras tanto no correrá el término de treinta (30) días de que trata el Artículo 14 de la Ley 2a. de 1943". En primer término, si el Gobierno Nacional debe necesariamente aprobar, para que puedan regir, los acuerdos intendenciales sobre "creación de empleos, asignaciones civiles y presupuesto de rentas y gastos" y si tiene la facultad de revisar los demás para aprobarlos, suspenderlos, modificarlos o derogarlos, es apenas obvio que se le deben remitir para que pueda ejercer su atribución y cumplir con la finalidad de la Ley. Además, el Artículo 14 de la Ley 2ª de 1943 prevé que los acuerdos intendenciales que debe revisar el Gobierno Nacional entran a regir después de veinte días de sancionado por el Intendente, con el objeto de que en ese lapso puedan remitirse al Gobierno, fecha a partir de la cual éste puede revisarlos, en la forma indicada, dentro del término de treinta días. Pero el Artículo 14 del Decreto Reglamentario No. 3262 prevé la posibilidad de que, por algún motivo, los acuerdos no le sean remitidos oportunamente para su revisión, hipótesis en la cual no puede correr el término de treinta días que tiene el Gobierno para cumplir la finalidad de la Ley, sino desde la fecha de su recibo, conforme al principio de que nadie está obligado a lo imposible. Por tanto, no es fundado, a este respectó, el cargo de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo en parte con el concepto del señor Fiscal 1º.

RESUELVE

1. Declárase la nulidad del literal a) del Artículo 12 del Decreto Reglamentario No. 3272 de 1962 en cuanto comprende a los acuerdos intendenciales relativos a "establecimiento y organización de impuestos y demás rentas seccionales" y a "régimen fiscal intendencial y municipal"; del literal b) del mismo Artículo en su integridad y del literal c) de la misma disposición en cuanto atañe a acuerdos intendenciales sobre "régimen de policía local y protección de indígenas" y " fraude a las rentas intendenciales".

2. Niéganse las demás peticiones de la demanda.

Publíquese, notifíquese, copíese, comuniqúese al Gobierno Nacional mediante copia auténtica de esta providencia, y archívese, previa ejecutoria.

HUMBERTO MORA OSEJO, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DAVILA HERNANDEZ, CARLOS GALINDO PINILLA, JORGE TORRADO TORRADO, SECRETARIO