Fecha Providencia | 28/05/1973 |
Fecha de notificación | 28/05/1973 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: Decreto 59 de 1938
Demandante: JAIME ARTEAGA CARVAJAL
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
BUENA FE – Conceptos de buena fe simple y buena fe cualificada / PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE DOMINIO – Requisitos / PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE DOMINIO – Pruebas / BUENA FE - Presunción
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., veintiocho (28) de mayo (05) de mil novecientos setenta y tres (1973)
Radicación número: 1743
Actor: JAIME ARTEAGA CARVAJAL
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Decretos del Gobierno
Sesión del día 4 de mayo de 1973
El doctor Jaime Arteaga Carvajal, en ejercicio de la acción Contencioso Administrativa de nulidad demanda ante el Consejo que se declare nulo el Artículo 47 del Decreto No. 59 de 1938, reglamentario de la Ley 200 de 1936.
El demandante estima violadas las siguientes disposiciones:
El Artículo 12 de la Ley 200 de 1936 dice:
"Establécese una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del Artículo 12 de esta Ley, durante cinco años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo Artículo. Para los efectos indicados, no se presume la buena fe si el globo general del cual forma parte el terreno poseído está o ha estado demarcado por cerramientos artificiales, o existen en él señales inequívocas de las cuales aparezcan que es propiedad particular.
Parágrafo. Esta prescripción no cubre sino el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios, y que se hayan poseído quieta y pacíficamente durante los cinco años continuos, y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos".
El Artículo 47 del Decreto 059 de 1938 dice:
"Artículo 47. Quien invoque la prescripción de que trata el Artículo 12 de la Ley 200, debe probar, fuera de la posesión traducida en explotación económica por un lapso no menor de cinco (5) años continuos y posteriores a la vigencia de la misma Ley, lo siguiente:
a) Que el terreno de que se trata, no era objeto de una explotación económica en la época en que se inició la ocupación; y
b) Que el globo general del cual forma parte el terreno poseído, no estaba, en el momento de iniciarse la ocupación, demarcado por cerramientos artificiales, ni existían en él señales inequívocas de las cuales apareciera que era de propiedad particular.
Parágrafo. Si no se presentan las pruebas que acrediten las circunstancias indicadas en el numeral b de este artículo, o si en el curso del juicio se demostrare que el globo general del cual forme parte el terreno poseído, estaba demarcado por cerramientos artificiales o existían señales inequívocas de las cuales aparezca que se trataba de una propiedad particular, quien invoque la prescripción deberá probar su buena fe, la cual en este caso no se presume".
En el capítulo de su demanda sobre el concepto de la violación, el actor aduce las razones expuestas por el magistrado Dr. José J. Gómez en el salvamento de voto a la sentencia del 4 de abril de 1961, proferida por la Corte Suprema de Justicia en la Sala de Casación Civil y que el mismo Magistrado sintetiza así:
"1. Al permitir el Artículo 12 de la Ley 200 de 1936 que el titular inscrito pueda desvirtuar la presunción de buena fe del poseedor, instituyó una prescripción inferior a la extraordinaria, en la cual esa desvirtuación no es permitida. (Artículo 2531 C.C.).
"2. Al permitirla en la prescripción agraria mediante la prueba de hechos demostrativos de propiedad privada o de cerramiento artificial del globo general, la referida usucapión es prácticamente inoperante, y desde luego contraria a los fines de la posesión a la función social de la propiedad y a los objetivos de una Ley agraria.
"3. Al decir la doctrina que ahora reitera la Corte, que al poseedor corresponde probar, fuera de su posesión económica, quieta y pacífica cinco años continuos, los hechos negativos de que a la época de la ocupación no había en la misma parcela ninguna explotación económica, que el terreno general no se hallaba demarcado con cercas artificiales y que no había signo alguno de dominio privado, se le impone al poseedor la carga de la prueba de su buena fe, cuando está protegida con la presunción de la misma, según los Artículos 769 del C.C. y 1 2 de la Ley 200, lo cual acentúa la inoperancia de la usucapión en referencia.
"4. Al titular inscrito, si quiere desvirtuar la presunción y frustrar en consecuencia la usucapión, concierne establecer los hechos positivos contrarios, de haber existido explotación económica, cerramiento general artificial, o un hecho cualesquiera que sea señal inequívoca de propiedad particular.
"5. No hay una sola prueba, en los antecedentes de la Ley, de que el legislador de 1936 se hubiese propuesto invertir la carga de la prueba, y no determinar simplemente algunos de los hechos que permitiesen al propietario desvirtuar la presunción de buena fe del poseedor. Era lo jurídico, lo social y lo humano".
Para dilucidar en forma amplia el problema jurídico que plantea la demanda es conveniente transcribir los razonamientos de la Corte, que determinaron el disentimiento del Magistrado Dr. Gómez.
En la propia sentencia que dio lugar al salvamento, aquella Corporación sostuvo:
"El Artículo 12 de la Ley 200 de 1936 establece "una prescripción adquisitiva de dominio en favor de quien creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del Artículo primero de esta Ley, durante cinco años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación”. Para estos efectos dispone también el precepto no se presume la buena fe si el globo general del cual forma parte el terreno poseído está o ha estado demarcado con cerramientos artificiales, o existen en él señales inequívocas que revelen ser de propiedad particular.
"Los Artículos 46 y 47 del Decreto número 0059 de 1938 regulan el modo de alegar esta prescripción quinquenal y señalan los factores que ha de comprobar quien la invoque en su provecho.
"Esta prescripción especial puede alegarse como acción o como excepción y requiere en uno y otro caso la demostración de estos requisitos o factores: que se ha poseído el terreno en forma quieta y pacífica durante cinco años continuos; que la posesión se ha realizado mediante la explotación económica del suelo, esto es, con plantaciones o sementeras, con ganados o con otros actos de igual significación industrial o agrícola; que el poseedor haya tenido de buena fe la creencia de que el terreno es baldío, o sea, que corresponde al Estado; que dicho terreno estaba inculto o carecía de explotación económica al iniciarse su ocupación y que no había en él cerramientos artificiales ni otros signos inequívocos de ser de propiedad particular. Así lo ha expresado la Corte en ocasiones anteriores (LVIII-20-17-588 -LXXXVIII- 2198-184-197). Y no sólo esto, sino que la buena fe que ha de acompañar al poseedor debe estar exenta de culpa, vale decir, que se trata aquí de una buena fe cualificada que le impone al propio usucapiente la carga de probar los requisitos mencionados y con ellos el error excusable de su creencia sobre la calidad de baldío del terreno. Sin la prueba de estos antecedentes no es admisible la presunción de buena fe en esta materia de prescripción agraria".
El señor Fiscal 1o. de la Corporación, se expresó así en su vista de fondo:
"Como puede verse, el Artículo reglamentario exige que el poseedor presente determinadas pruebas relacionadas con hechos de terceros, pruebas estas que no están contempladas en la norma reglamentada, y que indudablemente hacen más gravosa la posición probatoria del demandante poseedor, pues mientras que en la Ley se dice que si existen determinados hechos no se presume la buena fe, en el Decreto reglamentario expresamente se le impone demostrar la inexistencia de tales hechos, lo que quiere decir que se grava al demandante no sólo con las pruebas de los hechos constitutivos, sino también de los hechos extintivos, lo cual deberá corresponder al opositor.
De la simple comparación de los textos de las normas contrapuestas, puede verse que la reglamentaria va más allá de la reglamentada, por lo cual se violan las normas constitucionales indicadas en el libelo".
PARA RESOLVER SE CONSIDERA
El problema planteado en la demanda se reduce, en términos jurídicos esenciales a esclarecer si el Artículo 12 de la Ley 200 está estructurado sobre la base de la buena fe simple o de la buena fe cualificada. Hecha esta precisión debe examinarse el Artículo 47 del acto acusado para determinar lo propio y hacer luego la confrontación entre el precepto legal y el reglamentario.
Pero, para mayor claridad, conviene ante todo señalar qué se entiende por buena fe simple y qué por buena fe cualificada.
La buena fe simple es el supuesto normal de toda actividad jurídica y que el Código Civil define en relación con la posesión como "la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos exentos de fraude y de todo vicio" (Artículo 768). La buena fe, en este sentido, es la simple creencia de obrar con justicia y rectitud y constituye uno de los supuestos fundamentales del ordenamiento jurídico.
La buena fe cualificada, o exenta de culpa, o buena fe creadora de derechos constituye un desarrollo del principio general de derecho que, desde los romanos, se enuncia diciendo: "Error communis facit fus'' (el error común crea derecho).
Hay error común cuando la Ley exige que la creencia equivocada tenga como fundamento de hecho, una cierta clase de circunstancias capaces de inducir a una persona prudente y diligente en la creencia equivocada de que su situación es jurídicamente perfecta. Esta creencia específica se denomina en la doctrina la buena fe cualificada.
En esta modalidad de la buena fe entran en juego elementos objetivos que exceden a la simple creencia.
Por ello, se afirma en la doctrina que la buena fe cualificada comporta dos elementos: uno subjetivo, la mera creencia y otro objetivo que consiste en la presencia de ciertas circunstancias de hecho, capaces de producir en una persona prudente y diligente, la seguridad de su creencia.
EL ARTICULO 12 DE LA LEY 200 DE 1936
Esta disposición consagra una prescripción adquisitiva de dominio cuando concurren los siguientes elementos:
Es principio general de derecho, consagrado expresamente en nuestro derecho positivo, que la buena fe se presume, a menos que la Ley establezca la presunción contraria (Artículo 769 C.C.). A esta regla no escapa el Artículo 12 de la Ley 200 de 1936, más aún, la reafirma al señalar hasta cuándo debe subsistir esa presunción; a propósito, dice textualmente el Artículo: "Para los efectos indicados, no se presume la buena fe si el globo de terreno del cual forma parte el terreno poseído está o ha estado demarcado por cerramientos artificiales o existen en él señales inequívocas de las cuales aparezca que es propiedad particular. Quiere ello decir que, mientras no se acrediten esas circunstancias ha de presumirse la buena fe y que, en el caso de demostrarse una de ellas, desaparece la presunción, por cuyo efecto, quien invoque la prescripción queda gravado con la carga de la prueba de su buena fe. En otros términos, aún frente a la prueba de la existencia de cerramientos artificiales demarcadores del globo general del cual forma parte el terreno poseído, el prescribiente podría demostrar su buena fe, por los medios de prueba idóneos para tal fin. No se dijo en la Ley que la presunción de buena fe se desvirtuaba por las pruebas a que se refiere el inciso primero del Artículo 12 de la Ley, sino que en ese caso no se presumiría la buena te o sea que dejaría de operar la presunción. En el salvamento de voto del Magistrado José J. Gómez se afirma que "no es afortunada la expresión, no se presume la buena fe, porque, la presunción legal es la de la buena fe, lo demás son los hechos que desvirtúan la presunción.
En concepto de la Sala no existe el error de técnica anotado, porque precisamente lo que se consignó fue una restricción, al principio conforme al cual la buena fe se presume, con la consecuencia, para quien invoque la prescripción, de tener que asumir la carga de probar la buena fe.
Si se acogiera la interpretación del salvamento de voto, a este respecto, la conclusión sería: demostrado el cerramiento o la existencia de alguna señal inequívoca de propiedad particular, es decir desvirtuada la presunción, no existiría ya ninguna posibilidad de acreditar la buena fe, con la consecuencia de que unos signos de apropiación particular, señalados con la única finalidad de operar en relación con la creencia del usucapiente, se traducirían en la salvaguardia de un tipo de posesión distinto al que la misma Ley propugna, prohija y protege.
En el Artículo 12 de la Ley 200 de 1936 no se le exige a quien invoque la prescripción, que pruebe la inexistencia de demarcación por cerramientos artificiales, o la inexistencia de señales inequívocas de propiedad privada. La Ley no enfoca estas circunstancias como hechos negativos, sino por su aspecto positivo, para determinar que, una vez acreditados, deje de operar la presunción de buena fe en favor del prescribiente.
En consecuencia es obvio entender que la prueba incumbe a quien interese controvertir la pretensión de "usucapir", porque si se aporta esa prueba el prescribiente queda desprotegido de la presunción, vale decir, con la carga de probar su buena fe.
EL ARTICULO 47 DEL DECRETO 059 DE 1938
Según los términos de esta disposición reglamentaria, quien invoque la prescripción del Artículo 12 de la Ley 200 de 1936 debe probar además de la explotación económica del terreno durante cinco años continuos, que éste no era objeto de explotación económica cuando se inició la ocupación y que no estaba demarcado por cerramientos artificiales ni existían señales inequívocas de que fuera de propiedad privada. Es decir que además de la posesión en los términos de la Ley 200 de 1936, el prescribiente debe demostrar unos hechos que permitan configurar su equivocada creencia de que el terreno es baldío, como un error común, sólo así esa creencia equivocada no puede reputarse como de mala fe. Esto significa que en la norma reglamentaria se entendió que la buena fe del Artículo 12 de la Ley 200 no era la de buena fe simple, o la mera creencia de que los terrenos fueran baldíos, sino la buena fe exenta de culpa, o la buena fe cualificada, que resulta de la conjunción de un elemento subjetivo y de un elemento objetivo. Este último elemento estaría configurado por hechos negativos como la inexplotación económica del propietario, la inexistencia de demarcación por cerramientos artificiales o de otra señal inequívoca de apropiación particular, cuando se inició la ocupación del prescribiente; circunstancias todas que deberá probar éste para que se presuma su buena fe. En otras palabras el acto reglamentario le cambió la significación jurídica a las circunstancias señaladas en el Artículo 12 de la Ley 200 como factores que limitan la presunción de la buena fe simple, convirtiéndolas en el elemento objetivo de la buena fe cualificada.
La finalidad de la Ley 200 de 1936 fue darle realidad y eficacia práctica al precepto constitucional de la función social de la propiedad, facilitando el acceso al dominio del suelo en terrenos rurales, mediante el trabajo (Artículos lo., 4o. y 12) y creando un mecanismo de sanciones (extinción del dominio Art. 2o., Art. 6o. y 12) contra el abuso de derecho, por el ocio de los propietarios y su enriquecimiento a base del esfuerzo de la comunidad.
En este orden de ideas, aunque el precepto contenido en el Artículo 12 de la Ley no corresponde muy cabalmente a estos fines, en cuanto una señal de dominio que a la luz de la misma Ley no constituye por sí sola prueba de explotación económica (Artículo lo. inciso lo. Ley 200 de 1936), se considera suficiente para hacer desaparecer la presunción de buena fe, de quien durante cinco años continuos ha incorporado su actividad a un terreno que creyó baldío, al menos, le favorece con la presunción de la buena fe simple, colocándolo por este aspecto, en situación análoga al poseedor ordinario de la Ley civil.
En cambio, el Artículo 47 del Decreto Reglamentario al imponerle al prescribiente la carga de la prueba de hechos negativos, como supuestos objetivos de la presunción de su buena fe, le crea una situación de inferioridad que, en la mayoría de los casos, hace nugatorio el reconocimiento de sus derechos a la vez que se traduce en "patente de corso" para propietarios ociosos.
Por una parte, el Artículo 47 del Decreto 059 de 1938 al reinvertir la carga de la prueba en los términos del Artículo 12 de la Ley 200 implica violación indirecta de los preceptos contenidos en los Artículos 66 del C.C., y 661 del antiguo Código Judicial.
Todas estas violaciones configuran, a su vez, una violación indirecta del numeral 3o. del Artículo 120, en cuanto el Gobierno excedió los límites de la potestad reglamentaria, cuya finalidad es dictar las disposiciones necesarias para la cumplida ejecución de las Leyes, sin exceder el marco de la norma reglamentada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, resuelve declarar nulo el Artículo 47 del Decreto 0059 de 1938, reglamentario de la Ley 200 de 1936, salvo la segunda parte del parágrafo del mismo Artículo, que dice:
"Si en el curso del juicio se demostrare que el globo general del cual forme parte el terreno poseído, estaba demarcado por cerramientos artificiales o existían señales inequívocas de las cuales aparezca que se trataba de una propiedad particular, quien invoque la prescripción deberá probar su buena fe, la cual en este caso no se presume".
Cópiese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase.
HUMBERTO MORA OSEJO, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DAVILA HERNANDEZ, CARLOS GALINDO PINILLA, JORGE A. TORRADO, SECRETARIO