Fecha Providencia | 22/07/1968 |
Fecha de notificación | 22/07/1968 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Arango Henao
Norma demandada: Decreto 156 de 1967
COSTOS DE LA EDUCACION – Competencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D. E., julio veintidós (22) de mil novecientos sesenta y ocho (1968)
Radicación número: 918
Actor:
Demandado:
En su nombre y ejercitando la acción pública, el doctor Alfonso Uribe Misas, por medio de extenso y erudito libelo, demanda del Consejo la nulidad total del Decreto 156 de 5 de febrero de 1967, en cuyos treinta y siete artículos "se reestructuran las Juntas Reguladoras de Matrículas y Pensiones y se dictan otras disposiciones".
Además de la suspensión provisional que oportunamente fue atendida, el actor subsidiariamente pide de esta corporación la declaratoria de la nulidad de aquellos artículos del decreto acusado que ella "considere inconstitucionales".
Estima la demanda, en primer término, que el Presidente de la República "no puede invocar el artículo 120, numeral 13, de la Constitución Nacional, para intervenir en la educación privada, ya que la función administrativa que le otorga ese artículo no es aplicable, sino a la educación oficial", por lo cual, considera nulo el texto íntegro del decreto acusado. Por ello, continúa diciendo el doctor Uribe Misas, que solicita "la declaración de nulidad solamente en cuanto, ese decreto se refiere a la educación privada, ya que el Presidente sí puede, de acuerdo con ese artículo, “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”, o sea, la educación oficial".
Para el actor los textos constitucionales infringidos por el Decreto 156, a más del numeral 13 del artículo 120 ya mencionado, son los siguientes:
h) El artículo 35, porque el decreto acusado en el literal c) del artículo 15, impide a los institutores privados hacer las publicaciones que están protegidas como propiedades literarias y artísticas.
i) El artículo 39, porque los institutores privados no podrán ejercer la profesión del magisterio al darle aplicación al Decreto 156 "y por cuanto aun los mismos y desconocidos institutores del futuro se verán impedidos para fundar un establecimiento docente (artículo 10 del decreto)".
j) El artículo 42, porque el literal c) del artículo 15 del decreto impide a los institutores privados para hacer la publicación de sus revistas, anuarios y boletines.
k) El artículo 46, porque el decreto impide a los mismos institutores privados "efectuar reuniones y recepciones".
1) Los artículos 55, 56, 57 y 58, "en cuanto aquel estatuto desconoce la tridivisión del Poder Público, o sea, la separación de las tres ramas que lo constituyen".
Conviene, ante todo, y para un mejor entendimiento del problema planteado, recordar algunos antecedentes del Decreto 156 "por el cual se reestructuraran las Juntas Reguladoras de Matrículas y Pensiones, y se dictan otras disposiciones", el que fue dictado por el señor Presidente de la República "en uso de la facultad constitucional que le confiere el ordinal 13 del artículo 120 de la Constitución Nacional".
Desde el año 1943 el Congreso de Colombia, ante la difícil situación de carácter económico porque atravesaba el país, resolvió dictar la Ley 7° de ese año tendiente a prevenir las indebidas especulaciones en artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo colombiano y entendió por éstos las drogas, los víveres y las mercancías de ordinario consumo entre las clases populares. Esta ley que hasta ahora no ha sido derogada, conserva su vigencia con la adición que posteriormente le hiciera el Decreto 0244 de 3 de febrero de 1951, cuando en su artículo 1° dispuso que "las disposiciones del artículo 1° de la Ley 7° de 1943 se adicionan así:
Igualmente no podrán ser materia de indebidas especulaciones el precio de las matrículas y pensiones de los establecimientos de enseñanza privada, tanto primaria como secundaria y universitaria".
Y el artículo 2º del mismo Decreto 244 dio al Ministerio de Educación Nacional la facultad de "dictar las medidas de control relacionadas con los establecimientos de enseñanza privada, señalar las funciones a que dicho control deba ceñirse, establecer las sanciones para la efectividad de las medidas que se acuerden, pudiendo delegar en las Secretarías de Educación el control de los establecimientos situados en los departamentos".
Este decreto dictado por el Presidente de la República en asocio de todos sus. Ministros, "en uso de las facultades constitucionales" y teniendo en consideración el decreto por el cual se declaró turbado el orden público el 9 de noviembre de 1949, es hoy ley de la República en virtud de la 141 de 1961 que dispuso en su artículo 1º adoptar como leyes todos los decretos dictados desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de julio de 1958. Por lo mismo, también está en plena vigencia, pues no ha sido modificado ni derogado.
En 1949 el Gobierno Nacional "en uso de sus facultades legales" por medio del Decreto 1194 de 27 de abril, se ocupó de la reglamentación del uso de algunos bienes del Estado en los establecimientos de educación.
Desde 1953 se dictaron por el Gobierno normas relacionadas con los uniformes escolares, con la compra de textos, con la imposición de cuotas voluntarias y con las obligaciones impuestas a los alumnos de planteles oficiales y particulares de concurrir a espectáculos dentro o fuera de los establecimientos, mediante el pago de la correspondiente boleta de admisión, y el Decreto 0114 de 17 de enero de ese año, estableció las sanciones para castigar a los infractores con el "retiro de la aprobación de estudios y la suspensión de los auxilios y becas oficiales, si los tuvieren o con el retiro de la licencia de funcionamiento si no gozaren de los anteriores". (Art. 3º).
El Presidente de la República, en asocio de su Ministro de Educación, dictó en 1956 el Decreto 2846 de 23 de noviembre, por medio del cual estableció normas sobre uniformes escolares en los planteles de educación primaria y secundaria, tanto públicos como privados, y dentro del mismo estatuto prohibió el cobro de pensiones escolares durante los meses de vacaciones de fin de año, y prohibió también hacer cobro de las mismas anticipadamente y a buena cuenta de las que se causaran en el año subsiguiente. Estableció este decreto, además, la vigilancia por parte del Ministerio de Educación, al que autorizó para sancionar a los contraventores de las normas dictadas, con "la revocatoria de la licencia para funcionar y el retiro de la aprobación de estudios".
Años después, el 29 de noviembre de 1961, el Presidente de la República, con la firma de su Ministro de Educación, con apoyo en el artículo 41 de la Carta y en el Decreto legislativo 244 de 1951 que ordenó que "no podrá ser materia de indebidas especulaciones el precio de las matrículas y pensiones de los establecimientos de enseñanza privada" y que confirió al mismo Ministerio las medidas de control facultándolo a la vez para la imposición de sanciones a los contraventores de las medidas acordadas para tal fin, dictó el Decreto 3040 de ese año, "por el cual se crean en el país las Juntas de Regulación de Matrículas y Pensiones en los establecimientos de educación elemental, media y superior no universitarias, públicos y privados y se reglamenta el procedimiento para autorizar modificaciones del valor de tales derechos".
Este Decreto 3040 organizó dentro del Ministerio de Educación Nacional, única entidad autorizada para ello por una norma ^superior, la Junta Reguladora de Matrículas y Pensiones, con personal del mismo Ministerio, la cual quedó controlada por un comité integrado por cuatro ex-Ministros de Educación que confirmaría o improbaría las decisiones tomadas por la Junta.
El mismo decreto ordenó a los Gobernadores de los departamentos y al Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, formar Juntas similares a la creada dentro del Ministerio de Educación Nacional, dejando a ésta la facultad expresa de aprobar o improbar las decisiones de las Juntas Distrital y Departamentales. Las Juntas Nacional, Departamental y Distrital, quedaron facultadas para estudiar todo lo relativo a las alzas de matrículas, las que llegado el caso de decretarlas, se llevarán a efecto por medio de providencias suscritas por el Ministro de Educación Nacional o por los correspondientes Secretarios de Educación en los departamentos. Además, el mismo decreto facultó expresamente al Ministerio de Educación Nacional para reglamentar el Decreto 3040 que rige desde el 29 de noviembre de 1961, fecha de su expedición.
En 1962 volvió el Gobierno a ocuparse de la reglamentación de los costos de la enseñanza en los establecimientos de educación elemental, media y normalista, públicas y privados, y fue así como produjo el Decreto 2761 de 10 de noviembre de ese año, el cual se dictó con fundamento en consideraciones basadas en la Constitución Nacional, en varios decretos que tuvieron por fin hacer menos gravoso para los padres de familia el costo de la educación de sus hijos, y en el Decreto legislativo 244 de 1951, al cual se hizo alusión anteriormente.
Este Decreto 2761 de 1962 prohibió, a partir del 8 de octubre del año de su expedición, a todos los establecimientos, oficiales y privados, de educación elemental, media y normalista, imponer a sus alumnos, padres de familia o acudientes, "erogación alguna distinta del valor de las matrículas, pensiones y servicio de bus que venían rigiendo en el territorio nacional el 31 de agosto de 1961, o de las autorizadas por las Juntas Reguladoras de Matrículas y Pensiones", so peña de la sus-; pensión de la licencia de funcionamiento o de la de aprobación dé estudios por término de uno a tres años.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las que le confieren el artículo 120, ordinal 13, de la Constitución Nacional y el Decreto legislativo número 244 de 1951", decretó por medio del número 83 de 23 de enero de 1964, una adición a los reglamentos sobre matrículas y pensiones, tendiente más que todo a hacer efectivo su control "en los establecimientos no oficiales" y a recalcar sobre las sanciones para los planteles de educación que violaren "las disposiciones vigentes sobre costos de enseñanza".
Dice el artículo 2º de este decreto, que el Ministerio de Educación Nacional sancionará a los contraventores con multas hasta de diez mil pesos y que "contra la providencia que imponga la multa, procederá el recurso de reposición por la vía gubernativa5”. Continúa el decreto hacienda prevenciones a los directores de establecimientos de educación "oficiales o no oficiales" y adiciona el artículo 26 bis del Decreto 30 de 1948 y el artículo 37 del Decreto 1135 de 1952, e impone obligaciones relacionadas con los costos de las matrículas y pensiones a los mismos directores de planteles "oficiales y no oficiales", para dictar por último normas preventivas para el cumplimiento de las relacionadas con los costos de matrículas y pensiones y establecer las sanciones en caso de infracción por parte de los establecimientos educacionales o cié sus Directores.
Este recuento histórico que no pretende contener íntegramente las disposiciones relativas a la educación tanto oficial como privada, se ha efectuado con el fin de hacer resaltar el hecho de que, desde la vigencia de la Ley 7° de 1943, y mejor aún, desde la adición de su artículo 1º con el artículo 1º del Decreto legislativo 244 de 1951, el Gobierno, representado por mandato de la Constitución Nacional en su artículo 57, por el Presidente de la República y por el Ministro de Educación Nacional, ha venido ejercitando las facultades legales y constitucionales para ocuparse de los diversos tópicos de la educación nacional en establecimientos públicos y privados, y del costo de la misma que ha sido considerada a partir de 1951 como materia que no podrá ser motivo de "indebidas especulaciones" en los establecimientos docentes de nivel primario, secundario y universitario.
Porque el primer cargo de la demanda, sintetizado por su autor, dice que "el Gobierno, con el pretexto de controlar el régimen económico de los institutos de la educación privada, invade la enseñanza misma y la privada de esa preciosa “libertad” que le “garantiza” el artículo 41 de la Constitución", .(fls. 1 y 2), para agregar luego: "Debo manifestar, ante todo, que, al solicitar la declaración de nulidad del Decreto 156, pido que la nulidad se aplique a ese estatuto en su totalidad, considerado como un todo jurídico indivisible, de manera que sean anulados todos y cada uno de sus treinta y siete artículos" (fl. 46).
Por ello fue que el actor en su libelo insistió en la nulidad "solamente en cuanto el decreto se refiere a la educación privada, ya que el Presidente sí puede, de acuerdo con ese artículo (se refiere al 120 numeral 13 de la Carta) “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”, o sea, la educación oficial". Y para ello, refiriéndose al único considerando, el decreto acusado, dice que él "marca el límite dentro del cual, debe situarse el honorable Consejo de acuerdo con las normas procesales de la “litis contestatio, o materia del juicio...".
Mas, como es deber del juez analizar en la motivación de su fallo
todos los hechos importantes relacionados con las cuestiones de derecho que se varia resolver y "las razones de justicia o equidad que constituyen los fundamentos de la decisión", se ha visto precisada la Sala a exponer en esta providencia se ha dejado escrito, el origen histórico legal dé la norma acusada," cumpliendo así con el precepto de carácter general trazado en el artículo 471 del Código Judicial, sin pasar por alto el estudio de las disposiciones constitucionales invocadas por la demanda, las cuales se habrán de analizar separadamente para un mejor fundamento de la sentencia.
Que el decreto acusado viola el numeral 13 del artículo 120 de la Carta, sostiene la demanda, porque el Presidente de la República no puede invocar ese precepto "para intervenir en la educación privada, ya que tan sólo puede aplicarlo a la educación oficial", y al hacerlo en la forma expresada en el Decreto 156, el Gobierno se tomó facultades que no tiene en virtud del numeral invocado ni de disposición legal alguna.
Quizá asista la razón al demandante cuando ha enfocado el ataque tal decreto acusado, planteando el problema por el aspecto exclusivo de la intervención del Estado en la educación. Pero estima la Sala que el decreto impugnado no trata de la educación misma, sino del aspecto económico que necesariamente ella conlleva, desde el momento en que se ocupa, principalmente, de la reestructuración, de las juntas reguladoras de matrículas y pensiones la cuales cumplen funciones de orden económico relativas a los establecimientos educacionales de carácter público y privado. No se debe pasar por alto, como lo hizo la demanda, que está vigente la Ley 7° de 1943 que contiene normas de orden público económico, las cuales fueron adicionadas de manera expresa por el Decreto legislativo 244 de 1951 que es ley de la República, cuando expresamente en su artículo 1º dispuso que "igualmente no podrá ser materia de indebidas especulaciones el preció de las matrículas y pensiones de los establecimientos de enseñanza privada, tanto primaria como secundaria y universitaria".
Como los tópicos tratados hacen alusión de manera casi exclusiva a la regulación de orden económico y a prevenciones sobre el cumplimiento de las mismas, estima la Sala que tal invocación no, reviste, en el caso debatido, la trascendencia que le ha querido dar el demandante.
Respalda esta apreciación el moderno pensamiento de los estudiosos franceses, traducido en la Constitución de ese país del año de 1958, que sienta el principio de que el Gobierno, llamado a ejecutar las leyes, puede reglamentar no sólo las tenidas estrictamente como tales, sino también la Constitución que ha sido denominada con sobrada razón "ley de leyes". Teniendo por otra parte, el Presidente de la República la ineludible y expresa obligación consignada en el mismo artículo 120 de la Carta, en su numeral 2º, de obedecer las leyes y de ““Velar por su exacto cumplimiento", perfectamente, en desarrollo del numeral 3º del mismo artículo, puede proceder a la reglamentación de las mismas, dictando decretos, como el 156, tendientes, a su "cumplida ejecución" que tiene por fin "conservar en todo el territorio el orden público", y desde luego el económico, haciendo prevenciones de policía económica como las contenidas en el decreto que se acusa. Ya lo dijo muy claramente el Consejo en sentencia de noviembre 14 de 1962, publicada en el tomo LXV, números 399 y 400, páginas 43 y siguientes de sus Anales, que "no sólo la ley puede prohibir ciertos hechos y fijar las sanciones correspondientes, sino que igual cosa se puede hacer en la orden y decreto, actos típicamente administrativos".
El mantenimiento del orden, y del orden público económico, desde luego, por ser facultad expresa conferida por la Constitución al Presidente de la República, exige el otorgamiento de los medios indispensables para su efectivo cumplimiento. Por ello el mismo Consejo, en la sentencia aludida, dijo con gran acierto que "precisamente, como contrapartida necesaria de mantener el orden, al Presidente de la República se le dota de los instrumentos jurídicos indispensables para alcanzar aquella finalidad esencial, allí está el origen del poder supremo de policía, (y de policía económica agrega la Sala), que se desenvuelve en una facultad de reglamentación independiente de la ley y en una compulsión directa".
Ha ejercitado el señor Presidente de la República en el Decreto 156, esa potestad reglamentaria en materia económica, relacionada con el costo de la educación, ha ejercido el poder supremo de policía económica, ha velado por el cumplimiento de las leyes y por su eficaz ejecución, y ha pretendido conservar el orden público económico, funciones todas para las cuales está facultado por la misma Constitución. Si sus procedimientos se han sujetado a las normas de la Carta y se ajustan a las leyes vigentes como la 7° de 1943 y al Decreto legislativo 244 de 1951, una invocación como la traída por el Decreto ejecutivo 156 que, como se ha visto tiene dos aspectos marcadamente, diferentes, el educacional y el económico, no es causal suficiente para producir un fallo anulatorio integral como lo pretende la demanda.
Pudiendo el Ejecutivo, como se ha visto, desarrollar en determinados casos las disposiciones del estatuto fundamental, y siendo éste la ley superior o ley de leyes, no sólo encuentra la Sala bien hecha, bajo el aspecto anotado, la invocación del numeral 13 del artículo 120, de la Constitución Nacional, sino que respalda y halla sujetada la actitud presidencial en las otras normas de carácter superior que se han dejado puntualizadas en todo lo que hasta aquí se ha dicho. Por tales razones, no prospera el primer cargo inteligentemente formulado por el doctor Uribe Misas en su demanda materia del presente fallo, y por lo mismo no se accederá a la anulación integral, o, "en su totalidad", como lo pide el actor.
A pesar de que la demanda dice que es inútil, ante el cargo anterior, "detenerse en cada artículo del decreto para decir qué textos constitucionales viola, "siempre atacó gran parte del articulado del Decreto 156, el cual pasa a estudiarse, descartando, desde luego, aquellos artículos que no han sido demandados los que, acusados, señala el libelo los textos infringidos pero sin concretar los cargos y aquellos que, a pesar de estimarse violados por el actor en la demanda, ella no indica la norma que el demandante estima quebrantada.
Para el doctor Uribe Misas los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º que organizan y señalan las funciones de la Junta Reguladora de Matriculas y Pensiones, juntamente con el 33 del Decreto 156, forman "un todo jurídico e indivisible, de carácter procesal", y constituyen "una jurisdicción especial de carácter puramente gubernamental o administrativo", con lo cual el Gobierno está administrando justicia, función privativa de la rama jurisdiccional del poder público, y por lo tanto este grupo de artículos, viola los 55, 56, 57 y 58 de la Constitución Nacional, texto que, según el actor, aparecen infringidos además por todos y cada uno de los artículos del decreto acusado, "puesto que ese estatuto es una especie de codiguillo indivisible tendiente a procesar y condenar a los establecimientos docentes".
La demanda, luego de transcribir los artículos de la Constitución que estima violados, (55 a 58), afirma categóricamente que no es función propia del Gobierno la de administrar justicia y que él no puede, por medio de las Juntas Reguladoras de Pensiones y Matrículas "dirimir las diferencias que surjan entre institutos docentes y alumnos o padres de familia, por razón de faltas o abusos cometidos por aquéllos, sino al Poder Judicial o Jurisdiccional", el que estará representado por los diferentes tribunales y juzgados que operan en Colombia, dentro de todos los ramos.
A juzgar por el contexto de la demanda en este punto, la acusación que es un poco vaga e imprecisa, se fundamenta en que, como lo dice el artículo 55 de la Carta, el Congreso, el Gobierno y los jueces tienen funciones separadas. Mas esa misma disposición agrega que estos órganos del poder público "colaboran armónicamente en la realización des los fines del Estado, por lo cual entendió el célebre tratadista de derecho público Duguit, una estrecha "colaboración de órganos de representación y una repartición de funciones".
"En Colombia la soberanía del Estado, dice el profesor Tulio Enrique Tascón en su Derecho constitucional colombiano, entendiendo por tal la potestad de realizar el derecho, es ejercida por todos los poderes públicos, pero cada uno en la esfera de sus respectivas atribuciones, de una manera limitada, es decir, sin que ninguno sea soberano, en el sentido que le da a esta palabra la doctrina francesa, esto es, de poder incondicionado y absoluto". Y agrega más adelante el libro en mención en su página 137 que "el derecho público moderno no admite la separación de los poderes públicos; hay separación de funciones, pero no separación de órganos, los cuales, lejos de funcionar separadamente, colaboran armónicamente en el desempeño de las funciones del Estado".
De allí que, dentro de nuestro poder público, conforme a estos principios, sí exista la separación de las funciones pero no la de los poderes como pretende la demanda, pues, ellos deben colaborar "armónicamente en la realización de los fines del Estado", según el precepto 55 de la Carta. Por esta razón se ve a la rama del poder legislativo ejercitando, de acuerdo con la Constitución funciones judiciales cuando juzga al Presidente de la República, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación y a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, (Num. 5º, artículo 102 C. N.); funciones de instrucción judicial cuando la Cámara de Representantes conoce las quejas y denuncias contra los mismos funcionarios, (Num. 6º ibídem); funciones administrativas cuando elige determinados empleados como al Contralor General de la República. Se observa, cómo dentro de nuestra organización administrativa, sujeta en un todo a los preceptos de la Carta, la rama jurisdiccional del poder público, además de dictar sentencias y autos, realiza funciones administrativas cuando nombra jueces y magistrados y éstos designan el personal subalterno, y cómo, las funciones legislativas no le son extrañas, cuando al sentar jurisprudencia, está interpretando las leyes a manera de doctrina. "El órgano ejecutivo realiza actos de administración, que es su función propia, pero, además, hace leyes en sentido material, cuando ejerce la potestad reglamentaria o hace uso de las facultades extraordinarias, y ejerce situaciones jurisdiccionales cuando instruye sumarios o falla querellas de policía", dice el doctor Tascón en su obra en cita, y concluye que, "Lejos, pues, de estar aislados, los diversos órganos se encuentran compenetrados íntimamente, en acción recíproca de uno sobre otro".
Ahora bien, si el Gobierno, ejercitando las facultades reglamentarias propias, determinó reestructurar las Juntas Reguladoras de Matrículas y Pensiones, y en el decreto impugnado fijó las funciones de las mismas, no ve la Sala violación alguna a los artículos 53, 56, 57 y 58 de la Constitución Nacional, como tan claramente lo ha visto la demanda.
Que existe por parte del decreto impugnado una violación manifiesta al artículo 41 de la misma Constitución, sostiene, en extenso, el doctor Uribe Misas, con fundamento en interpretaciones de la Corte y el Consejo de Estado al numeral 13 del artículo 120 de la Carta en relación con la libertad de enseñanza consignada en el artículo 41 que dice en su inciso primero: "Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos".
Por su parte, el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución, impone al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa el deber de "reglamentar, dirigir e Inspeccionar la instrucción pública nacional".
Aunque la Sala ha visto el problema planteado desde el ángulo puramente económico, razón que la eximiría de adentrarse al punto relativo exclusivamente al de la educación, conviene hacer, como fundamento de este fallo, algunas anotaciones referentes al aspecto puramente educativo ya que él ha sido tratado en extenso por la demanda.
Para intervenir en la educación privada, sostiene el actor, el Presidente de la República "no puede invocar el artículo 120, numeral 13, de la Constitución, ya que la función administrativa que le otorga ese artículo no es aplicable, sino a la educación oficial". En el mismo libelo se lee: "De acuerdo con lo que acabo de decir, yo solicito la declaración de nulidad solamente en cuanto ese decreto se refiere a la educación privada, ya que el Presidente sí puede, de acuerdo con ese artículo, (se refiere al 120, Num. 13), “reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional”, o sea, la educación oficial".
Encuentra la demanda cierta sinonimia entre la "instrucción pública nacional" de que habla el numeral 13 del artículo 120 de la Carta y la "educación oficial", de que trata el libelo. Para la Sala no son sinónimas estas expresiones por multitud de razones que harían demasiado extenso este fallo si entrara a exponerlas; baste hacer resaltar que no se debe incurrir en el grave error de confundir la educación pública con la educación oficial. La primera está a la disposición, como su nombre lo indica, de todo el público, y ella puede ser oficial o no oficial.
En contraposición a ella, con carácter restrictivo, está la privada, destinada a educar un determinado grupo de personas seleccionadas con un determinado criterio, que podría ser el religioso u otro cualquiera.
Observando detenidamente la Sala todos y cada uno de los preceptos contenidos en el Decreto 156, el que como se ha dicho, es de carácter puramente económico, en cuanto él se refiere exclusivamente a la intervención del Estado en el costo de las pensiones y matrículas, en él costo de las tarifas de transporte de alumnos y de la imposición de sanciones a los contraventores de sus normas, no encuentra la Sala que ello implique una violación al principio de la libertad de enseñanza, el cual no ha tocado con el Decreto 156, pues, simplemente se ha desarrollado con él, el principio legal de que "el. Precio de las matrículas y pensiones de los establecimientos de enseñanza privada", "no podrá ser materia de indebidas especulaciones".
Si la ley ha determinado como norma, de carácter de orden público económico el principio de la no especulación como se ha dejado expuesto en esta providencia, tampoco el decreto del ejecutivo que se acusa, ha infringido la norma contenida en el artículo 41 de la Carta, porque tales actuaciones, lejos de violarla, están desarrollando dentro de las normas constitucionales y legales, el cumplimiento de los fines sociales que se debe proponer, ante todo, la cultura, buscando dar una oportunidad igual, hasta donde las circunstancias alcancen, a todos los presuntos educandos de Colombia, para una "mejor formación intelectual-moral y física", como lo manda la suprema ley de este país.
Dar rienda suelta a los elementos económicos de quienes tienen en sus manos el negocio" o "la empresa" de la educación, que no la función humanitaria y social que ella conlleva, como que es desarrollo de una de las obras, de misericordia: "enseñar al que no sabe", seria tanto como pretender el cumplimiento de todos los principios morales y de derecho, únicamente en beneficio de aquella clase que fuera favorecida con la fortuna de tipo económico, pues, las más débiles se verían precisadas a desistir de tan nobles empeños como educar a sus hijos, ante la imposibilidad en qué los podrían colocar los establecimientos o empresas educacionales, si el Estado no cumpliera con la función tutelar a que está llamado en relación con las presuntas especulaciones que podrían presentarse.
Considera oportuno la Sala transcribir los comentarios del doctor Tulio Enrique Tascón al artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1936, o artículo 41 de la actual codificación constitucional. En su obra citada, se lee sobre el particular:
"Según M. Duguit, la libertad de enseñanza, ya se la considere desde el punto de vista del derecho de enseñar, ya desde el punto de vista del derecho de aprender, no es, en realidad, otra cosa que la libertad de opinión, la libertad de creencias, la libertad de comunicar a otros lo que se sabe, lo que se piensa, o lo que se cree".
"El mismo profesor agrega que los adversarios de la libertad de enseñanza reconocen al padre de familia el derecho de instruir por sí mismo a sus hijos, y que por la misma razón deben reconocer lógicamente el derecho de elegir con toda libertad los maestros que han de suplir su propia e indiscutible facultad, y a los cuales confía la misión instructora que él no quería o no podía ejercer".
Acaso con el control de los costos educacionales se está menoscabando la libertad de enseñanza entendida en los precisos términos anotados No. Ellos garantizan más ese "derecho de aprender" de que nos habla el profesor Tascón; y a quienes tienen el "derecho de enseñar", se les está diciendo simplemente que pueden ejercitarlo, pero dentro de las normas legales de orden económico, pues, el Estado está en la obligación de impedir que por los costos demasiado gravosos se restrinja el "derecho de aprender". El Decreto 156 acusado no va, pues, contra la libertad de enseñanza que consiste en permitir a todo aquel que lo desee transmitir sus conocimientos, sus ideas, sus creencias, gratuita u onerosamente, dentro de las normas trazadas por la Constitución y las leyes, pero sin abusar, en caso de que desee cobrar, en el precio de sus enseñanzas. Por todo ello, deduce la Sala que no existe la violación señalada por el libelo al artículo 41 de la Carta.
Se queja la demanda de que la imposición de sanciones que contienen los artículos 9 y 10 del Decreto 156 de 1967, violan el artículo 39 de la Constitución, porque al imponer ellos sanciones como las allí contempladas, van directamente contra el principio fundamental establecido en nuestra Carta de que "toda persona es libre de escoger profesión u oficio".
Sobre este particular no encuentra tampoco la Sala quebranto alguno, pues, se vuelve a repetir, no se ha tratado con el Decreto 156 ni "reglamentar", ni "dirigir", ni "inspeccionar" la instrucción pública nacional, sino simplemente regular con base en la función constitucional atrás mencionada y comentada, el costo de la educación en Colombia, la cual no puede ser materia de "indebidas especulaciones" cosa bien distinta, por cierto, a la que muy inteligentemente ha planteado la demanda. Vigente el Decreto 156, el principio constitucional de la libertad de escogencia de profesión o de oficio, no sufre el menor quebranto, pues, quien opte por la profesión de pedagogo, perfectamente puede hacerlo, pero sujetándose desde luego a las exigencias que las leyes le hagan sobre su título de idoneidad y a cualquiera otra que una disposición de carácter general le imponga, como la limitación de sus ganancias si las va a deducir de matrículas y pensiones en un establecimiento de enseñanza privada, pues, ello "no podrá ser materia de indebidas especulaciones", según el Decreto 244 de 1951. Es preciso diferenciar la libertad de enseñanza de la libertad de empresa.
Que el artículo 10 del Decreto 156 va en contra de la libre escogencia de profesión "por cuanto los institutores privados no pueden ejercer la profesión del magisterio al serles aplicado tal decreto, y por cuanto aún los mismos y desconocidos institutores del futuro se verán impedidos para fundar un establecimiento docente", es punto de vista que no comparte la Sala, no sólo por las razones anteriormente expuestas, sino porque la profesión de institutor es una cosa distinta al establecimiento de una empresa, o negocio, que pueda conllevar la fundación de un "establecimiento docente", el cual, como tal, tendrá que sujetarse a las normas previamente promulgadas para esta clase de organizaciones, dentro de las cuales están las del Decreto 156 acusado. Observa, además la Sala, que, como bien lo anota el demandante en sus palabras que se acaban de transcribir, se trata de dos situaciones bien diferentes: la del institutor y la del establecimiento que puede ser o no persona jurídica, o simplemente la proyección comercial o educacional, como quiera entenderse, de una persona natural que es el institutor, quien libremente ha escogido esa profesión para su vida.
Sobre el artículo 11 acusado, después de hacer un introito de carácter procedimental con base en el Código Judicial y en el Decreto 2733 de 1959, dice la demanda que él "viola el artículo 30 de la Constitución que garantiza y protege, a más del derecho de propiedad “los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. Y uno de esos derechos reconocido por nuestras leyes procesales, es el derecho de apelar sin necesidad de comprarlo. Otra cosa podría suceder si la apelación se concediera en el efecto devolutivo, caso en el cual no se suspende la jurisdicción del inferior mientras la apelación se ventila".
Y más adelante dice el actor que la infracción a la norma constitucional invocada, obedece a dos razones: "primera, porque la propiedad que tienen los institutores privados sobre sus empresas educativas, consideradas por todos sus aspectos, es desconocida por el decreto; y, segunda, porque son desconocidos también por dicho estatuto los “derechos adquiridos por los institutores con arreglo a las leyes civiles”, como son la ley de prensa y las leyes todas que garantizan y protegen la propiedad literaria, la propiedad industrial la propiedad intelectual, el “good will, el prestigio y el honor profesional".
Observa la Sala que el demandante no precisa los derechos adquiridos por los institutores, por una parte, y por la otra, olvidó hacer alusión, como sí lo hace este fallo, al decreto legislativo que es ley en virtud de la 141 de 1961, que se distingue con el número 244 de 1951, que dispuso imperativamente que el precio de las matrículas y pensiones de los establecimientos de enseñanza privada no podría ser "materia de indebidas especulaciones" y que además facultó al Ministerio de Educación para reglamentar el Decreto 3040 que dio a las Justas Reguladoras de Pensiones y Matrículas, la función de sancionar a los contraventores de las normas relacionadas con el costo de la educación.
En cuanto al recurso de apelación para cuyo ejercicio será "necesario consignar previamente el valor de la multa respectiva, valor que será devuelto en caso de que se revoque la providencia apelada", según el parágrafo del artículo 11, está acorde la Sala con la de Decisión cuando dijo que la "obligación de efectuar el pago de una multa previamente la concesión del recurso de apelación, sólo puede hacerse por mandato de la ley". Mas ello no significa que sea precedente a anulación del parágrafo transcrito, porque dentro de esta jurisdicción, esencialmente rogada, no se ha combatido por este aspecto el artículo, sino por violación de la Constitución, cuando manda garantizar los derechos adquiridos con justo título, por todo lo cual no aparece la infracción señalada en la demanda, máxime si se tiene en cuenta lo dispuesto por el artículo 8° de la Ley 1° de 1963.
Al atacar el artículo 12 del Decreto 156 que sanciona con nota de mala conducta a los directores de, establecimientos educacionales, oficiales o no, que violen las disposiciones reguladoras sobre los costos de pensiones, matrículas y transporte de alumnos, se lo acusa de ir contra el principio de presunción de buena fe y de hacer incurrir a la autoridad en petición de principio abusando del poder, "como si sus decisiones fueran incontestables"; pero la demanda no señala norma de carácter superior violada con él por lo cual este cargo no prospera.
El artículo 14 del decreto impugnado se acusa porque, según la demanda, él presenta "un caso de miopía intelectual" y "una visión recortada, absurdamente recortada, del vasto campo de la enseñanza, cuya complejidad se compone de innúmeros detalles, previstos los unos e imprevisibles los otros. Pues bien pueden comprender ustedes, señores Magistrados, que obligar a los, institutores a moverse únicamente dentro del estrecho horizonte de matrículas, pensiones y gastos de transporte, es cortarle las alas a la iniciativa magisterial, y es violar irresponsablemente la libertad de enseñanza que garantiza el artículo 41 de la Constitución".
Ya se vio al estudiar el Punto relativo a la libertad de enseñanza que consagra el artículo 41 de la Carta, cómo él no ha sido infringido por las normas del Decreto 1R6. Las cuales no tienden a la inspección y vigilancia de los institutos docentes sino al control de los precios que puedan ellos cobrar por concepto de matrículas, pensiones y servicios de transporte, con lo cual apenas está cumpliendo el Estado, representado en este caso por el Gobierno, con el primordial deber de conservar en todo el territorio de Colombia el orden público económico que puede ser quebrantado por los excesivos costos en la educación de la juventud que él habita.
A pesar de que la demanda se detiene en algunos comentarios sobre el artículo 17 del decreto impugnado, éste no puede ser materia de análisis, debido a que no se indican qué normas de carácter superior han sido violadas con él, pese a que en el "cuadro sintético de los textos constitucionales que viola el Decreto 156", trae el libelo bajo el punto cuarto esto: "El Decreto 156 viola el artículo 17 de la Constitución, según el cual, “el trábalo gozará de la esencial protección-del Estado por cuanto ese estatuto, le los de proteger a los educadores, los molesta y los persigue y los priva de la "libertad de enseñanza" que les garantiza el artículo 41 de la Constitución".
Vuelve a insistir el libelo en el quebrantamiento del artículo 41 de la Carta por parte del artículo 18 del decreto que dispone que "las excursiones o visitas que con fines de estudio o de recreación programen los establecimientos docentes fuera de la localidad, no son obligatorias y, por consiguiente, no tienen incidencia en las calificaciones para los alumnos que no concurran a las mismas,” “con lo cual, al decir de la demanda, se les está diciendo a los alumnos: "no obedezcan, muchachos, no obedezcan, y bien sea que tengan o no que dar cuota para la excursión o visita". Este mismo artículo 18 del decreto, según el demandante, es violatorio .también del artículo 16 de la Constitución, porque al no obligar a los estudiantes a que concurran a las visitas y excursiones recreativas, "lejos de “cumplir los deberes sociales del Estado, uno de los cuales es apoyar la autoridad del magisterio, introduce la rebelión y la anarquía en los establecimientos privados, extraña manera de proteger a los educadores en el ejercicio de su profesión, en su honra y en su patrimonio".
Para la Sala no existe ninguna de las dos violaciones señaladas por el actor. La del artículo 41 ya se ha repetido varias veces, es extraña, por las razones apuntadas en esta providencia. Y en cuanto a la del artículo 16 de la Carta, no puede presentarse porque, no es que el Gobierno, como lo afirma la demanda, les esté diciendo a los alumnos que se rebelen contra la autoridad de sus maestros, sino que les dice a éstos que no organicen excursiones ni visitas que graven el patrimonio de sus alumnos ni de los padres de éstos, fuera de la localidad donde funcionan los establecimientos educativos, porque ello puede incidir muy fuertemente en el costo de la educación de algunos de ellos, aunque se pretenda como fin real o pretextado, una visita o excursión dé estudio o para los estudiantes. Y dentro de los "deberes socales del Estado" de que habla la Constitución no está únicamente el de proteger a los educadores "en el ejercicio de su profesión, en su honra y en su patrimonio", como lo invoca la demanda sino "el de proteger a todas las personas residentes en Colombia", en sus bienes que pueden sufrir menoscabo con sistemas de enseñanza cuyo costo se eleva; en razón de visitas, excursiones recreativas o instructivas que, cuando menos, como lo anota el demandante en su ejemplo, tienen que grabar al "papá" con el valor de los pasajes. Por ello, tampoco acepta la Sala este cargo que no prospera.
El artículo 21 del decreto diré que el valor de las matrículas en los establecimientos no oficiales en él señalados, no podrá exceder del valor de una pensión mensual de estudios, por lo cual el demandante estima que el Gobierno ha abusado desde el momento en que interviene en "la economía o régimen financiero de cada instituto privado" y les quita a los institutores privados el derecho de formar sus presupuestos de entradas v salidas, para terminar haciendo este interrogante: "Y será esta la “libertad de enseñanza” que garantiza el artículo 41 de la Constitución.
La Sala observa que ningún cargo concreto formula el demandante a este artículo 21, cuyos comentarios de orden puramente económico, llevaron al actor a formular un interrogante que no armoniza ni con el contenido mismo de la norma, acusada, ni con las apreciaciones antecedentes a" la pregunta formulada. Por esto, el pretendido cargo al artículo 21 tampoco prospera.
La demanda habla además de los artículos 27, que fija la cuantía de las multas con que se sancionará a los infractores del Decreto 156; del 31 que, al decir de la demanda, "induce a los ciudadanos a una dilación que se hace más cruel e irresponsable cada día"; al 32, que permite al Gobierno la investigación oficiosa de las violaciones al decreto demandado; al 38 (sic) , quizá se quiso hablar del 33, , que señala los recursos que proceden por la vía gubernativa, y al 36 que habla de la publicación de las sanciones a que dieren lugar los infractores del Decreto 156, pero, anota la Sala, que para la acusación de ninguno de ellos se citaron las normas que, por considerar infringidas, movieron al demandante a proponer la acción.
Resta sólo hacer el estudio de los artículos 15 y 28 del Decreto 156, los cuales fueron suspendidos provisionalmente por la Sala de Decisión en providencia de 28 de octubre de 1967, y sobre cuya nulidad se pronunció favorablemente la Fiscalía 4^ de esta corporación.
La suspensión del artículo 15 se fundamentó en que las contribuciones que en él se prohíben no son forzosas, sino voluntarias, "y como tales no las puede prohibir el Gobierno porque ello va contra los derechos individuales que ampara la Constitución".
Releyendo detenidamente la demanda en los apartes en que ella acusa el artículo 15 del Decreto 156, se tiene que los cargos se formulan exclusivamente contra los literales c) y d) en los términos que en seguida se sintetizarán.
Vale la pena copiar el artículo 15 que dice así:
"Quedan igualmente prohibidas todas las contribuciones en dinero o en especie que a continuación se citan:
a) Para escudos, anillos de grado, mosaico, pergaminos y álbumes.
e) La demanda dice sobre estas disposiciones: "El artículo 15 trae una larga lista de “contribuciones prohibidas”, que, por ridículas, le quitan seriedad al decreto. Merecen especial atención la del literal
En relación con el literal c) dice el demandante, después de hacer resaltar la necesidad de esta clase de publicaciones y comentar el costo de las mismas, que las cuotas que para tal fin se puedan imponer a los alumnos "no arruinan a ningún quejumbroso para que las publicaciones son necesarias no sólo para informar a las familias de los educandos y a la sociedad entera, sino porque los establecimientos decentes tienen "el derecho v el deber de hacer su historia pública, sin que el Gobierno tenga derecho a mantenerlo emparedado, mudo, inactivo y completamente ajeno a la propaganda cultural".
Ya renglón seguido concreta el libelo el cargo así: "Y entonces, señores Magistrados, qué es eso de prohibirles a los institutores que publiquen revistas y boletines y anuarios y, quién lo creyera, “publicaciones de todo género" (Subraya la Sala).
Parte la acusación de una premisa errada, cual es la de creer, como categóricamente lo afirma la demanda, que el Gobierno, por medio del Decreto 156 prohíbe a los institutores las publicaciones de todo género. La Sala ve muy clara la prohibición, que no es para las publicaciones, sino que ella consiste en pedir contribuciones “a los alumnos de un plantel educacional para adquirir esas publicaciones, lo cual implica necesariamente la existencia de las mismas, pues, no se podrían adquirir ni los anuarios, ni las revistas, ni los boletines, ni las publicaciones de todo género, si ellas no estuvieran editadas. Está claro, en consecuencia, el sentido de la prohibición que no es, se repite, de hacer las publicaciones, sino de pedir contribuciones en dinero o en especie para la adquisición de las mismas, lo cual es perfectamente diferente.
"Y si el Gobierno les niega a los institutores el derecho elemental de publicar sus programas, sus métodos educativos y sus lecciones culturales, , continúa diciendo la demanda, no es cierto que exhibe un deplorable atraso pedagógico, que se está entrometiendo en lo que no le incumbe, y que está violando, por consiguiente, la “libertad de enseñanza que garantiza el artículo 41 de la Constitución."
Para la Sala en este caso tampoco existe la violación a la libertad de enseñanza de que trata el artículo 41 de la Carta, porque, como ya se vio, la prohibición de que habla la demanda no existe en la forma como en ella ha sido planteada. De allí que no encuentra la infracción señalada en el libelo.
Reclamando el actor para los institutores el "derecho elemental de hacerse una justa v necesaria propaganda, "tronita" entonces con el artículo 35 de la Constitución, el cual estima violado por el literal c) del decreto en comentario. Pero esta infracción tampoco la encuentra la Sala, porque, según se ha visto, la prohibición de publicar no está consagrada en el decreto para los institutores, puesto que el artículo 15 es muy concreto en su literal c) cuando lo que prohíbe a los institutores, no es la publicación de sus anuarios, revistas y boletines, sino el pedir contribuciones a sus alumnos para la adquisición de esas publicaciones. Cae, en consecuencia, por su base el cargo formulado bajo este aspecto.
Se insiste en el libelo en la violación del artículo 35 de la Constitución, cuando a folio 50 del presente informativo se dice que el mismo literal c) del artículo 15 va contra la garantía y protección de la propiedad literaria, "por cuanto impide a los institutores privados publicar sus revistas, anuarios, boletines y hacer “publicaciones de todo género”, por lo cual la propiedad literaria y artística de los institutores sobre esas publicaciones no se puede ejercer". (Rayas de la Sala). Ya se dijo, y aunque sea molesto, se repite, que el literal acusado no impide, para usar las palabras del actor, las tales publicaciones sino que, la prohibición que él contiene es bien diferente y se refiere exclusivamente a las contribuciones que se pretendieran exigir a los alumnos para los fines enunciados taxativamente en el artículo 15 del Decreto 156. Tampoco, pues, por este aspecto existe para la Sala la violación del artículo 35 de la Constitución Nacional que apunta la demanda.
Para el actor el mismo literal c), según se esboza en el libelo, también viola el artículo 30 de la Constitución, porque no respeta la propiedad privada y los demás derechos adquiridos, porque esas publicaciones constituyen "una propiedad intelectual y aun comercial del institutor que usa del derecho natural y constitucional de ejercer la profesión del magisterio", y porque el Gobierno "priva" a los institutores "del derecho natural y constitucional de publicar sus pensamientos, sus doctrinas pedagógicas, sus programas, sus prospectos, sus boletines, sus anuarios y sus revistas". Pero ya se vio al estudiar este artículo 15 del decreto acusado, cómo no es verdad que él contenga prohibiciones como las que afirma la demanda, sino otras de naturaleza muy distinta. Por ello, la Sala tampoco acepta como válido el cargo formulado.
Con fundamento en este error de apreciación encuentra el demandante otra nueva, violación al artículo 39 del estatuto fundamental, cuando dice que el Gobierno impide a los institutores el derecho natural y constitucional que toda persona tiene de abrazar la profesión del Magisterio. Mas este cargo es falso, como falsa es la premisa que ha servido al demandante para sustentarlo.
Por último, y para concluir con las acusaciones al literal c) dice la demanda que él viola, el artículo 42 de la Constitución, porque siendo la prensa en tiempo de paz, el literal c) del artículo 15 "imposibilita a los institutores privadas para publicar libremente sus revistas, anuarios y boletines y para hacer “publicaciones; de todo género”, imposibilidad que no encuentra la Sala por las razones anteriormente expuestas.
Afirma asimismo la demanda que "el Decreto viola el artículo 46 de la Constitución, según el cual “toda parte del pueblo puede reunirse o congregarse pacíficamente”, por cuanto ese estatuto imposibilita a los institutores para efectuar reuniones y recepciones (artículo 15, literal d)".
Este cargo al igual que los anteriores parte de una visión invertida del literal d) del artículo 15 del decreto acusado, el cual con toda claridad prohíbe pedir a los educandos las contribuciones en dinero o en especie "para la asistencia a espectáculos, reuniones, paseos y recepciones, organizados dentro o fuera de los planteles", lo cual no implica necesariamente, como lo aprecia el demandante, que ello quebrante el principio de la Ubre asociación consagrada en el artículo 46 de la Carta. Bien pueden los institutores reunirse libremente dentro o fuera de los planteles educacionales, entré sí, o con sus alumnos, o con terceras personas, porque este derecho natural está consagrado expresamente en el canon constitucional aludido. Pero lo que sí no pueden hacer, en virtud del literal d) del artículo 15 del Decreto 156, es pedir a sus educandos contribuciones en dinero o en especie para asistir a esas: reuniones que, desde luego, y conforme al precepto constitucional, deben ser pacíficas. Por ello no es aceptable el dicho del autor de la demanda cuando por encontrar "curioso" "el anticiparse en un decreto a prohibir “cualesquiera reuniones” con un criterio apriorístico y gratuito", puesto que como claramente se ha expuesto, la tal prohibición no existe en el decreto por él impugnado.
"Por qué, se pregunta el demandante, el alumno de un colegio no puede portar en su solapa un Humilde (sic) escudo", si lo más natural es que lo lleve como distintivo de su colegio. Claro que perfectamente puede ostentarlo, como puede también llevar un anillo simbólico de su grado, o puede retratarse para salir en un mosaico recordatorio de sus compañeros y profesores, y puede hacer pergaminos y álbumes contentivos de recuerdos de su vida estudiantil. Ninguna de esas cosas se las prohíbe el Decreto 156, el que sí prohíbe a los institutores y a los planteles educacionales, pedir a sus alumnos contribuciones en dinero o en especie "para escudos, anillos de grado, mosaico, pergaminos y álbumes", como textualmente lo dice el literal d) del artículo 15. Estima la Sala que este artículo 15 es una repetición, tal vez innecesaria, de la prohibición contenida en el 14. Si se trata de exigencias de cuotas para todos los fines indicados en la numeración que aquél hace, es claro que esa exigencia no puede formularse, y lo cual no quiere decir que las contribuciones meramente voluntarias de los alumnos, padres o acudientes no pueden subsistir, porque ciertamente - si se cercenara la potestad de cotizarse voluntariamente fuera de cualquier exigencia de los institutos o de sus directores, se estaría desconociendo un derecho individual.
Sobre el artículo 28, también suspendido provisionalmente, se pronunció la Sala de Decisión en estos términos: "Este artículo 28 es francamente inconstitucional, pues le da efecto retroactivo a la ley. Como lo dice el demandante, “obliga a los establecimientos de educación a devolver sumas que recaudaron o presupuestaron antes de la expedición del decreto”.
Dice así el mencionado artículo:
"Los establecimientos educativos de que trata este decreto están obligados, a devolver, dentro del término de treinta (30) días, lo cobrado en exceso".
Contestando una pregunta del doctor Uribe Misas, la Sala de Decisión dijo en su auto por medio del cual revisó el de suspensión provisional que "es claro que en exceso de tarifas o pautas que apunta el decreto y que se han venido estudiando".
Este artículo lo ataca la demanda por "su evidente inconstitucionalidad, puesto que obliga a los establecimientos de educación a devolver sumas que recaudaron o presupuestaron antes de la expedición del Decreto 156", dándole carácter retroactivo a esta norma, en contra de lo preceptuado en el artículo 26 de la Carta, que consagra la irretroactividad de la ley en Colombia. Y con fundamento en el mismo artículo de la Constitución, ataca nuevamente el artículo 28 del decreto, diciendo que a los obligados en virtud del artículo impugnado, "éste ni siquiera los remite al “tribunal competente” a que se defiendan “observando la plenitud de las formas propias de cada juicio”, ya que deben defenderse ante el mismo Gobierno que les impuso esa obligación".
Por otra parte, tacha la demanda el artículo 28, porque va contra el artículo 34 de la Constitución, cuando obliga a devolver los excedentes cobrados, con lo cual "el Gobierno confisca ese excedente, pero no se sabe, porque el decreto no lo dice, si lo lleva a sus arcas o se lo entrega al presunto “papá damnificado". La obligación impuesta es la de "devolver", como claramente lo dispone el decreto. Y devolver, del latín devolveré, según el diccionario, es "volver una cosa a su estado primitivo o restituirla a su dueño". Así confiscar es "quitarle a uno alguna cosa en virtud de la ley o reglamento", los dos conceptos son perfectamente opuestos, y por lo mismo la Sala no encuentra violación del artículo 34 de la Carta por parte del artículo 28 del decreto.
No sucede lo mismo con el cargo de irretroactividad, el cual no precisa de un mayor análisis para acordarse la Sala con los puntos de vista sostenidos en la demanda, pues, es claro que el decreto trata en su artículo 28 sobre hechos ya cumplidos, los cuales pretende deshacer dándole así carácter retroactivo, lo cual peca contra el principio general de que la ley rige para el futuro, consagrado en el artículo 26 de la Carta.
No está demás agregar que en la demanda se afirma que "el Decreto 156 viola el artículo 20 de la Constitución que prohíbe a los funcionarios públicos la “extralimitación de sus funciones”, la cual campea a todo lo largo del decreto". La Sala se abstendrá de analizar este último cargo, debido a la poca concreción por parte del demandante en la sustentación del mismo, y porque, como se ha expuesto en esta providencia, para ella, para la Sala, no existe la pretendida "extralimitación de funciones" de que habla la Constitución Nacional en su artículo 20, dentro del artículo del Decreto 156 de 1967.
Es suficiente todo lo dicho para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y de acuerdo en parte con su Fiscal 4º.
DECIDA
Primero. Es nulo el artículo 28 del "Decreto número 156 de 1967, (febrero 5) por el cual se reestructuran las Juntas Reguladoras de Matrículas y Pensiones, y se dictan otras disposiciones", y que a la letra dice: "Artículo veintiocho. Los establecimientos educativos de que trata este decreto, están obligados a devolver, dentro del término de treinta (30) días, lo cobrado en exceso".
Segundo. Niéganse las demás súplicas de la demanda.
Tercero. Como consecuencia de este fallo, levantase la suspensión provisional del artículo 15 del mismo Decreto 156, de febrero 5 de 1967, dictado por el Presidente de la República y su Ministro de Educación Nacional, ordenada en providencia de veintiocho (28) de octubre de mil novecientos sesenta y siete.
Se deja constancia que este fallo fue leído y discutido en las sesiones de la Sala Primera de los días 12 y 15 de julio de 1968, según aparece en las actas correspondientes.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese.
ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVARES, CON SALVEDAD DE VOTO. JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ
Con el mayor respeto disiento de lo resuelto por la mayoría de la Sala al no anular el artículo 15 del Decreto 156 de 1967 que había sido suspendido.
La Sala acepta y en ello estoy de acuerdo, que las contribuciones si son voluntarias no pueden prohibirse. Entonces, como el artículo 14 del decreto comprende la prohibición de todas las contribuciones forzosas, el 15 o sobra como se dijo en el auto de suspensión provisional, o resulta antitécnico y motivo de confusiones al considerarlo, como lo hace la sentencia, una repetición innecesaria del artículo 14. Anulado el artículo 15 que por su redacción parece referirse a toda clase de contribuciones, sean forzosas o voluntarias, (y con respecto a estas últimas sería violatorio de los derechos individuales que consagra la Constitución), el decreto hubiera quedado suficientemente claro en ese punto que es, por otra parte, la tesis del fallo, a saber: el Gobierno puede prohibir la exigencia de las contribuciones a que se refiere el artículo 15, como cualesquiera otras, pero no puede prohibir tales contribuciones cuando no son exigidas sino voluntarias.
Honorables Consejeros.
JORGE DE VELASCO ALVAREZ