100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030031821SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull1415197017/12/1970SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_1415__1970_17/12/1970300318191970CUOTA DE FOMENTO DEL CONSUMO DEL ALGODÓN E HILAZAS - Entidad recaudadora
Sentencias de NulidadGustavo Salazar TapieroGOBIERNO NACIONALJORGE LOPEZ SANINartículo 4º. del Decreto Nacional número 1328 de 1969.Identificadores10030116261true1208681original30114511Identificadores

Fecha Providencia

17/12/1970

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Salazar Tapiero

Norma demandada:  artículo 4º. del Decreto Nacional número 1328 de 1969.

Demandante:  JORGE LOPEZ SANIN

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


CUOTA DE FOMENTO DEL CONSUMO DEL ALGODÓN E HILAZAS - Entidad recaudadora

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRA TI VO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUSTAVO SALAZAR T

Bogotá, D. E., diciembre diecisiete (17) de mil novecientos setenta (1970)

Radicación número: 1415

Actor: JORGE LOPEZ SANIN

Demandado:

Referencia:

En ejercicio de la acción de simple nulidad el Doctor Jorge López Sanín, obrando en su propio nombre, demandó del Consejo de Estado declare la nulidad del artículo 4º. del Decreto Nacional número 1328 de 1969.

La síntesis de los hechos en que se apoya para hacer tal petición es la siguiente:

En virtud de contrato celebrado el primero de septiembre de 1948 entre el gobierno y el Instituto de Fomento Algodonero, éste se obligó a la prestación de varios servicios entre otros la investigación científica sobre todos los ramos de la técnica en el cultivo del algodón, establecimiento de granjas experimentales, etc.; y el gobierno en cambio le entregó como compensación el producto de los impuestos sobre consumo de algodón en fibra e hilazas que debían pagar las empresas que utilizaran como materia prima el algodón, impuestos creados por los Decretos Legislativos números 2216 de 1948 y 319 de 1949.

Por Decreto Legislativo número 243 de 1957 el gobierno estableció la cuota de fomento sobre consumo de algodón e hilazas a razón de tres centavos por kilo de algodón en fibra y de diez centavos por kilo de hilazas que se importaran y dispuso que tal cuota sería percibida directamente por el Instituto de Fomento Algodonero "por cuenta del gobierno nacional, en cumplimiento del contrato vigente sobre prestación de servicios relacionados con el fomento de la producción de algodón en el país". El mismo Decreto suprimió el impuesto sobre consumo de algodón que antes se mencionó.

El Decreto Legislativo número 188 de 1951 fijó el precio de compra obligatorio por kilo de algodón desmotado. En los considerandos se dice que como en la reciente reunión los productores de algodón "convinieron en pagar al Ifa la suma de veinte centavos por cada arroba de algodón en semilla", en el artículo 4º. del mismo Decreto se dispuso que las personas naturales y jurídicas que compren algodón en el país deberán suscribir acuerdos con dicho instituto para el recaudo del valor mencionado.

Por Decreto-Ley número 1345 de 1959 se crearon cuotas de fomento sobre la importación de algodón en bruto a razón de tres centavos por kilo y de diez centavos por kilo de hilazas.

El día lo. de julio de 1968 expiró el contrato celebrado entre el gobierno y el Ifa; y la vida de éste terminó el 27 de febrero de 1968, ya que según los estatutos el término de duración fue de veinte años a contar de la fecha en que le fue reconocida la personería jurídica (Diario Oficial número 26.649 de 11 de febrero de 1948). De esta fecha en adelante no quedó quien percibiera la cuota de fomento sobre consumo de algodón e hilazas creada por Decreto número 243 de 1957. "Extinguido el Ifa quedó sin vigencia la cuota de fomento sobre consumo de algodón".

La Ley 65 de 1967 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias entre otras cosas para suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la rama ejecutiva y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración.

En desarrollo de esas facultades el gobierno dictó el Decreto-Ley número 2420 de 1968, que en su artículo 67 dispone:

"Artículo 67. La totalidad de los bienes que actualmente posee el Instituto de Fomento Tabacalero y el Instituto de Fomento Algodonero, lo mismo que los bienes adscritos al Ministerio de Agricultura para las labores de fomento agropecuario y de conservación de los recursos naturales, serán aportados por el Gobierno Nacional antes del 31 de diciembre de 1968, a los organismos del Sector Agropecuario, de conformidad con el reglamento que se expida. Igualmente, se distribuirán los productos de impuestos y tasas que actualmente perciban los mencionados organismos y se señalará a quien corresponda asumir los pasivos de tales Institutos".

Por Decreto número 2847 de 1968 el gobierno reglamentó parcialmente el artículo 67 transcrito y dispuso que los bienes del Instituto de Fomento Algodonero pasaran a los institutos Colombiano Agropecuario (lea), de Mercadeo Agropecuario (Idema) y de la Reforma Agraria (Incora). Esto prueba que el Ifa se había extinguido, como lo dispusieron los Decretos 2216 de 1948 y 319 de 1949 y según los estatutos del mismo instituto tales bienes pasarían a ser propiedad de la Nación.

El Decreto número 1328 de 1969 "considerando que por medio del Decreto 2420 de 1968 se reestructuró el sector agropecuario y de conformidad con el artículo 67 del mismo, corresponde al gobierno nacional aportar a los organismos del sector la totalidad de los bienes del Instituto de Fomento Algodonero (Ifa), del Instituto de Fomento Tabacalero (Intabaco) y del Instituto Zooprofiláctico Colombiano distribuir los productos de impuestos y tasas que percibían los mismos y señalar las entidades que deberían asumir sus pasivos". Dispuso por el artículo 1º. que el pasivo que el 31 de diciembre de 1968 arrojara en su balance el Ifa fuera asumido por el Idema y el lea y textualmente el artículo 4º. prescribe:

"Las cuotas y tasas de supervisión de asistencia técnica —incluida la cuota de consumo algodonero— que venía cobrando y recibiendo el Instituto de Fomento Tabacalero, el Instituto de Fomento Algodonero y el Instituto Zooprofiláctico Colombiano, a partir del 1º. de enero del presente año continuarán siendo cobradas y recibidas por el Instituto Colombiano Agropecuario 'lea'.

"Asimismo se destinan al Instituto Colombiano Agropecuario Ica', los saldos que por tales conceptos existían en 31 de diciembre de 1968, a favor de aquellos institutos".

Según el demandante la última norma transcrita viola: a) el artículo 43 de la Constitución Nacional por cuanto la cuota de fomento de consumo algodonero había dejado de regir con la desaparición del Ifa y el gobierno carecía de facultad para revivirla; b) el artículo 67 del Decreto 2420 de 1968 porque ésta no autorizó distribuir cuotas sino impuestos y "si se considera que es un impuesto ha debido distribuirse antes de finalizar 1968 como lo manda dicho Decreto".

Por último, sostiene que la norma acusada infringe el ordinal 3º. del artículo 120 de la Constitución Nacional por extralimitación de la facultad reglamentaria, ya que el artículo 67 del Decreto 2420 de 1968 limitó el tiempo de distribución del impuesto al día 31 de diciembre de 1968 "y el impuesto sobre consumo de algodón había dejado de regir y el acto acusado vino a crearlo, sin facultad legal y lo destinó sin incluir entre las rentas de la Nación, lo que solo podía hacer el Congreso".

Cumplido el trámite propio del juicio ordinario es oportuno decidir la cuestión planteada.

El Fiscal del Consejo doctor Bernardo Ortíz Amaya hace un análisis muy juicioso y ajustado a derecho, al cual pertenecen los siguientes apartes:

"Como el demandante sostiene que la cuota de fomento de consumo algodonero es un impuesto, pero no es dicha cuota ni su naturaleza la que se está discutiendo en este negocio, por cuanto que dicha imposición fue establecida por el Decreto Legislativo 243 de 1957 y no es ésta el acto cuya nulidad se está solicitando; para los efectos de este estudio, basta afirmar que el Art. 2º. del mencionado Decreto estableció la cuota de fomento sobre consumo de algodón e hilazas, que entró a regir a partir del 1º. de enero de 1958, y hasta el momento no ha sido derogado, suspendido o modificado por ninguna otra disposición.

"Por otra parte se afirma que dicha cuota de fomento dejó de regir por no existir la entidad que debía percibirlo.

"La anterior afirmación es a todas luces gratuita y sin fundamento en el derecho, puesto que la cuota, llámese imposición, tributo, impuesto, tasa o como se quiera, fue decretada con el objeto de que su producto se destinará al fomento de la producción de algodón en el país, y expresamente el Art. 5º. del mismo Decreto Legislativo 243 de 1957, estableció que ella sería recibida por el Instituto de Fomento Algodonero, 'por cuenta del gobierno nacional'; lo que está indicando que dicha contribución, cuota, impuesto o tasa, tenía una destinación específica para el financia miento de los planes de desarrollo agropecuario que adelanta el Gobierno Nacional en beneficio de la comunidad; y el Instituto de Fomento Algodonero simplemente recibía dicha cuota en nombre del Estado; y con el fin específico de destinarla a tas labores de desarrollo que estaba obligado a cumplir el Instituto por virtud del contrato de servicios celebrados desde el año de 1948.

"Sostener, por tanto, que la mencionada cuota ha dejado de tener vigencia por no existir ya la entidad encargada de su recaudo, es contrariar la esencia de la contribución y negar lo sustancial por cambio o desaparición de lo accidental.

"Por último, afirma el demandante que el Gobierno Nacional, no tenía autorizaciones para distribuir la cuota, por haberlo hecho con posterioridad al 28 de diciembre de 1968, fecha en la cual terminaron las facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 65 de 1967.

"En efecto, dicha Ley 65 expiró en la fecha anteriormente anotada', pero es conveniente anotar que las facultades concedidas al Poder Ejecutivo, y relacionadas con el asunto de que se trata, constan en el inciso i) del art. lo., por medio del cual autorizó al Estado para 'suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los Institutos y Empresas Oficiales y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines'. Ahora bien, en desarrollo de esas facultades extraordinarias, el Ejecutivo dictó el Decreto-Ley número 1050 de julio 5 de 1968 por medio del cual creó un estatuto de la Administración Nacional que comprende los Ministerios y Departamentos Administrativos así como los organismos descentralizados; y el art. 5º. del mismo Decreto definió cuáles son dichos organismos que reciben el nombre de establecimientos públicos y las características que deben tener para ser considerados como tales.

"Aún cuando la prestación de servicios por parte del Instituto tuvo como origen un contrato, y la organización del mismo fue generada en el sector privado como entidad de derecho privado, por virtud de las funciones desarrolladas en actividades de carácter nacional, dicha entidad 'se estatizó' convirtiéndose en un Instituto Descentralizado de Derecho Público, como lo definió ya el Consejo de Estado en sentencia de 27 de octubre de 1959, que se halla en firme.

"Por eso, el Decreto-Ley 2420 de 1968 dictado con fundamento en las facultades extraordinarias de la ley 65 de 1967, estableció cuáles eran los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura, en su carácter de establecimientos públicos, por medio de su art. 19 y por medio del art. 60 dispuso que el Fondo de Fomento Agropecuario creado por el Decreto 313 de 1959 continuaría funcionando como una unidad de financiamiento para atender el fomento de las materias primas agropecuarias. Como consecuencia de lo anterior, el art. 66 del mismo Decreto-Lev, dispuso que las actividades que desarrollaban en ese entonces el Instituto de Fomento Algodonero y el Instituto de Fomento Tabacalero serían atendidas por el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto de Mercadeo Agropecuario; y en el artículo siguiente ordenó que antes del 31 de diciembre de 1968 el gobierno nacional aportaría los bienes de propiedad de los institutos de Fomento absorbidos, a los nuevos organismos del sector agropecuario.

"En cumplimiento de esta orden se dictó el Decreto Reglamentario 2847 de 1968 que hizo la distribución de los bienes mencionados.

"Se debe llamar la atención sobre el hecho de que en uso de las Facultades Extraordinarias de la ley 65, el mismo artículo 67 del Decreto 2420 dispuso también que el gobierno nacional distribuiría los productos de impuestos y tasas que perciben los mencionados organismos y que señalaría a quien correspondería asumir los pasivos de los mismos.

"Esta última orden no tiene la limitación en el tiempo que el mismo artículo estableció para el aporte de los bienes de dichos institutos; y como se desprende del texto completo del articulo comentado, correspondía al gobierno nacional tomar dichas decisiones mediante los Decretos Reglamentarios correspondientes, en ejercicio de las atribuciones que le otorga la Constitución Nacional en el inciso 3º. del artículo 120.

"En otras palabras, las Facultades Extraordinarias de la ley 65 fueron ejercidas por el Estado mediante la promulgación del Decreto-Ley 2420 y dentro del término que tenía para ello, pues tas demás decisiones, en desarrollo de la norma general establecida por dicho Decreto-Ley fueron fruto solamente de la potestad reglamentaria que tiene el Ejecutivo.

"Así, pues, vemos que el Decreto 2847 de 1968 que hizo la distribución de los bienes de los institutos absorbidos, tiene el carácter de Decreto Reglamentario, dictado dentro del término fijado por el Decreto-Ley 2420; y el Decreto 1328 de agosto 20 de 1969, es otra disposición reglamentaria sobre asuntos, a los cuales no se les fijó limitación en el tiempo, en la norma general. Dichos asuntos son precisamente la designación de los organismos que debían asumir los pasivos de los Institutos absorbidos por la decisión del Decreto-Ley y la distribución de los productos de impuestos y tasas que esos organismos recibían; y esas decisiones son precisamente las que contempla el aparte final del art. 67 del Decreto-Ley 2420 y a las cuales no se les fijó término para cumplirlas.

"Pero además, es necesario tener en cuenta que el art. 4º. del Decreto 2847 de 1968, dispuso que los Institutos absorbidos funcionarían hasta el 31 de diciembre del mismo año de 1968, y por eso con fundamento en los balances consolidados de esos Institutos en la fecha mencionada, se dispuso en el Decreto 1328 la distribución de los pasivos y la facultad de cobrar las cuotas y tasas por parte del Instituto Colombiano Agropecuario, según la voz del art. 4º. de ese Decreto, que es el objeto de la demanda de nulidad.

"El presente análisis lleva a la conclusión de que el Instituto de Fomento Algodonero, entidad pública descentralizada, subsistió hasta el 31 de diciembre de 1968; que en ningún momento la cuota de fomento sobre consumo de algodón ha dejado de regir y que el gobierno nacional, primero en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 65 de 1967 y luego mediante su potestad reglamentaria que consagra la Constitución, asignó al Instituto Colombiano Agropecuario, la facultad de continuar recaudando dicha cuota a partir del 1º. de enero de 1969 y de recibir los saldos que por tales conceptos existieran en 31 de diciembre de 1968.

"No se ve por lo tanto que el art. 4º. del Decreto 1328 de 1969 esté violando las normas contitucionales mencionadas por el demandante, pues las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo al reglamentar el Decreto-Ley 2420 de 1968 están ajustadas a sus atribuciones propias que le otorgan la Constitución y la Ley.

"Por lo anterior, la Fiscalía considera que se deben negar las peticiones formuladas por el demandante".

La Sala comparte el análisis y la conclusión a que llega su colaborador fiscal y solo tiene que agregar lo siguiente:

Los términos en que está redactado el Decreto Legislativo número 243 de 1957 son muy claros en el sentido de que por él se creó un impuesto con cuyo producto se incrementaría el cultivo del algodón en Colombia, impuesto que se denominó "cuota de fomento sobre consumo de algodón" y fue también muy claro en que dicho impuesto sería percibido directamente por el Instituto de Fomento Algodonero de las fábricas respectivas pero "por cuenta del gobierno nacional". Tal Decreto se adoptó como Ley por la Ley 141 de 1961 y como ésta no ha sido derogada el impuesto está vigente.

El demandante hace especial énfasis en que por haber dejado de existir el Ifa la cuota de fomento sobre consumo de algodón creada por el Decreto 243 de 1957 desapareció. Sobre esto hay que decir que por virtud del contrato celebrado entre el gobierno y el Ifa a éste se le entregó el producto del impuesto por el término de duración del contrato y que el Decreto 243 dispuso que lo cobrara directamente de quienes lo debían pagar. Pero por el hecho de que hubiese expirado el término del contrato no desapareció el impuesto; simplemente el gobierno recobró el derecho a percibirlo para sí.

Además, el Ifa si bien tuvo su origen como entidad de derecho privado luego se convirtió en un establecimiento público, como lo decidió el Consejo de Estado en fallo de 27 de octubre de 1959, publicado en los anales, tomo LX1 bis. Lo que quiere decir que tampoco desapareció el instituto al término de los veinte años fijado en los estatutos de fundación.

Por virtud de las facultades especiales de que fue revestido el gobierno por la Ley 65 de 1967, entre otras para suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la rama ejecutiva del poder público y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración dispuso que los bienes del Ifa pasarían a otros organismos del sector agropecuario antes del 31 de diciembre de 1968 y según reglamento que se dictaría posteriormente. Y también que los impuestos y tasas vigentes se distribuirían por actos posteriores (Decreto 2440 de 1968).

Por Decreto 2847 de 1968 el gobierno determinó que los bienes del Ifa pasarían al lea, al Idema y al Incora; y por el Decreto número 1328 de 1969 dispuso en su artículo 4º. que el impuesto sobre consumo de algodón continuaría siendo cobrado por el lea. Como ya se dijo tal impuesto está vigente y el gobierno podía legalmente prescribir su forma de percepción, por virtud de las facultades de la Ley 65 de 1967.

Además, el Decreto 1328 de 1969, que contiene el artículo 4º. acusado, es característico decreto reglamentario, puesto que tiende a dar vida práctica a las normas del Decreto 2440 de 1968, esto es, que su finalidad fue la de desarrollarlo y hacerlo eficaz. Por lo mismo para dictarlo el gobierno no estaba limitado en el tiempo pudiendo hacerlo después del 31 de diciembre de 1968.

En mérito a tas consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley y de acuerdo con su colaborador fiscal.

FALLA

No se accede a decretar la nulidad solicitada.

Cópiese, notifíquese, publíquese y archívese el expediente.

Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de hoy.

GUSTAVO SALAZAR T., HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, MIGUEL LLERAS PIZARRO, ANGEL M. CAMACHO RAMIREZ, SECRETARIO