Fecha Providencia | 24/08/1970 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Arango Henao
Norma demandada: Decreto 402 de marzo 22 del mismo año "por el cual se reglamenta el Artículo 1º. del Decreto Legislativo No. 356 de 1957".
Demandante: JAIRO GARCES LUQUE y HELMER ZULUAGA VARGAS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DECRETOS REGLAMENTARIOS / ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO
Es nulo el parágrafo del articulo 1º. del decreto 402 de 1968 "por et cual se reglamenta el articulo 1º. del decreto legislativo 356 de 1967", en cuanto a la frase "el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D.E., Agosto veinticuatro (24) de mil novecientos setenta (1970)
Radicación número: 1253
Actor:
Demandado:
Referencia:
Decide la Sala las demandas promovidas por los abogados JAIRO GARCES LUQUE y HELMER ZULUAGA VARGAS, en escritos de lechas abril 6 y mayo 28 de 1969, respectivamente, sobre nulidad del Decreto 402 de marzo 22 del mismo año "por el cual se reglamenta el Artículo 1º. del Decreto Legislativo No. 356 de 1957".
Como la naturaleza y finalidades de tales acciones daban lugar a decretar su acumulación, así se resolvió a solicitud del señor Fiscal Primero del Consejo de Estado, según auto de fecha enero 30 del presente año.
Los trámites de rigor se cumplieron estrictamente, sin que se advierta causal alguna que impida decidir en el fondo, por lo que se procede a ello.
ANTECEDENTES:
El artículo primero del Decreto legislativo número 356 de 1957, al cual se refiere para su reglamentación el acto acusado, dice:
"'Las Empresas de Almacenes Generales de Depósito ya constituidas o que se constituyan en el futuro tienen por objeto el depósito, la conservación y custodia, el manejo y distribución, la compra y venta por cuenta de sus clientes de mercancías y productos de procedencia nacional o extranjera, y si así lo solicitaren los interesados, la expedición de certificados de depósito y bonos de prenda, transferibles por endoso y destinados a acreditar, respectivamente, la propiedad y depósito de las mercancías y productos, y la constitución de garantía prendaria sobre ellos". (Subraya la Sala).
Y al Decreto No. 402 de 1969 "por el cual se reglamenta el artículo 1º. del Decreto Legislativo No. 356 de 1957", establece:
"ARTICULO PRIMERO. Los Almacenes generales de Depósito, previa autorización del cliente, podrán realizar sobre las mercancías que le sean depositadas, las operaciones que se consideren técnicamente convenientes para conservarlas adecuadamente hasta el momento de su restitución al depositante, o de su entrega al tercero a quien las distribuya o venda por su cuenta, o para efectuar las Junciones de mercadeo de las mismas. (Vuelve a subrayar la Sala).
Parágrafo. En relación con los productos agropecuarios se consideran operaciones técnicas para su conservación y mercadeo, la limpieza, el secamiento, el reempaque, la desinfección, la fumigación, el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos.
ARTICULO SEGUNDO. Cuando se trate de operaciones distintas de las contenidas en el Artículo 15 del Decreto Legislativo 356 de 1957, los Almacenes Generales de Depósito deberán solicitar el permiso al Superintendente Bancario para practicarlas.
ARTICULO TERCERO. El Superintendente Bancario, a fin de resolver las peticiones que en tal sentido le formulen los Almacenes Generales de Depósito, cuando éstas se refieran a operaciones de conservación o transformación de productos agropecuarios, podrá solicitar el concepto técnico del Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEM A.
ARTICULO CUARTO. La Superintendencia Bancaria señalará las tarifas que los Almacenes Generales de Depósito pueden cobrar por la realización de las operaciones a que se refiere este Decreto".
En la demanda formulada por el doctor Garcés Luque, se acusa de nulidad el artículo primero, con su parágrafo, del decreto reglamentario No. 402 del 22 de marzo de 1969, por "el cual se reglamenta el artículo 1º. del Decreto Legislativo No. 356 de 1957", como petición principal, y en subsidio, pide se declare que es nula la expresión "o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas" que aparece en la parte final del inciso del artículo PRIMERO; lo mismo agrega que es nula la expresión y palabras "El descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos" que aparecen al final del PARAGRAFO.
Por su parte, el demandante Dr. Zuluaga Vargas, con las mismas finalidades, pide "la nulidad del decreto 402 del 22 de marzo de 1969 en sus artículos lo., 2º., 3º. y
4º. reglamentario del decreto legislativo 356 de 1957, así: nulidad parcial de los artículos 1º. y 3º. y nulidad integral de los artículos 2º. y 4º.
Como fué solicitada la suspensión provisional, al admitir la demanda se accedió en parte así:
"SUSPENDESE PROVISIONALMENTE el artículo 1º. y su correspondiente parágrafo, del Decreto 402 de 22 de marzo de 1969, 'por el cual se reglamenta el Artículo 1º. del Decreto Legislativo 356 de 1957. "
Por virtud del recurso de súplica que se interpuso contra esta determinación, la Sala de Decisión modificó el auto respectivo para decretar "la suspensión provisionalmente de las siguientes locuciones correspondientes al artículo lo. y su parágrafo, del Decreto 402 de 1969: "o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas" (Inciso lo.) "y mercadeo";
"el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos" (Parágrafo).
El Ministerio Público, representado por el señor Fiscal 1º.. de la Corporación, acoge estos planteamientos pero discrepa en cuanto a la frase que contiene el vocablo "mercadeo", con fundamento en estas consideraciones:
"... El mercadeo, término acogido dentro de los estudios contemporáneos de la economía, es concepto que abarca todo el campo de la compra y venta de las mercancías o productos. Dijérase que corresponde la fase final del proceso de producción, aquélla que solamente atiende a la colocación del producto dentro del estrato consumidor; supone que el proceso de elaboración del artículo o mercancía ya ha finalizado, y únicamente atiende y analiza lo referente a la distribución del mismo. Términos enteramente afines a mercadeo, consubstanciales con él, son por lo tanto los de compra y venta. Estos términos se hallan expresamente consignados en el Decreto 0356 de 1957. Luego no puede sostenerse que la expresión "mercadeo" usada en el acto acusado conlleva un desbordamiento de los mandatos del legislador extraordinario del 57".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
No obstante que el decreto acusado es muy explícito y concreto en su primera parte o encabezamiento, al expresar su objetivo o finalidades, o sea "reglamentar el articulo 1º. del Decreto legislativo No. 356 de 1957", en el articulo segundo aparece refiriéndose a "operaciones distintas de las contenidas en el artículo 15 del Decreto legislativo 356 de 1957", que nada tienen que ver con la reglamentación del mencionado artículo lo. de este estatuto y, por consiguiente, las pretendidas disposiciones reglamentarias consignadas en el citado decreto 402 de 1969 (acusado) con posterioridad al parágrafo de su artículo primero, resultan totalmente extrañas a la finalidad u objetivo que se enuncia de manera específica en primer término, como ya se anotó.
Ahora con relación a las finalidades de tas Empresas o Almacenes de Depósito ya constituidos o que se constituyan en lo futuro, según el artículo primero del citado Decreto legislativo 356 de 1957, o sea, las operaciones concernientes al depósito, conservación y custodia, manejo y distribución, compra y venta (o "mercadeo"), están condicionadas a que lo sean "por cuenta de sus clientes", es decir, los depositantes; y el decreto reglamentario de ese artículo primero, y exclusivamente de esa disposición según los precisos términos de aquel estatuto, se repite, al hacer alusión a los objetivos de los mencionados Almacenes o Empresas de Depósito, también condicionan sus operaciones a la "previa autorización del cliente", o del "tercero a quien las distribuya o venda por su cuenta" (la del cliente). Luego, de la comparación de tales textos, materia de la controversia, no surgen sobre este aspecto las violaciones alegadas por desbordamiento de la facultad reglamentaria, puesto que se advierte cierta armonía en sus términos.
Pero como el mismo artículo primero del decreto impugnado, en su parágrafo, al expresar que en relación con los productos agropecuarios "se consideran operaciones técnicas para su conservación. . ., entre otras, el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos", sí se coloca en abierta y palmaria oposición con el sentido y alcance de la norma superior o la que se pretende reglamentar, porque operaciones de esa índole implican ya un proceso de transformación de los mencionados productos.
Por eso anota con acierto el señor Fiscal en su vista de fondo, después de referirse a algunos antecedentes registrados en el Consejo de Estado sobre estas materias:
"No les está permitido a los almacenes generales de depósito, por lo que acaba de reproducirse, realizar trabajos destinados a transformar los bienes recibidos en depósito. Sus atribuciones son, en esencia, las comunes y ordinarias del depositario. De ahí que, consecuentemente, el H. Consejo de Estado decretara la suspensión de las locuciones del decreto acusado "el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos", pues aquéllas no hacen referencia alguna con la conservación o custodia de las mercancías, sino que dicen relación a procesos reales de transformación industrial".
En resumen, por este solo aspecto habrán de prosperar las peticiones de las demandas; no así en los demás, puesto que la pretendida reglamentación que contienen las otras disposiciones del Decreto acusado, están fuera de la órbita de la función enunciada en su primera parte, en cuanto precisa que se trata de reglamentar "el artículo 1º. del Decreto legislativo No. 356 de 1957", y no la totalidad de su articulado, que es cuestión sustancialmente distinta en su esencia y finalidades.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el concepto fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA
Primero. Es NULO el parágrafo del artículo primero del Decreto 402 de 1969 "por el cual se reglamenta el artículo 1º. del decreto legislativo No. 356 de 1957", en cuanto a la frase "el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos".
Segundo. En lo demás, no hay lugar a declaratoria de nulidad por las razones consignadas en la parte motiva de este fallo.
El proyecto de esta providencia se leyó, discutió y aprobó en la sesión del día 21 de agosto del año en curso, según consta en el acta correspondiente.
Cópiese y Notifíquese.
ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DAVILA HERNANDEZ, LUCRECIO JARAMILLO VELEZ, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO