Fecha Providencia | 20/02/1970 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Enrique Acero Pimentel
Norma demandada: Decreto ejecutivo No. 2306 de 1968
Demandante: AGUSTIN GOMEZ TORRES Y CESAR CASTRO PERDOMO
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
TEORIA DE LA SUSTRACION DE MATERIA - No se produce sino por derogación o anulación del acto
La doctrina reiteradamente se ha orientado en el sentido que se deja expuesto. Así, varios fallos entre ellos el de 11 de octubre de 1968 con ponencia del H. Consejero Doctor De Velasco, sostienen que el Consejo ha entendido que no hay sustracción de materia sino cuando la norma ha sido derogada por quien tiene la facultad de hacerlo o cuando ha sido anulada por la autoridad competente. Ella está viva jurídicamente en la legislación y debe ser anulada cuando ha violado la Ley. En primer término para que se siente doctrina sobre un punto de derecho público, y luego para que el acto no se repita, pues con la tesis de la sustracción de materia de los actos que ya no producen efectos se llega a aceptar que la Administración puede desconocer la Ley.
TITULO DE ABOGADO - Obligatoriedad del título profesional académico a quienes aspiraran a ser inscritos como titulados, lo cual no puede ser variado ni por el legislador ni por el ejecutivo / INSTRUCCION PUBLICA NACIONAL - Su reglamentación no es discrecional sino reglada
Acusa el Doctor Castro Perdomo en concreto la segunda parte del artículo 9o. del Decreto sub-judice que reza: “Los títulos de Doctor conferidos legalmente por las universidades con anterioridad a este Decreto podrán seguir siendo usados por sus titulares. Las disposiciones anteriores en las cuales se exige el Doctorado en Medicina, en Derecho, en Filosofía y Letras o en otras disciplinas, se entenderán cumplidas mediante los grados de Médico, Abogado, Licenciado en Filosofía y Letras y las demás equivalencias que lógicamente resulten de las normas del presente Decreto”. Y la tacha consiste en que la norma superior hizo obligatorio el título profesional académico a quienes aspiraran a ser inscritos como Abogados Titulados, lo cual no puede ser variado ni por el legislador ni por el Ejecutivo y en esta disposición se prescinde del título de Doctor en Derecho al disponerse que el grado de Abogado, sin el reconocimiento del título de Doctor, es suficiente para todos los efectos a que haya lugar y que haya sido exigido por norma anterior al Decreto, anotando que el Decreto 1297 de 1964 hizo la diferenciación entre grados universitarios y títulos académicos. El cargo prospera. Por último la Sala debe hacer hincapié en este aspecto: La facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional no es en manera alguna discrecional sino reglada, ajustada a las normas constitucionales y legales que señalan el campo y los límites en que ella puede desenvolverse y actuar. Aquella facultad, se concreta a la reglamentación de las Leyes sobre la materia, a la dirección de la educación dentro del marco constitucional y legal y a la inspección de la instrucción pública nacional. Aparecen, pues, demostrados los cargos que los Doctores Gómez Torres y Castro Perdomo han hecho al acto acusado de quebrantamiento de normas de superior jerarquía y por consiguiente sus peticiones deben ser despachadas favorablemente.
CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO - Funciones / TITULOS UNIVERSITARIOS - No puede crearlos el ejecutivo por ser de reserva legal / MAGISTER - No puede crearlos el ejecutivo por ser de reserva legal
No puede el Decreto de que se trata desconocer las disposiciones de los artículos 11 y 14 de la Ley 65 de 1963 que señalan como funciones del Consejo Superior Universitario y del Académico, para el primero, la de aprobar los planes de enseñanza o de investigación, los sistemas de calificaciones, de exámenes y de matrículas, el calendario académico, y los requisitos para la expedición de certificados de estudios, títulos y grados que le someta el Consejo Académico; y para el segundo, proponer al Consejo Superior Universitario los sistemas de calificaciones, de exámenes y matrículas, el calendario académico y los requisitos para la expedición de certificados de estudios, títulos y grados. Si estos ordenamientos señalan una especial competencia para las entidades nombradas en la materia de que se trata, no puede el Decreto desconocerla sin quebranto de las indicadas de la Ley 65 y de la autonomía universitaria reconocida por la Ley.
Es igualmente cierto que los ordenamientos del impugnado Decreto reglamentan un título académico no creado por el Legislador todavía, lo que permite suponer que el grado de Magíster ha sido creación del Decreto 2306 que se examina, lo cual extralimita las facultades del Ejecutivo al abrogarse aquellas que corresponden al legislador.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL
Bogotá, veinte (20) de febrero de mil novecientos setenta (1970)
Radicación número: 1163 y 1164
Actor: AGUSTIN GOMEZ TORRES Y CESAR CASTRO PERDOMO
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
Referencia: Nulidad del Decreto ejecutivo No. 2306 de 1968, por el cual se reglamenta el Título de Magíster, del Ministerio de Educación Nacional.
Por la vía de la acción pública a que se refiere el artículo 66 del C.C.A. los abogados Agustín Gómez Torres y César Castro Perdomo demandaron, en juicios separados cuya acumulación fue decretada, la nulidad del Decreto No. 2306 expedido por el Gobierno Nacional que reglamenta el título de Magíster. Estos juicios corresponden a los números 1163 y 1164; sufrieron la tramitación legal correspondiente y la acumulación se verificó al primero de los aludidos.
El Doctor Agustín Gómez Torres señala como hechos de fundamento los siguientes:
Que la rama ejecutiva dictó este Decreto en desarrollo del artículo 120, ordinal 13 de la Constitución que señala al Jefe del Estado las facultades de que dispone como suprema autoridad administrativa.
Que en la reglamentación que se hace se incluyen entre otras profesiones la Abogacía que solamente puede ser reglamentada por el Constituyente mediante acto legislativo que autorice al Legislador para hacerlo; la medicina que debe ser reglamentada por el Legislador. Y, que por medio de este Decreto el Gobierno derogó expresamente disposiciones constitucionales y Legales de superior jerarquía.
Señala como normas violadas los artículos 30, 39 y 40 de la Carta y afirma que el Ejecutivo completa su labor de extralimitación de funciones al derogar por medio del artículo 10” todas las disposiciones que le sean contrarias y que a juicio del actor serían los artículos constitucionales mencionados y Leyes que reglamentan el ejercicio de profesiones tales como la 56 de 1927 y el Decreto 260 de 1936, entre otros.
A su turno el Doctor Castro Perdomo trae como hechos u omisiones fundamentales de la acción, en síntesis los siguientes:
El Gobierno reglamentó el título de Magíster invocando la facultad constitucional de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública seguramente entendida como exclusiva para adoptar esa clase de medidas sobre aspectos fundamentales de la educación superior.
Las normas del Decreto fijaron requisitos para ingresar en estudios de graduados encaminados a obtener el título de Magíster; se dispuso en qué campos de carreras profesionales podrá obtenerse el grado; se previó que Colombia reconocería el título de Magíster, proveniente de universidades extranjeras con previo concento del Fondo Universitario Nacional, y finalmente en la segunda parte del artículo 9o. se estableció que el título de Doctor exigido por normas anteriores a ese Decreto quedaba satisfecho con el grado profesional respectivo obtenido en la correspondiente Universidad.
La Constitución en su artículo 39 da competencia al Congreso o al Gobierno con facultades extraordinarias para exigir títulos de idoneidad profesional y esta atribución conlleva la creación de títulos académicos hecha con igual facultad.
En el artículo 40 se hizo obligatorio el título profesional académico a quienes aspiraran a ser inscritos como abogados titulados, lo cual no puede ser variado por norma jurídica de inferior categoría y el Decreto prescinde en su artículo 9o. del título de Doctor en Derecho.
Hay sinnúmero de estudiantes de distintas Universidades que han terminado sus estudios profesionales bajo el régimen anterior al de este Decreto y habían obtenido el derecho de graduarse de doctores en distintas profesiones; ahora no podrán recibir el título académico de Doctor pues el artículo 9o. dispuso que el grado de Abogado, de Médico, etc. equivalía al título de Doctor exigido en normas anteriores, lo cual no es lo mismo, porque el Decreto ejecutivo 1297 de 1964 establece diferencias entre ellos.
La Ley 65 de 1963 artículos 11 y 14 dio competencia privativa a la Universidad Nacional para reglamentar los grados profesionales y los títulos académicos y esa ley está vigente.
La facultad constitucional invocada por el Gobierno se entiende otorgada para reglamentar la instrucción pública sobre la base de las Leyes; la vigilancia de la educación se entiende conferida para hacerlas respetar. La competencia en materias como la discutida corresponde a la Universidad Nacional por lo cual se ha quebrantado la autonomía universitaria.
El Doctor Castro Perdomo acusa como quebrantadas las normas de los artículos 11 y 14 de la Ley 65 de 1963 y los números 39 y 40 de la Carta y en extensas consideraciones expone el concepto de la violación.
Rendida en su oportunidad la Vista Fiscal, en ella el Doctor Joaquín Caro Escallón conceptúa que se ha acusado un acto administrativo que en la actualidad no rige porque en Decreto 2687 de 1968 el propio Gobierno suspendió su vigencia y en esta circunstancia el Consejo debe abstenerse de fallar en el fondo por sustracción de materia, puesto que no se pretende aquí el restablecimiento de ningún derecho patrimonial sino tan sólo la restauración de un orden jurídico que se dice quebrantado por el acto que se acusa; y si el acto carece actualmente de toda eficacia jurídica no hay base, por presupuesto procesal, para que el juzgador analice esa alteración de las normas de derecho. Lo anulable es el acto administrativo en vigor, no aquel que ha dejado de ser propiamente tal porque se le ha cancelado su vigencia.
En parecidas razones abunda el actor Doctor Gómez Torres quien en memorial de folio 19 considera que las demandas no deben acumularse, sino que su tramitación debe suspenderse por cuanto la norma acusada no se encuentra vigente en la actualidad. Al suspenderse definitivamente por el Gobierno el Decreto en juicio, surge como consecuencia inmediata la desaparición de las causas que motivaron las demandas.
Y agrega:
“Así, pues, por sustracción de materia los Honorables Magistrados deben suspender el proceso, pues si éste se prosigue, se estaría declarando vigente o no vigente una norma que en la actualidad por mandato mismo del Ejecutivo ha sido colocada entre las normas inexistentes y se estaría bordeando el peligro de que la sentencia viniera a causar a la postre, los perjuicios que el Ejecutivo quiso evitar al suspender su propia norma. Porque lo cierto es que mientras éste no reviva su vigencia por medio de otra norma, será inaplicable”.
SE CONSIDERA:
Primeramente debe la Sala ocuparse del aspecto relacionado con la planteada sustracción de materia. En desacuerdo con la tesis de las anteriores piezas procesales, resalta la evidencia de que el Decreto 2687 de 1968 solamente suspendió la vigencia del anterior, No. 2306 de ese mismo año; no otra cosa se desprende de su enunciado y de la letra misma de su artículo primero. Fluye entonces que no hubo derogatoria del reglamentario del título de Magíster y que éste no ha desaparecido de la legislación; por el contrario, en ella permanece, pero en suspenso y puede entrar en vigor en el momento en que el Gobierno así lo determine. Así, pues, no podría afirmarse con propiedad que la norma posterior ha cancelado la vigencia de la antecedente, simplemente la ha suspendido con lo cual el acto subsiste y si con él se ha ocasionado quebrantamiento del orden jurídico, es susceptible de anularse por la jurisdicción administrativa. Tiénese entonces, que no es exacta la afirmación de que han desaparecido, como consecuencia inmediata, las causas que motivaron la demanda. Muy diferentes son los fenómenos de la derogatoria de un acto y de la suspensión de sus efectos; en el último caso el acto persiste aunque no sus efectos que temporalmente se aplazan. Por ello no resulta cierta la afirmación del actor de que por mandato del mismo Ejecutivo el Decreto ha sido colocado entre las normas inexistentes, porque si en realidad el acto es inaplicable actualmente ello no significa que haya desaparecido en virtud de su derogatoria. Tan cierto es ello que si la jurisdicción contencioso administrativa anula el Decreto, no podría el Gobierno ponerlo nuevamente en vigor y si en nuevo acto reprodujera sus disposiciones, caería bajo la prohibición del artículo 99 del C.C.A. Y en el evento de que la anulación no se produjera el acto seguiría suspendido por voluntad del Gobierno expresada en el Decreto posterior y hasta cuando ya declarado válido, se considerara oportuna su vigencia.
La doctrina reiteradamente se ha orientado en el sentido que se deja expuesto. Así, varios fallos entre ellos el de 11 de octubre de 1968 con ponencia del H. Consejero Doctor De Velasco, sostienen que el Consejo ha entendido que no hay sustracción de materia sino cuando la norma ha sido derogada por quien tiene la facultad de hacerlo o cuando ha sido anulada por la autoridad competente. Ella está viva jurídicamente en la legislación y debe ser anulada cuando ha violado la Ley. En primer término para que se siente doctrina sobre un punto de derecho público, y luego para que el acto no se repita, pues con la tesis de la sustracción de materia de los actos que ya no producen efectos se llega a aceptar que la Administración puede desconocer la Ley.
Otro aspecto tratado por el libelista Doctor Gómez Torres es el de la calidad del Decreto demandado. Según él, es mezcla que confunde el reglamentario con el meramente ejecutivo y luego de analizar lo que debe entenderse por Decreto Reglamentario, pregunta que en caso de que el acusado lo sea cuál es la Ley reglamentada y con qué autoridad deroga disposiciones que le sean contrarias para concluir que tiene la calidad de Decreto Ejecutivo y debe ajustarse a la autorización constitucional y no puede suspender ni derogar las leyes.
Para la Sala es claro que no se trata de Decreto Reglamentario; su título invoca atribuciones constitucionales y legales, como tiene que invocarlas todo acto del Gobierno, pero se fundamenta especialmente en las conferidas en el ordinal 13 del artículo 120 de la Carta, que después de expedirse el Acto Legislativo 1 de 1968 quedó en la codificación constitucional como ordinal 12 y con igual, redacción que dice: “Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional” como facultad que corresponde al Presidente como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa. Así, pues, está claro que el Gobierno no usó de la potestad reglamentaria a que se refiere el numeral 3o. del mismo artículo 120, sino de la especialmente aludida en el numeral 12.
Lo que debe ahora examinarse es si la susodicha facultad ha sido usada por el Decreto 2306 con toda propiedad jurídica o la ha extralimitado con quebrantamiento de normas superiores. El Doctor Castro Perdomo, quien sitúa justamente la controversia en este terreno, ofrece argumentos para sostener la violación de normas de categoría superior que, por lo convincentes la Sala está llamada a compartir.
En efecto: No puede el Decreto de que se trata desconocer las disposiciones de los artículos 11 y 14 de la Ley 65 de 1963 que señalan como funciones del Consejo Superior Universitario y del Académico, para el primero, la de aprobar los planes de enseñanza o de investigación, los sistemas de calificaciones, de exámenes y de matrículas, el calendario académico, y los requisitos para la expedición de certificados de estudios, títulos y grados que le someta el Consejo Académico; y para el segundo, proponer al Consejo Superior Universitario los sistemas de calificaciones, de exámenes y matrículas, el calendario académico y los requisitos para la expedición de certificados de estudios, títulos y grados. Si estos ordenamientos señalan una especial competencia para las entidades nombradas en la materia de que se trata, no puede el Decreto desconocerla sin quebranto de las indicadas de la Ley 65 y de la autonomía universitaria reconocida por la Ley.
Es igualmente cierto que los ordenamientos del impugnado Decreto reglamentan un título académico no creado por el Legislador todavía, lo que permite suponer que el grado de Magíster ha sido creación del Decreto 2306 que se examina, lo cual extralimita las facultades del Ejecutivo al abrogarse aquellas que corresponden al legislador.
Acusa el Doctor Castro Perdomo en concreto la segunda parte del artículo 9o. del Decreto sub-judice que reza: “Los títulos de Doctor conferidos legalmente por las universidades con anterioridad a este Decreto podrán seguir siendo usados por sus titulares. Las disposiciones anteriores en las cuales se exige el Doctorado en Medicina, en Derecho, en Filosofía y Letras o en otras disciplinas, se entenderán cumplidas mediante los grados de Médico, Abogado, Licenciado en Filosofía y Letras y las demás equivalencias que lógicamente resulten de las normas del presente Decreto”. Y la tacha consiste en que la norma superior hizo obligatorio el título profesional académico a quienes aspiraran a ser inscritos como Abogados Titulados, lo cual no puede ser variado ni por el legislador ni por el Ejecutivo y en esta disposición se prescinde del título de Doctor en Derecho al disponerse que el grado de Abogado, sin el reconocimiento del título de Doctor, es suficiente para todos los efectos a que haya lugar y que haya sido exigido por norma anterior al Decreto, anotando que el Decreto 1297 de 1964 hizo la diferenciación entre grados universitarios y títulos académicos. El cargo prospera.
Por último la Sala debe hacer hincapié en este aspecto: La facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional no es en manera alguna discrecional sino reglada, ajustada a las normas constitucionales y legales que señalan el campo y los límites en que ella puede desenvolverse y actuar. Aquella facultad, se concreta a la reglamentación de las Leyes sobre la materia, a la dirección de la educación dentro del marco constitucional y legal y a la inspección de la instrucción pública nacional.
Aparecen, pues, demostrados los cargos que los Doctores Gómez Torres y Castro Perdomo han hecho al acto acusado de quebrantamiento de normas de superior jerarquía y por consiguiente sus peticiones deben ser despachadas favorablemente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley y en desacuerdo con su Colaborador Fiscal.
FALLA:
Es nulo el Decreto No. 2306 de septiembre 2 de 1968 por el cual se reglamenta el título de Magíster.
Cópiese y notifíquese.
ALFONSO ARANGO HENAO - ENRIQUE ACERO PIMENTEL - JORGE DE VELASCO ALVAREZ - ALFONSO MELUK
JORGE RESTREPO OCHOA- SECRETARIO.