Fecha Providencia | 17/12/1966 |
Fecha de notificación | 17/12/1966 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Meluk
Norma demandada: Decretos 1366 de 1962, 3333 y 3334 de 1965
Demandante: GONZALO VARGAS RUBIANO
NOTARIADO Y REGISTRO - Las normas que rigen esta actividad no están excluidas del poder reglamentario que la Constitución Nacional concede al ejecutivo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO MELUK
Bogotá, D.E., diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos sesenta y seis (1966)
Radicación número:
Actor: GONZALO VARGAS RUBIANO
Demandado:
Referencia:
El doctor GONZALO VARGAS RUBIANO, en su propio nombre, y en ejercicio de la acción pública consagrada en los arts. 62 y 66 del C.C.A., pide que "se declare la nulidad de los Decretos reglamentarios Nos. 1366 de 1962, mayo 26, 3333 y 3334 de 1965, diciembre 17, emanados del Gobierno Nacional, por el primero de los cuales "se reglamenta la Ley 1a. de 1962 y el Decreto Legislativo Número 3346 de 1959"; por el segundo "se reglamenta el artículo 2o. de la Ley 8a. de 1888", y por el tercero "se modifica y adiciona al Decreto Reglamentario número 1366 de 1962."
Sostiene el demandante que "los tres decretos, en la totalidad de sus articulados, quebrantan tanto el artículo 120 en que pretenden fundarse, por aplicación indebida, como el artículo 188 de la misma Carta, por infracción directa.".
El señor Fiscal 4o. de la Corporación conceptúa, en su vista de fondo, como resultado de un cuidadoso análisis de las normas acusadas, que no se debe "acceder a ninguna de las pretensiones jurídicas del actor.".
Afirma el demandante que disponiendo el art. 188 de la Constitución Nacional, que: "Compete a la ley la creación y supresión de Círculos de Notaría y de Registro y la organización y reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores", "todo lo atinente a reglamentación del servicio público notarial y de registro lo atribuyó privativamente el constituyente al Legislador, sustrayéndolo por mandato expreso suyo de la esfera de la potestad reglamentaria que corresponde normalmente al Ejecutivo". Y lo confirma el hecho de que la ley 1a. de 1962, "por la cual se fijan derechos notariales y se dictan otras disposiciones", en el parágrafo de su artículo 15 estableció que: 'Las irregularidades en la prestación del servicio notarial acarrearán las sanciones respectivas que deben ser impuestas por la Superintendencia de Notariado y Registro. El Gobierno reglamentará esta disposición dentro del mes siguiente a la fecha de la expedición de la presente Ley", de lo cual, concluye que "los decretos acusados quebrantan, por los motivos mencionados, no solamente los preceptos superiores de los artículos 120, numeral 3o. y 188 de la Carta, sino que al infringir estos, han transgredido indirectamente los artículos 55 y 76 de la misma que establecen, en su orden, que el Congreso, el Gobierno y los Jueces tienen funciones separadas pero colaborarán armónicamente a la realización de los fines del Estado, y que corresponde al Congreso hacer las leyes e interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes.".
La Sala considera:
Violación de los arts. 188, 55 y 76 de la C.N.
Es cierto, como lo dice el demandante, que el Art. 188 de la C. N. establece que: "Compete a la ley la creación y supresión de Círculos de Notaría y Registro y la organización y reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores". Pero, tal "organización y reglamentación" es la contemplada en el numeral 10 del Art. 76 de la C.N., que entre las atribuciones del Congreso, señala la de "Regular el servicio público determinando los puntos de que tratan los artículos 62 y 132 y las demás prescripciones constitucionales", o sea en el caso del art. 132, entre otros, la creación y organización de los Departamentos Administrativos que requiere el servicio público. No obstante, ello en manera alguna puede oponerse a la potestad reglamentaria que señala el ordinal 3o. del Art. 120 de la Constitución Nacional, destinada como lo dice la norma, a "la cumplida ejecución de las leyes", dentro de la cual se expidieron los decretos 1366 de 1962, 3333 y 3334 de 1965, tendientes a reglamentar la Ley 1a. de 1962 "por la cual se fijan derechos notariales y se dictan otras disposiciones", en obedecimiento al mandato constitucional de la potestad reglamentaria. Siendo ello así la Sala no encuentra el fundamento legal para sostener la violación de los arts. 188, 55 y 76 alegados por el demandante, con la expedición de los decretos aludidos.
Violación del Decreto 3334 de 1965.
Como ya la Sección 2a. del Consejo, en fallo de octubre 20 de 1966 —demanda de Gustavo Rendón Gaviria—, negó la nulidad del Decreto 3334 de 1965, en la totalidad de su articulado, como también lo pide el demandante en el presente juicio, haciendo, por lo tanto, tránsito a cosa juzgada, esta Sección de la Sala se abstiene de considerar la nulidad pedida en este negocio contra dicho Decreto.
Violación de los arts. 4o., 27, 28, 29 y 30 del Decreto Reglamentario 1366 de 1962.
La Ley 19 de 1958, en su art. 18, con el fin de "coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada, y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento", autorizó al Gobierno para "reorganizar los Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales de personería jurídica", dentro de cuyas facultades, expidió el Decreto 3346 de 1959 "por el cual se da una adecuada dirección y ordenamiento racional al servicio público del Notariado y Registro". Y con tal finalidad, fijó las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro, señalando en el Art. 13, la de: "Controlar el ejercicio arancelario y la actividad de tipo fiscal de las Notarías y Oficinas de Registro", y además, "establecer los medios de control para la exacta fiscalización de las sumas que se recauden por la prestación de todos los servicios". Para dar cumplimiento a dicha norma, el Decreto 3334 de 1965, reglamentario del anterior, y a la vez subrogatorio del Decreto 1366 de 1962, fijó los derechos notariales referentes a "cuando se trata de dos actos o contratos distintos, pero relativos a los mismos bienes", buscando con ello, aclarar lo dispuesto en el art. 4o. de la Ley 1a. de 1962, que dispone: "Cuando en un instrumento se consignen do o más actos o contratos, sólo se cobrará el derecho correspondiente al acto o contrato que legalmente cause el derecho más alto.
Tampoco encuentra la Sala que exista violación de los arts. 27, 28 y 29 del Decreto Reglamentario No. 1366 de 1962, que se limitan a establecer las causales de irregularidad en la prestación de los servicios de Notariado y Registro, como el desobedecimiento repetido a las órdenes impartidas por la Superintendencia Nacional "en relación con las funciones de su cargo"; la comisión deliberada de falsedades, de las cuales derive el funcionario provecho personal o en favor de terceros, de los dineros que reciba en consignación por el pago de impuestos en depósito; el abandono habitual de sus deberes; el rebajar o elevar el valor de las tarifas señaladas en los arts. 2o., 3o., 4o., y 7o. de la Ley la. de 1962; todo lo cual como se observa, no persigue otra cosa que mantener la moralidad y rectitud en el desempeño de los deberes de tales funcionarios, que fué precisamente lo que quiso el legislador, con la expedición de la Ley 1a. de 1962, para una mayor garantía de los ciudadanos que requieren sus servicios.
Sostiene el señor demandante que también el Art. 30 del Decreto 1366 de 1962, desborda la potestad reglamentaria.
El Decreto 1366 de 1962 "por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1962 y el Decreto Legislativo No. 3346 de 1959", establece en su art. 27 que: "las irregularidades en la prestación de los servicios de notariado y registro acarrearán las sanciones correspondientes, que impondrá el Superintendente Nacional de Notariado y Registro, y las cuales consistirán en apercibimiento, multa, suspensión del cargo y destitución". El Art. 28 señala las causas de destitución, y el Art. 30, el trámite de las sanciones y los recursos que proceden contra ellas.
No puede ciertamente establecerse una reglamentación mas clara en lo tocante a las sanciones que imponga la Superintendencia de Notariado y Registro, tanto para asegurar la eficiente prestación del servicio, como para las garantías que ofrece a los funcionarios sancionados, reglamentación que no hizo otra cosa que dar cumplimiento a lo estatuido por el Parágrafo Unico del Art. 15 de la Ley 1a. de 1962.
Siendo ello así, la Sala no encuentra fundamento legal al cargo de que la aludida reglamentación desbordó en forma alguna la potestad reglamentaria, como se sostiene en el libelo.
Al disponer el mismo Parágrafo del art. 15, que: "El Gobierno reglamentará esta disposición dentro del mes siguiente a la fecha de expedición de la presente ley" fué cierto que los decretos reglamentarios fueron expedidos no sujetándose estrictamente al término indicado, pero, es preciso tener en cuenta que no se le puede dar el mismo tratamiento del ordinal 12 del art. 76 de la C.N. cuando autoriza al Congreso para "revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias", es decir, que precluído el término señalado, cesan las facultades conferidas, porque, de una parte, se buscó con ello una mayor prontitud en la expedición de los decretos, evitando, en forma indefinida, su expedición, como podría ocurrir; pero en manera alguna, la de fijarle un término improrrogable, estricto, absoluto, dándole una interpretación que no corresponde al espíritu de la ley, por lo mismo que un problema complejo como era el de imponer por primera vez, sanciones a los Notarios y Registradores, requería un estudio concienzudo, meditado y sereno relativo a las incidencias de servicio tan delicado, no siendo posible reglamentarlo en forma improvisada, tomándose el Gobierno el tiempo necesario para expedir un buen estatuto. En estos casos, antes que a la letra, es necesario atender al espíritu de la ley. Y de otra parte, la mayor o menor tardanza para expedir los Decretos reglamentarios, lo constituye causal de nulidad, tanto más cuanto el Gobierno no tiene término señalado para hacer uso de la potestad reglamentaria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo —Sección Primera— de acuerdo con su colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NIEGA las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.
ALFONSO MELUK ALFONSO ARANGO HENAO
JORGE DE VELASCO ALVAREZ ALBERTO HERNANDEZ MORA
CON SALVAMENTO DE VOTO
LUIS JIMENEZ FORERO
SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ
Me aparto, con el mayor respeto, del fallo anterior en cuanto se refiere al artículo 6o. del decreto 3334 de 1965; el cual estatuye que las sanciones a los Registradores y Notarios que imponga la Superintendencia del ramo, son de cumplimiento inmediato.
Esta disposición viola abiertamente, tanto el principio general de que las providencias no quedan en firme mientras haya recursos que interponer, sino también específicamente los artículos 77 y se del Código Contencioso Administrativo y el Capítulo 11 del Decreto Ley 2733 de 1959.
En el derecho positivo colombiano la ley estatuye los recursos de reposición y de apelación contra los actos administrativos. El primero con el fin de convencer al funcionario que expidió el acto de que está en un error y que debe modificar o revocar su propia providencia. El segundo para mover el resorte administrativo para que el superior modifique o revoque el acto del inferior que se considere ilegal.
No puede, pues, haber una providencia que surta sus efectos si contra ella se ejercitan en tiempo los recursos pertinentes. El Decreto 1366 de 1962 que ahora fué derogado por el que se acusa, en su artículo 3o. disponía que para que las sanciones tuvieran efecto era menester agotar la vía gubernativa, es decir que se resolvieran primero los recursos interpuestos. Ello se acomodaba exactamente a la ley.
No tiene validez la afirmación que se hace de que este artículo no desconoce el derecho de defensa del funcionario, pues el inciso 4o. establece que "antes de imponer sanciones de multa, suspensión o destitución se dará oportunidad al funcionario de presentar sus descargos", pues una cosa es que dentro del régimen interno de una institución se le permita al funcionario presentar descargo, para evitar la imposición de la sanción, explicando o demostrando que ella carece de razón, y otra muy distinta el derecho que tal funcionario tiene para acudir a la jurisdicción contenciosa, cuando cree que se ha violado la ley o el reglamento, para que esta jurisdicción se pronuncie sobre la validez del acto acusado. No es este "un procedimiento dilatorio que ha resultado ineficaz", como se dice en el memorándum adjunto al expediente, sino que es la garantía que la ley da a los ciudadanos de que un acto administrativo que lesione o vulnere sus derechos puede ser enmendado por los Tribunales.
Considero, en síntesis, que el artículo 6o. del decreto 3334 de 1965 desbordó la potestad reglamentaria y que por tanto ha debido anularse,
Atentamente, H.H. Consejeros