Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alfonso Meluk

Norma demandada:  Decreto 3075 de 1965

Demandante:  DANIEL COLMENARES CASTRELLON

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

FONDO ROTATORIO DE LA DIVISION DE ADUANAS - Nulidad parcial del Decreto 3075 de noviembre 19 de 1965 al exceder la facultad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Exceso al expedir el Decreto 3075 de 1965

Como en el auto de suspensión provisional, el Magistrado Sustanciador a quien le tocó conocer del negocio, hizo un prolijo estudio del Decreto acusado, la Sala acoge los planteamientos allí señalados, que dicen: “Al comparar los ordenamientos referidos con los del Decreto-ley 1166 de 1963, que creó el Fondo Rotatorio de la División de Aduanas, claramente se advierte, de esa sola confrontación, que, en lo que se relaciona con las funciones contempladas por los tres primeros literales del artículo primero del acto acusado, los de jerarquía superior solo se refieren a la División de Aduanas y no a todas las dependencias del Ministerio de Hacienda, por lo que la extensión del Decreto de noviembre del año pasado no fue prevista por el acto creador, ni por la vía del reglamento puede extenderse al todo lo que sólo se refería a una parte determinada. En otras palabras, si el Decreto-ley 1166 creó el Fondo con las funciones específicas de sus literales a) y b), para la dotación, conservación y mantenimiento de enseres y elementos de la División de Aduanas, no puede el Decreto reglamentario, sin exceder sus límites, disponer acerca de esas funciones para todas las dependencias del Ministerio de Hacienda. “De modo semejante, el Decreto 3297 de 1963 adicionó las funciones del Decreto creador del Fondo, con la de propiciar un plan técnico que conduzca a la adquisición de vivienda para los empleados del ramo aduanero, y el literal d) del artículo primero del Decreto acusado establece que los planes de vivienda se adelanten para dotar de casa de habitación a los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Se rebasó así lo ordenado por el Decreto de superior jerarquía, y la violación se muestra indubitable. “Por otra parte, como la función a que se refiere el literal i) del artículo 1º del Decreto acusado está atribuida por el Decreto-ley 1821 de 1964 a la Dirección General de Aduanas, no puede un decreto reglamentario adscribirlas al Fondo mencionado; y como lo dispuesto en el ordinal j) del mismo artículo primero contraría los textos 40 y 42 del mencionado Decreto 1821, también es ilegal que el Fondo pueda destinar las mercancías de contrabando o abandonadas para el uso de las dependencias del Ministerio de Hacienda”. (…).los contratos administrativos, como lo expresa el Decreto 2927 de 1954, que modificó el inciso 1º del artículo 2º del C. C. A., establece que los contratos de más de $ 50.000.00, “deberán remitirse, una vez impartida la correspondiente aprobación ejecutiva, al Consejo de Estado para que éste decida si están o no ajustados a tales autorizaciones”. De manera que, como claramente lo dice esta norma, no es del resorte del Consejo de Estado la aprobación de los contratos, sino del Ejecutivo, por medio del Consejo de Ministros y del Presidente de la República, limitándose la actuación del Consejo a constatar si se ajustan a las autorizaciones legales. Por lo tanto, también por este aspecto, el Decreto acusado excedió la potestad reglamentaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ALFONSO MELUK

Bogotá, D. E., diecisiete (17) de junio de mil novecientos sesenta y siete (1967)

Radicación número: 19670617

Actor: DANIEL COLMENARES CASTRELLON

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

El doctor Daniel Colmenares Castrellón, en su propio nombre, y en ejercicio de la acción pública o de simple nulidad, pide que se “declare que es nulo el Decreto ejecutivo número 3075 de noviembre 19 de 1965, expedido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público, por contrariar normas positivas de derecho superiores, restableciendo en esta forma el orden jurídico quebrantado con esa medida”.

Señala como disposiciones violadas las siguientes: Decreto 1166 de mayo 29 de 1963; artículo 2º (aparte 5º) y artículo 28, con su parágrafo, del Decreto 3297 de diciembre 30 de 1963; artículo 40 y artículo 42, inciso 1º, del Decreto 1821 de julio 17 de 1964; Ley 101 de diciembre 30 de 1960, artículo 3º; y ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional.

SON HECHOS

El Gobierno Nacional expidió el Decreto número 3075 de 19 de diciembre de 1965, “por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Rotatorio de la Dirección General de Aduanas, y se extienden sus servicios”. Posteriormente, con fundamento en el artículo 12 de la Ley 130 de 1959 y el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Nacional, expidió el Decreto número 1166 de mayo 29 de 1963, por medio del oval creó el Fondo Rotatorio de la División de Aduanas (hoy Dirección General de Aduanas); le señaló funciones, estableció ingresos; dispuso su organización y administración, determinó su Junta Directiva y le fijó atribuciones; creó la Gerencia, con sus funciones correspondientes, proveyó sobre control fiscal y dictó disposiciones generales. Y por último, haciendo uso de facultades extraordinarias, dictó el Decreto 3297 de 30 de diciembre de 1963, ratificando su dependencia de la Dirección General de Aduanas, ampliándole sus funciones en el artículo 28.

El Decreto-ley 1166 de mayo 29 de 1963, “por el cual se crea el Fondo Rotatorio de la División de Aduanas”, dispone en el artículo 1º:

“Créase, dependiente de la División de Aduanas un fondo especial denominado Fondo Rotatorio de la División de Aduanas que tendrá como atribuciones las siguientes:

“b) Atender a la conservación y mantenimiento de lo inmuebles y elementos de que trata anteriormente; y

“c) Pagar a los denunciantes y aprehensores de mercancías de contrabando las participaciones que les reconozcan las autoridades competentes”.

Por Decreto-ley número 3297 de 1963 (diciembre 30), dispuso en su artículo 28:

“Además de las funciones señaladas al Fondo Rotatorio por el Decreto 1166 de 1963, tendrá la de propiciar un plan técnico que conduzca a la adquisición de vivienda para los empleados del ramo aduanero.

“Para lo previsto en este artículo, el Fondo Rotatorio destinará un porcentaje de sus ingresos para atender a los préstamos que la entidad otorgue a los empleados aduaneros, con destino a la adquisición de vivienda mediante reglamentación que para tal efecto expida la Junta Directiva”.

Más tarde, el Presidente de la República expidió el Decreto número 3075 de 1965 (noviembre 19) “por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Rotatorio de la Dirección General de Aduanas, y se extienden sus servicios”, en cuyo artículo 1º dispuso:

“A partir del 1º de enero de 1966, el Fondo Rotatorio de la Dirección General de Aduanas se denominará Fondo Rotatorio del Ministerio de Hacienda, y tendrá las siguientes atribuciones para extender sus servicios a todas las dependencias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

“a) Dotar a las dependencias del Ministerio, de elementos necesarios para el correcto desempeño de sus funciones;

“b) Tomar en arrendamiento, construir o adquirirlos inmuebles apropiados para el funcionamiento de todas las dependencias del Ministerio de Hacienda;

“c) Atender a la conservación y mantenimiento de los inmuebles y elemento de que se trata anteriormente;

“d) Adelantar planes de vivienda, tendientes a dotar de casa de habitación a los funcionarios del Ministerio de Hacienda, pudiendo para tal efecto, contratar empréstitos con entidades nacionales o internacionales.

“Para lo previsto en este artículo, el Fondo Rotatorio destinará un porcentaje de sus ingresos para atender .a los préstamos que la entidad otorgue a los empleados, con destino a la adquisición de vivienda, mediante reglamentación que para tal efecto expida la Junta Directiva.

“e) Fomentar la asociación cooperativa entre los empleados del Ministerio de Hacienda;

“f) Efectuar inversiones rentables;

“g) Pagar a los ‘denunciantes y aprehensores de mercancías de contrabando las participaciones que les reconozcan las autoridades competentes;

“h) Efectuar remate de venta directa de las mercancías de contrabando o abandonadas, con facultad para su reavalúo;

“i) Autorizar la venta directa de mercancías de contrabando o abandonadas, en los casos que permita la ley, pudiendo para tal efecto, ordenar el reavalúo de las mismas para que sirva como base de la venta;

“j) Destinar las mercancías de contrabando o abandonadas para el uso de las dependencias del Ministerio de Hacienda;

“k) Colaborar con las oficinas de jurisdicción coactiva y de investigación tributaria del Ministerio de Hacienda, para agilizar los trámites de recaudos de intereses moratorias;

“l) Supervigilar los almacenes de rezagos para agilizar los trámites administrativos que conducen al remate”.

El demandante sostiene que este Decreto excede la potestad reglamentaria, violando las normas acusadas, a través de una detenida confrontación con los Decretos que crearon el Fondo Rotatorio de la División de Aduanas.

El señor Fiscal Tercero de la. Corporación, en su vista de fondo, conceptúa que debe accederse a las peticiones de la demanda.

En el libelo se pidió la suspensión provisional, la cual fue decretada en auto de junio 18 de 1966 (Fl. 7º).

LA SALA CONSIDERA

Como en el auto de suspensión provisional, el Magistrado Sustanciador a quien le tocó conocer del negocio, hizo un prolijo estudio del Decreto acusado, la Sala acoge los planteamientos allí señalados, que dicen:

“El demandante expresa que el Decreto acusado, que es reglamentario tan solo, por cuanto fue expedido por el señor Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, viola los textos reseñados, por cuanto por él se le cambia la denominación al Fondo ‘para ‘crearle atribuciones como las de dotar a todas las dependencias de los Ministerios de elementos necesarios para el correcto desempeño de sus funciones’; se dispone que entre sus servicios tendrá el tomar en arrendamiento, construir o adquirir inmuebles para el funcionamiento de todas las dependencias del Ministerio de Hacienda; conservar y mantener los inmuebles del mismo Ministerio; adelantar planes ‘de vivienda tendientes a dotar de casa de habitación a los funcionarios del Ministerio; fomentar la asociación cooperativa entre los empleados del Ministerio mencionado; autorizar la venta directa de mercancías de contrabando o abandonadas y destinarlas para el uso de las dependencias del Ministerio, esto es, las funciones que el artículo 1º contempla en los literales a), b), c), d), e), i), j).

“Al comparar los ordenamientos referidos con los del Decreto-ley 1166 de 1963, que creó el Fondo Rotatorio de la División de Aduanas, claramente se advierte, de esa sola confrontación, que, en lo que se relaciona con las funciones contempladas por los tres primeros literales del artículo primero del acto acusado, los de jerarquía superior solo se refieren a la División de Aduanas y no a todas las dependencias del Ministerio de Hacienda, por lo que la extensión del Decreto de noviembre del año pasado no fue prevista por el acto creador, ni por la vía del reglamento puede extenderse al todo lo que sólo se refería a una parte determinada. En otras palabras, si el Decreto-ley 1166 creó el Fondo con las funciones específicas de sus literales a) y b), para la dotación, conservación y mantenimiento de enseres y elementos de la División de Aduanas, no puede el Decreto reglamentario, sin exceder sus límites, disponer acerca de esas funciones para todas las dependencias del Ministerio de Hacienda. Lo anterior ha de precisarse respecto de las dependencias de este Ministerio y no respecto de las de todos los Ministerios cor1o parece entenderlo el demandante, pues, el literal a) del acto acusado no contiene la generalización que equivocadamente presenta la demanda, aunque sí es cierto que las funciones en examen se concretaron a la División de Aduanas y no a todas las dependencias del Ministerio de Hacienda. La ilegalidad de los tres literales mencionados es, pues, ostensible.

“De modo semejante, el Decreto 3297 de 1963 adicionó las funciones del Decreto creador del Fondo, con la de propiciar un plan técnico que conduzca a la adquisición de vivienda para los empleados del ramo aduanero, y el literal d) del artículo primero del Decreto acusado establece que los planes de vivienda se adelanten para dotar de casa de habitación a los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Se rebasó así lo ordenado por el Decreto de superior jerarquía, y la violación se muestra indubitable.

“El fomento de la asociación cooperativa entre los empleados del Ministerio de Hacienda, a que se refiere el literal e) del artículo 1º del acto acusado, tampoco está previsto por el Decreto-ley que se pretende reglamentar, ni por el de aquella misma jerarquía que adicionó sus funciones. Se le impone así al Fondo una carga no prevista en su creación, como lo acusa el demandante, y, en todo caso, se crea una nueva función, no contenida en las concepciones originarias e impropias del acto reglamentario. Ha de considerarse, por ello, que dicho literal es igualmente violatorio ‘de la potestad reglamentaria, en forma manifiesta.

“Por otra parte, como la función a que se refiere el literal i) del artículo 1º del Decreto acusado está atribuida por el Decreto-ley 1821 de 1964 a la Dirección General de Aduanas, no puede un decreto reglamentario adscribirlas al Fondo mencionado; y como lo dispuesto en el ordinal j) del mismo artículo primero contraría los textos 40 y 42 del mencionado Decreto 1821, también es ilegal que el Fondo pueda destinar las mercancías de contrabando o abandonadas para el uso de las dependencias del Ministerio de Hacienda.

“Se ostenta, pues, la ilegalidad de los literales estudiados y la suspensión provisional habrá de comprenderlos, sin que proceda declaración alguna respecto de lo restantes del mismo artículo primero del Decreto 3075 de 1965, que no han sido objeto de acusación.

“En lo que se relaciona con ‘los ingresos’ que el Decreto acusado dispone para el Fondo, el demandante acusa que ni su acto creador ni el adicional de sus funciones de 1963, ordenan rentas como las contempladas por los literales c) y d) de su artículo 2º.

“Observa el suscrito Consejero que realmente esta materia fue regulada por los ordenamientos del artículo 2º del Decreto 1166 de 1963; y no contemplándose en ellos los asuntos a que se refieren los dichos literales acusados, ni existiendo disposición superior que autorice al Gobierno para disponer sobre otras rentas para el Fondo, el acto reglamentario no puede crear como ingreso los provenientes de la venta de impresos relacionados con la División de Impuestos Nacionales, ni el producto de los intereses recaudados por concepto de los impuestos de renta y complementarios, sucesiones y donaciones, indirectos, impuestos a las ventas, e importación y exportación. Tales ordenamientos serán comprendidos, pues, por la medida de suspensión provisional, sin que proceda en ella decisión alguna respecto de los demás literales del artículo 2º del Decreto acusado, que no han sido objeto de planteamiento por el demandante.

“En cuanto a la administración y organización del Fondo, la demanda afirma que los artículos 3º y 4º del Decreto 3075 de 1965 violan ostensiblemente los distinguidos con los mismos números del Decreto 1165 de 1963. Al comparar estas normas se observa que el artículo 3º del acto acusado atribuye al Fondo una administración diferente de la del acto creador, por cuanto en éste el Fondo era una dependencia de la División de Aduanas, organización que desaparece por el acto acusado; y en lo que se relaciona con el artículo 4º tan solo conserva entre los miembros de la Junta Directiva al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o su delegado modificando sus demás integrantes. Como esto no corresponde a la potestad reglamentaria y no se conforma con el ordenamiento superior, se configura también la violación de la ley.

“Acusa el demandante que por el artículo 7º del Decreto 3075 de 1965 se da al Gerente del Fondo la facultad de convocar a las reuniones de la Junta Directiva y la de nombrar, remover, trasladar, ascender, etc., el personal de esa dependencia, lo cual viola los textos 7º y 4º del Decreto creador. Efectivamente, los literales b) y d) del artículo 7º primeramente mencionado atribuyen esas funciones al Gerente del Fondo; mas como la facultad para crear cargos está regulada por el literal f) del artículo 7º del Decreto creador y atribuida a la Junta Directiva, y como en el de 1963 tampoco se le atribuyó al Gerente la específica de convocar a las reuniones de la Junta Directiva, las normas reglamentarias exceden la potestad legal ya que no se mantienen dentro de lo ordenado por la regla superior. Habrá de suspenderse, pues, los literales en cuestión, sin pronunciamiento respecto de los demás no contemplados por la acusación.

“El artículo 11 del Decreto acusado permite al Gerente efectuar actos o celebrar contratos hasta de $ 50.000.00 sin aprobación de la Junta Directiva. Como el literal d) del artículo 8º del Decreto 1166 de 1963 sólo le permitía efectuar operaciones sin aprobación de la Junta Directiva hasta por la cantidad de $ 30.000.00, el demandante afirma la ilegalidad del Decreto reglamentario. Al confrontarse las disposiciones citadas se observa la contrariedad que acusa el libelo, y la medida de suspensión provisional habrá de comprender el artículo 11 del Decreto acusado en cuanto su regulación permite al Gerente celebrar actos o contratos por cuantía superior a $ 30.000.00 sin aprobación de la Junta Directiva.

“Del literal e) de este mismo artículo 11 afirma el demandante que también es violador de la ley en cuanto ordena que determinados contratos deben ser aprobados por el Consejo de Estado, cuando el texto 242 del C. C. A. lo que establece es que dicha entidad debe decidir si “un contrato se ajusta o no a las autorizaciones legales”. Ciertamente la norma legal últimamente indicada impone la verificación por el Consejo de Estado de si los contratos que el Gobierno celebre en virtud de autorizaciones legales y cuyo valor sea o exceda de cincuenta mil pesos se ajusta a no a tales autorizaciones, y el acto acusado dispone sobre aprobación por el Consejo de Estado cuando los actos o contratos que celebre el Gerente del Fondo tengan un valor superior a $ 50.000.00.

“La acusación se concreta a que la norma reglamentaria impone aprobación por el Consejo de Estado cuando la ley sólo estatuye sobre la verificación anotada. Por este aspecto, la violación no es ostensible, ya que la aprobación a que se refiere el Decreto puede significar tan solo el cumplimiento de aquel requisito legal. El punto requiere otras consideraciones, que no son pertinentes para la medida de suspensión provisional, y habrá de resolvérsele en la sentencia.

“De manera semejante, la definición acerca de la naturaleza jurídica de la entidad concebida por el artículo 12 del Decreto 3075 como dependiente del Ministerio de Hacienda, pero de patrimonio propio y administración independiente y con facultad para obtener personería jurídica, impone el estudio de una muy compleja cuestión jurídica cuyas consideraciones tampoco son pertinentes en una medida de suspensión provisional. Habrá de reservarse, pues, el juicio para el pronunciamiento de fondo.

“El demandante afirma que el artículo 13 del acto acusado viola el artículo 3º de la Ley 101 de 1960, el cual dispone que toda venta de bienes muebles que las entidades oficiales deban efectuar por el sistema de remate o adjudicación al mejor postor, se hará por conducto del Martillo del Banco Popular, y aquel artículo dispone que el Fondo asumirá los remates de mercancías y mientras esté en capacidad para hacerlo tal función la asumirán los almacenes de rezagos de las administraciones de aduanas. Realmente el acto creador del Fondo y el Decreto que adicionó sus funciones no contemplaron entre éstas la de que efectuara remates. Como el Decreto reglamentario no puede atribuirle al Fondo funciones no previstas por el acto creador, la norma acusada se observa ilegal. La materia debe continuar reglada por las leyes que la gobiernan.

“Finalmente, el artículo 14 del acto acusado dispone que regirá desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones que le sean contrarias. El demandante sostiene que el ordenamiento relativo a la suspensión de normas contrarias viola normas superiores de derecho, por cuanto el reglamento no puede suspenderse (sic) otras normas ya que ello equivale a derogarlas. En realidad, la frase ‘todas las disposiciones que le sean contrarias’ puede comprender las de jerarquía superior que dispongan de modo diferente a las regulaciones del acto acusado, y en este sentido la norma acusada sería ilegal. Pero desde luego el acto reglamentario sí puede disponer sobre la suspensión de disposiciones de su misma o de inferior jerarquía, y para este entendimiento y alcance no cabe predicar la ilegalidad acusada. En la presente medida no se suspenderá el artículo acusado, en cuanto sus normas reglamentarias mantienen validez para todo lo que no se ha declarado ilegal y para cuanto no se oponga a normas superiores.

“Por las consideraciones expuestas se suspenden provisionalmente los efectos del Decreto 3075 de 19 de noviembre de 1965, en sus artículos 1º, literales a), b), c), d), e), i) y j); 2º, literales c) y d); 3º y 4º; 7º, literales b) y d); 11, según lo explicado en la parte motiva, y 13. Así se comunicará al Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda”.

Queda por resolver sobre lo sostenido en el libelo, en relación con el literal e) del artículo 11 del Decreto acusado, en cuanto dispone que los contratos de $ 50.000.00 en adelante, requieren “la aprobación de la Junta Directiva, del Consejo de Ministros y del Consejo de Estado”, que el actor considera que excede la potestad reglamentaria, al exigir su aprobación por el Consejo de Estado, ya que esta Corporación solamente “dice si un contrato se ajusta o no a las autorizaciones legales”. Efectivamente, los contratos administrativos, como lo expresa el Decreto 2927 de 1954, que modificó el inciso 1º del artículo 2º del C. C. A., establece que los contratos de más de $ 50.000.00, “deberán remitirse, una vez impartida la correspondiente aprobación ejecutiva, al Consejo de Estado para que éste decida si están o no ajustados a tales autorizaciones”. De manera que, como claramente lo dice esta norma, no es del resorte del Consejo de Estado la aprobación de los contratos, sino del Ejecutivo, por medio del Consejo de Ministros y del Presidente de la República, limitándose la actuación del Consejo a constatar si se ajustan a las autorizaciones legales. Por lo tanto, también por este aspecto, el Decreto acusado excedió la potestad reglamentaria.

Y en cuanto al artículo 12, al disponer que el Fondo Rotatorio del Ministerio de Hacienda, puede obtener personería jurídica “pero lo deja dependiente del Ministerio de Hacienda”, como dice el actor, resulta claro que viola el artículo 2º del Decreto-ley 3297 de 1963, aparte 5, ya que tal norma hace depender al Fondo Rotatorio de la Dirección General de Aduanas, modificando así el Decreto acusado lo dispuesto en el Decreto-ley sobre la dependencia del Fondo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1º. Declárase la nulidad del Decreto número 3075 de noviembre 19 de 1965, expedido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público.

2º. Comuníquese esta decisión al Gobierno, por conducto del Ministerio respectivo, para los fines legales consiguientes.

Cópiese, notifíquese, y en su oportunidad, archívese el expediente.

ALFONSO ARANGO HENAO, ALFONSO MELUK, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE ACERO PIMENTEL.

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.