Fecha Providencia | 10/04/1967 |
Fecha de notificación | 10/04/1967 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Alfonso Meluk
Norma demandada: Decreto 84 de 1964
Demandante: RAUL MOLINA BAUTISTA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ARTICULOS DE PRIMERA NECESIDAD - Prohibición de gravarlos a los departamentos y municipios / EXENCION DE DERECHOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES - Prohibición al Gobierno no al Congreso
La transcripción de las normas anteriores está indicando, de manera palmaria, que el Decreto número 84 de 1964 no violó “la letra y espíritu” de la Ley 29 de 1963, como se dice en el libelo, por cuanto ésta, en su artículo 3º, mantiene las prohibiciones a los municipios para gravar artículos “tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, arveja, lentejas, garbanzo, azúcar, panela, leche y sus derivados, frijoles, maíz y demás de primera necesidad”, como lo expresa el artículo 2º del Decreto acusado, ya que la Ley 29 de 1963 expresa que “subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946”, en la última de las cuales se prohíbe a los departamentos y municipios gravar “los artículos alimenticios de primera necesidad”, Citando como ejemplo, los mismos que aparecen en el Decreto. No se encuentra la razón que alega el demandante para sostener que “la categoría de “artículos de primera necesidad” que contenía la Ley 20 de 1946 en su artículo 1º, pero que suprimió el nuevo estatuto de la Ley 29 de 1963”, cuando, por el contrario, sostiene que “subsistirán” tales prohibiciones. Tampoco el Decreto reglamentario acusado viola el artículo 183 de la Constitución Nacional al decir que: “El Gobierno no podrá conceder exenciones de derechos departamentales o municipales”, por cuanto no fue el Gobierno, sino la Ley 20 de 1946 y la misma Ley 29 de 1963, las que mantienen la prohibición de gravar los artículos alimenticios de primera necesidad ya citados, y que el Decreto se limitó a reglamentar.
ARTICULOS DE PRIMERA NECESIDAD - La prohibición a los municipios y departamentos no quebrantan el derecho a la propiedad / PROPIEDAD PRIVADA - Función social / INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA - Exención de impuestos a los artículos de primera necesidad
Si como lo expresa la misma norma “la propiedad es una función social que implica obligaciones”, es decir, que ya ha perdido su carácter de absoluta que le daba el derecho romano, porque ella está sujeta al interés social que debe primar, en todo caso, sobre el interés particular, como lo preconizan las nuevas concepciones del derecho público, con mayor razón, esos pretendidos derechos de los municipios, en materia impositiva, sobre los gravámenes a los artículos de primera necesidad, no pueden tomarse con un criterio absoluto, intangible, sino que deben tener un límite, que es el interés de la comunidad, con tanta mayor razón, cuanto que la entidad municipal no es otra cosa, que la organización administrativa llamada precisamente, a manejar, dirigir, y proteger los intereses de la colectividad, con criterio de beneficio social y de servicio a sus integrantes. Siendo ello así, mal puede pensarse que, contraviniendo los mandatos legales, y con la alegación de un presunto “derecho adquirido”, se reclame la facultad de gravar la subsistencia misma del pueblo, al cual está el municipio obligado a defender. En cuanto al artículo 32 de la Carta fundamental, no ha sido violado porque el Decreto acusado no fue dictado contraviniendo dicho mandato, que le permite “racionalizar la producción, distribución y consumo de la riqueza”, con las facultades del artículo 76, ordinal 12 ibídem, ya que, como tanto se ha repetido, lo que hizo el Ejecutivo fue reglamentar unas leyes sobre exención de impuestos a los artículos de primera necesidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO MELUK
Bogotá, D. E., diez (10) de abril de mil novecientos sesenta y siete (1967)
Radicación número: 19670410
Actor: RAUL MOLINA BAUTISTA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El doctor Raúl Molina Bautista, en ejercicio de la acción pública y en su propio nombre, pide que “se declaren inexequibles los artículos 2º y 3º del Decreto ejecutivo número 84 de enero 24 de 1964, disposiciones que acuso por ser violatorias, entre otros, de los siguientes textos constitucionales: artículos 30, 55, 76 numeral 1º; 120, incisos 2º y 3º, 183, 197, numeral 2º; 16; y las demás normas que cito en este libelo, en el sentido y por las causas que explicaré adelante”.
Este negocio entró para fallo del Magistrado Ponente, el 2 de marzo de 1967 (Fl. 42 vto.).
El actor divide su libelo en tres capítulos, cada uno de los cuales inicia con una tesis, y finaliza con una conclusión, como resumen de sus alegaciones, así:
“Capítulo primero. Tesis: La Ley 29 de 1963 devolvió a los municipios las garantías constitucionales de los bienes y rentas de los particulares y la soberanía e independencia en las materias tributarias que les son propias. Luego el Gobierno carece de facultad para resntrigir (sic) esas garantías y para limitar tales soberanía e independencia.
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“La conclusión obvia es que el acto acusado viola abiertamente no sólo la letra y espíritu de la Ley 29 de 1963 que pretende ‘reglamentar’ sino la letra misma del artículo 183 de la Constitución Nacional que prohíbe al Gobierno conceder excenciones (sic) de derechos municipales, razones por las que acuso el artículo 2º del Decreto 84 de 1964.
“Capítulo segundo. Tesis: La facultad reglamentaria del órgano ejecutivo tiene una órbita estrictamente limitada por el marco de la materia legal respectiva. El Decreto número 84 de 1964 implica interpretación, subrogación o modificación de la Ley 29 de 1963 constuyendo (sic) así una desviación de poder, violando además el principio de la ‘separación de los poderes públicos’ porque invade y usurpa funciones constitucionales reservadas al Parlamento atenta contra la ordenación del ‘Estado de derecho’.
“……………………………………………………………………………………………….
“Así podemos concluir que el Decreto acusado, en su artículo 2º, al incluir productos distintos de la producción primaria agrícola y ganadera en la especie de los ingravables, tales como los alimentos industriales, y los artículos de primera necesidad en forma genérica, interpreta las leyes tributarias, especialmente las que el mismo Decreto menciona, para hacerlas más gravosas contra los municipios, dándoles una interpretación con autoridad que sólo corresponde al Congreso y con violación de los artículos 55, 56, 57, 76, numeral 1º, y 120, numeral 3º, razones por las que acuso tal Decreto en su artículo 2º.
“Capítulo tercero. Tesis: Con el Decreto acusado el Gobierno despoja al municipio colombiano de bienes patrimoniales y rentas de su propiedad; le cercena sus facultades impositivas; y atropella, desconociéndolo, el régimen de derechos y garantías constitucionales.
“……………………………………………………………………………………………….
“Los artículos 2º y 3º del Decreto acusado son pues abiertamente violatorios del artículo 183 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 197, en la forma y por las razones que dejo expuestas en este Capítulo. Y no solamente configuran un despojo confiscatorio de las rentas municipales, sino que desarticula el sistema de garantías constitucionales, con los obvios perjuicios económicos, morales, financieros y sociales para la célula de la nacionalidad en una época crítica de la vida colombiana”.
En su demanda, el actor pidió la suspensión provisional, que le fue negada por medio del auto de septiembre 9 de 1964.
El señor Fiscal 2º de la Corporación, en su vista de fondo, conceptúa que deben negarse las peticiones de la demanda.
LA SALA CONSIDERA
Los artículos 2º y 3º del Decreto número 84 de 1964, son los siguientes:
Artículo 2º. No podrán los departamentos y municipios, en consecuencia, gravar la producción de artículos tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, arveja, lentejas, garbanzos, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjol, maíz y demás de primera necesidad.
“Artículo 3º. Al Ministerio de Fomento corresponderá definir, en casos de duda, si un determinado artículo se encuentra o no dentro de las prohibiciones establecidas”.
Este Decreto, como lo expresa su artículo 1º, fue dictado: “De conformidad con lo dispuesto por las Leyes 29 de 1963, 26 de 1904 y 20 de 1946”, en que se mantiene la prohibición a los municipios de imponer gravámenes a la producción primaria, agrícola o ganadera, ni a los establecimientos o elementos destinados a las mismas; el tránsito de productos alimenticios de primera necesidad; la de gravar los artículos de producción nacional destinados a la importación; las zonas francas industriales que se constituyan como establecimientos públicos; y los productos a que se refieren los artículos acusados.
Para mayor claridad, se estudiarán separadamente los puntos tratados en el libelo, en el mismo orden de los Capítulos en que está dividido:
Punto 1
El Decreto 84 de 1964, cuyos artículos 2º y 3º pide el actor que se declaren inexequibles, reglamentó, como lo dice el preámbulo, los artículos 3º y 4º de la Ley 29 de 1963, que disponen:
“Artículo 3º. Los impuestos de industria y comercio, creados por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como impuestos municipales, no podrán ser materia de exención o exoneración por ninguna entidad distinta de los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá, pero subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946 sobre gravámenes a la producción primaria, agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios. (Subraya la Sala).
“Artículo 4º. Igualmente continúan vigentes las disposiciones legales sobre régimen tributario especial para los artículos de producción nacional destinados a la exportación y para las zonas francas industriales”.
Y las leyes a que se refieren las normas transcritas, disponen, en su orden lo siguiente:
“Ley 26 de 1904 ‘por la cual se prohíbe establecer ciertos impuestos:
“Artículo 1º. Los departamentos y municipios no podrán establecer con ningún nombre gravámenes sobre los artículos de cualquier género que transiten por su territorio, procedentes de otro departamento o encaminados a él, y que, por condiciones topográficas especiales, necesitan atravesar el territorio de un departamento distinto.
“Artículo 2º. El Gobierno Nacional suspenderá el cobro que ilegalmente se esté haciendo en cualquier punto de la República de impuestos de la clase señalada en el artículo anterior”.
Y la Ley 20 de 1946 “por la cual se establecen unas prohibiciones”, manda:
“Artículo 1º. Prohíbese a los departamentos y municipios imponer o cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción y tránsito de los artículos alimenticios de primera necesidad que determine el Ministerio de la Economía Nacional, tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, lentejas, garbanzo, arveja, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjoles, maíz, etc., así como los establecimientos, actividades y elementos destinados a su producción.
“Artículo 2º. La prohibición establecida en el artículo 1º de la presente Ley no afecta el impuesto predial ni los de degüello y bebidas alcohólicas y fermentadas, ni los derechos por plazas de mercado y almotacén”.
La transcripción de las normas anteriores está indicando, de manera palmaria, que el Decreto número 84 de 1964 no violó “la letra y espíritu” de la Ley 29 de 1963, como se dice en el libelo, por cuanto ésta, en su artículo 3º, mantiene las prohibiciones a los municipios para gravar artículos “tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, arveja, lentejas, garbanzo, azúcar, panela, leche y sus derivados, frijoles, maíz y demás de primera necesidad”, como lo expresa el artículo 2º del Decreto acusado, ya que la Ley 29 de 1963 expresa que “subsistirán las prohibiciones que consagran las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946”, en la última de las cuales se prohíbe a los departamentos y municipios gravar “los artículos alimenticios de primera necesidad”, Citando como ejemplo, los mismos que aparecen en el Decreto.
No se encuentra la razón que alega el demandante para sostener que “la categoría de “artículos de primera necesidad” que contenía la Ley 20 de 1946 en su artículo 1º, pero que suprimió el nuevo estatuto de la Ley 29 de 1963”, cuando, por el contrario, sostiene que “subsistirán” tales prohibiciones.
Tampoco el Decreto reglamentario acusado viola el artículo 183 de la Constitución Nacional al decir que: “El Gobierno no podrá conceder exenciones de derechos departamentales o municipales”, por cuanto no fue el Gobierno, sino la Ley 20 de 1946 y la misma Ley 29 de 1963, las que mantienen la prohibición de gravar los artículos alimenticios de primera necesidad ya citados, y que el Decreto se limitó a reglamentar.
De otra parte, no debe perderse de vista que lo persiguen tanto las Leyes expresadas, como el Decreto acusado, al prohibir el gravamen de los artículos de primera necesidad allí enumerados, no hacen otra cosa que salvaguardiar los intereses de la comunidad, al evitar que se recargue el costo de productos que son necesarios para su subsistencia, sin que ello constituya un desconocimiento del patrimonio y derechos de los municipios, que no les han sido desconocidos, como lo pretende el demandante.
Punto 2º
No es cierto que el Decreto 84 de 1964, implique una interpretación subrogación o modificación de la Ley 29 de 1963, “constituyendo así una desviación de poder” y violando el principio de la “separación de los poderes públicos y usurpando funciones del legislador, al abrogarse funciones constitucionales reservadas al parlamento”, porque, como ya se dijo, la Ley 29 de 1963 mantuvo las prohibiciones consagradas en la Ley 20 de 1946, como expresamente lo establece en el artículo 3º transcrito anteriormente, de manera que el extenso alegato sobre la interpretación del artículo 76 y las facultades presidenciales para reglamentar las leyes, así como las jurisprudencias anotadas al respecto, resultan inoportunas en el presente caso. Otra cosa es, que el distinguido demandante quiera darle una interpretación al Decreto acusado que, a juicio de esta Sala, no corresponde a la realidad que dicha providencia contempla. Por lo tanto, el cargo no prospera.
Punto 3º
Dice el actor que “con el Decreto acusado, el Gobierno despoja al municipio colombiano de bienes patrimoniales y rentas de su propiedad, le cercena facultades dispositivas; y atropella desconociéndolo, el régimen de derecho y garantías constitucionales”, fundamentándose en el artículo 183 de la Constitución Nacional, a que ya antes se ha hecho referencia, y en los artículos 30, 32, 33 y 34 de la misma Carta, que garantiza la propiedad privada, así como en la Ley 72 do 1926 y 89 de 1936, que faculta a los municipios para organizar libremente sus rentas y crear impuestos y contribuciones.
En relación con el artículo 30 de la C. N., es preciso tener en cuenta, en primer lugar, que si domo claramente lo expresa, “garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles”, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, al decir “con arreglo a las leyes civiles, ello está indicando que se refiere a derechos obtenidos o perfeccionados conforme a la legislación privada, y por tanto, no cobija a los que se refieren a normas de otro carácter o naturaleza, como en el caso de los referentes a entidades de derecho público, que tienen origen en fuentes distintas, como son las de derecho público, a más de que hoy ya no puede hablarse propiamente de derechos adquiridos, sino de situaciones jurídicas concretas. En segundo lugar, en el caso de las exenciones a los artículos de primera necesidad, por mandato legal, no puede habarse de “derechos adquiridos”, puesto que esos presuntos impuestos dejados de cobrar, no han ingresado a las cajas de los erarios municipales, constituyendo, por consiguiente, apenas una posibilidad o expectativa de entrada, pero, que en realidad, no puede decirse que hayan tenido existencia, para considerarla como un patrimonio efectivo adquirido. En tercer lugar, es preciso considerar que no puede hablarse de “derechos adquiridos”, cuando se trata de la cosa pública, porque todos esos presuntos derechos, están sometidos a la voluntad del legislador, que bien puede codificarlos por razones de utilidad pública, con mayor razón, como en el presente caso, en que debe tener primacía el interés social, cual es el suministro de alimentación barata para el pueblo, libre de gravámenes, sobre el presunto derecho a su cobro, que la ley ha prohibido, con el criterio de que se trata de un “derecho adquirido”.
Si como lo expresa la misma norma “la propiedad es una función social que implica obligaciones”, es decir, que ya ha perdido su carácter de absoluta que le daba el derecho romano, porque ella está sujeta al interés social que debe primar, en todo caso, sobre el interés particular, como lo preconizan las nuevas concepciones del derecho público, con mayor razón, esos pretendidos derechos de los municipios, en materia impositiva, sobre los gravámenes a los artículos de primera necesidad, no pueden tomarse con un criterio absoluto, intangible, sino que deben tener un límite, que es el interés de la comunidad, con tanta mayor razón, cuanto que la entidad municipal no es otra cosa, que la organización administrativa llamada precisamente, a manejar, dirigir, y proteger los intereses de la colectividad, con criterio de beneficio social y de servicio a sus integrantes. Siendo ello así, mal puede pensarse que, contraviniendo los mandatos legales, y con la alegación de un presunto “derecho adquirido”, se reclame la facultad de gravar la subsistencia misma del pueblo, al cual está el municipio obligado a defender.
En cuanto al artículo 32 de la Carta fundamental, no ha sido violado porque el Decreto acusado no fue dictado contraviniendo dicho mandato, que le permite “racionalizar la producción, distribución y consumo de la riqueza”, con las facultades del artículo 76, ordinal 12 ibídem, ya que, como tanto se ha repetido, lo que hizo el Ejecutivo fue reglamentar unas leyes sobre exención de impuestos a los artículos de primera necesidad.
Ni el artículo 33, que se refiere a la expropiación en caso de guerra, porque no tiene aplicación al caso contemplado. Ni menos violación del artículo 34 que prohíbe imponer penas de confiscación, que tampoco es aplicable, puesto que ella no existe en el Decreto acusado.
Por las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NIEGA las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese, y archívese el expediente en su oportunidad.
ALFONSO ARANGO HENAO, ALFONSO MELUK, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE VELASCO ALVAREZ.
JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.