Fecha Providencia | 22/09/1966 |
Fecha de notificación | 22/09/1966 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nemesio Camacho R.
Norma demandada: Decreto 2222 de 1962
Demandante: ASOCIACION COLOMBIANA DE AGENTES DE SEGUROS (ACODASE)
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
COMPAÑIAS DE SEGUROS – No se vulnera sus derechos al ordenar la contratación de riesgos asegurables con la Previsora S.A.
El Decreto 2222 de 1962 al ordenar la contratación de todos los riesgos asegurables del Estado con la Compañía de Seguros La Previsora S.A. no vulnera disposiciones constitucionales ni legales, puesto que, por una parte, el gobierno está en la obligación ineludible de fortalecer sus propios organismos y de preservar sus intereses, y de otra, no se desconocen en el Decreto citado los derechos de las demás compañías aseguradoras.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: NEMESIO CAMACHO R
Bogotá, D.E. veintidós (22) de septiembre de mil novecientos sesenta y seis (1966)
Radicación número: 230
Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE AGENTES DE SEGUROS (ACODASE)
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: Nulidad y Susp. Provs. del Decreto No. 2222 de 4 de agosto de 1962, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE AGENTES DE SEGUROS (ACODASE).
Con fecha 2 de septiembre de 1964, el doctor Pedro Nel Rueda Uribe obrando como apoderado de la Asociación Colombiana de Agentes de Seguros "ACODASE", y en su propio nombre, solicitó que previos los trámites del juicio ordinario contencioso administrativo "se declare que es nulo por inconstitucional e ilegal o por cualquiera de los dos motivos el Decreto 2222 de fecha 4 de agosto de 1962 publicado en el Diario Oficial número 30877 de fecha 18 de agosto del mismo año".
El Decreto acusado reglamenta los seguros sobre los bienes de la Nación, las intendencias, las Comisarías, los organismos públicos descentralizados y demás personas o entidades de derecho público de carácter nacional, y dice:
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales, y CONSIDERANDO: Que el Decreto Ley 406 de 1959 (febrero 12), dispuso en su artículo 4o. que el Estado asumiera directamente los riesgos de sus bienes muebles o inmuebles de valor inferior a cien mil pesos ($ 100.000.00), hasta cuando se reglamentara lo relacionado con los seguros oficiales. Que después de un detenido estudio sobre el particular, el Gobierno Nacional ha llegado a la conclusión de que es no sólo urgente sino conveniente reglamentar la materia, disponiendo al propio tiempo la contración de sus riesgos asegurables, con una compañía en la cual el Estado, directa o indirectamente, sea el mayor accionista, a efecto de poder destinar las utilidades o beneficios que se deriven de tal contratación aun fin social concreto y determinado; —Que siendo la seguridad social del trabajador público función del Estado, el Gobierno Nacional debe propender, por cuantos medios estén a su alcance, al fortalecimiento económico de aquellas instituciones oficiales o semioficiales dedicadas a prestar este servicio, con el objeto de lograr su mayor eficacia; —Que estando la Caja Nacional de Previsión— organismo de seguridad social de los funcionarios públicos estrechamente vinculada a la Previsora S. A., Compañía de Seguros, el Gobierno Nacional considera que es con esta última entidad con la cual el Estado debe contratar sus riesgos asegurables, puesto que, por una parte, dicha Compañía ha modificado sus estatutos limitando su objeto social a la protección de los bienes oficiales a través de los principales ramos de seguros y al de manejo y cumplimiento, sin restricción alguna; y por la otra, porque de este modo la Caja Nacional de Previsión puede destinar las utilidades derivadas de tal contratación, a una capitalización rentable que contribuya a la atención eficaz de sus obligaciones para con el trabajador público. DECRETA: Artículo Primero. A partir de la vigencia de este Decreto, todos los seguros sobre los bienes de la Nación, las Intendencias, las Comisarías, los organismos públicos descentralizados y demás personas o entidades de derecho público de carácter nacional, se contratarán con la Previsora S.A., Compañía de Seguros. Artículo segundo. Los seguros que a la expedición de este Decreto se encuentren vigentes en compañías distintas de la Previsora S.A., se contratarán posteriormente con esta última aseguradora, con sujeción a las siguientes normas: a) Los a término fijo, al vencimiento del plazo cubierto por la última prima pagada, y b) Los a término indefinido, treinta días después de regir el presente Decreto. Artículo tercero. Lo dispuesto en el artículo anterior no rige para aquellas pólizas de seguros exigidas como condición por una aseguradora privada, en los contratos de mutuo que haya celebrado como prestamista y con anterioridad a la fecha de este Decreto, con las entidades o personas a que se refiere el artículo primero. En tal evento, mientras vence el término del contrato de mutuo, la Previsora S.A., actuará como agencia, mediante el cobro de la correspondiente comisión, ante la respectiva aseguradora, con el objeto de asesorar y asistir a la entidad asegurada en todos los trámites y gestiones requeridos durante la vigencia de la póliza. En todo caso, una vez terminado el contrato de mutuo, deberán contratarse los respectivos seguros con La Previsora S.A., conforme a las normas y plazos del artículo anterior. Artículo cuarto. La Contraloría General de la República vigilará el cumplimiento de este Decreto y elevará a alcance cualquier gasto que se haga en contravención a lo dispuesto en los artículos anteriores. Artículo quinto. El Departamento Administrativo de Servicios Generales, asesorado por la Contraloría General de la República, elaborará el inventario de todos los bienes que deban ser materia de seguro, y lo hará conocer de las entidades oficiales de que se trata. Artículo sexto. La Previsora S.A., reasegurará los excedentes de los riesgos comprendidos en este Decreto, preferencialmente con compañías constituidas conforme al artículo 2o. de la Ley 105 de 1927, consultando una distribución equitativa respecto a la capacidad de tales reaseguradoras. Artículo séptimo. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición, y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Comuníquese, publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.E., a 4 de agosto de 1962. ALBERTO LLERAS. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Jorge Mejía Palacio. El Ministro del Trabajo, Juan Benavides Patrón. El Ministro de Fomento, Aurelio Camacho Rueda. El Ministro de Salud Pública, Alvaro de Angulo”.
Normas violadas. En primer lugar considera el actor que el Decreto mencionado viola la norma contenida en el artículo 11 de la Constitución Nacional por cuanto "arrebata a las personas naturales o jurídicas extranjeras, un derecho de naturaleza civil, cual es el de asegurar bienes estatales, dejándoselo exclusivamente a una sociedad nacional".
Afirma que las normas contenidas en los artículos 1o. , 2o., 3o., y 4o., también hacen imposible el ejercicio de los derechos por parte de personas naturales o jurídicas extranjeras.
El Decreto violaría el artículo 17 de la Constitución Nacional" en cuanto despoja de la protección a que tiene derecho esa obligación social que se llama el trabajo" a los profesionales del seguro no vinculados exclusivamente a la sociedad favorecida con el Decreto, quienes encuentran un obstáculo para el pleno ejercicio de su trabajo o de su profesión que merma el volumen de sus negociaciones con incidencias sobre los artículos 94, 95 y 97 del C. Sustantivo del Trabajo, ya que el primero sólo considera que hay contrato de trabajo con los agentes colocadores de pólizas de seguros . . . cuando dichos trabajadores se dedican personal y exclusivamente a esta labor en compañías de seguros, bajo su continuada dependencia, mediante remuneración y no constituyen por sí mismos una empresa comercial, y el 95 establece la presunción de que el agente colocador está en las condiciones señaladas en el artículo anterior cuando alcanza a obtener un monto mínimo de $ 75.000.00 de valor asegurado y un mínimo de 18 pólizas anuales en seguro de vida y el mismo número de pólizas y comisiones no inferiores a $ 2.700.00 cuando se trata de seguros distintos.
Habría sido vulnerado también el artículo 8o. del C. Sustantivo del Trabajo conforme al cual "nadie puede impedir el trabajo a los demás, ni que se dediquen a la profesión industria o comercio que les plazcan, siendo lícito su ejercicio, sino mediante resolución de autoridad competente encaminada (exclusivamente encaminada) a tutelar los derechos de los trabajadores o de la sociedad, en los casos que se prevean en la ley. "
El 9o. en cuanto se refiere a la eficacia de los derechos del trabajador, y el 10, según el cual "todos los trabajadores son iguales ante la Ley, tienen la misma protección y garantías y en consecuencia queda abolida toda distinción jurídica, salvo las excepciones establecidas en la ley. "
El artículo 39 de la Carta que establece la libertad para escoger profesión u oficio y la facultad para que la ley exija títulos de idoneidad y reglamente el ejercicio de las profesiones y las autoridades inspeccionen las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas.
Para el demandante el Decreto es inconstitucional "por cuanto el gobierno, al dictarlo, excedió los límites de su potestad y de sus facultades e invadió las del Poder Legislativo. Anota el hecho de que "el mismo Poder Ejecutivo cuando dictó el Decreto 406 de 1959, que el Decreto acusado invoca en el primero de sus considerandos como motivación principal suya, tuvo que apelar al uso de las facultades que le dio la ley 19 de 1958, y ello porque necesariamente consideró que carecía de facultades propias constitucionales para legislar sobre seguros de bienes nacionales y para restringir la actividad aseguradora en cuanto se relacione con esos bienes. Si el Poder Ejecutivo en 1959 consideró que carecía de tales facultades constitucionales y tuvo que respaldarse en la ley especial de autorizaciones, no se vé como en 1962, sin tener ya ese respaldo y sin poderlo invocar vino a dictar el Decreto aquí acusado, cuyas normas tienen, como es claro, mayores alcances que las del 406. Con el agravante de que de ninguna manera habría podido invocar el gobierno en 1962 las autorizaciones de esa Ley 19 porque las facultades especiales conferidas a él de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, vencieron el 20 de julio de 1960 según lo dispuso de manera expresa el artículo 26 de esa ley".
El Decreto acusado violaría asimismo los artículos 118, 119 y 120 de la Carta por cuanto el Presidente de la República se habría extralimitado en sus funciones, y los artículos 30 y 31 del mismo Estatuto por violación de derechos adquiridos y concesión de privilegios que no se refieren a inventos útiles ni a vías de comunicación.
El señor Fiscal 2o. de la Corporación, doctor Oswaldo Abello Noguera, en su concepto de fondo considera que el artículo 6o. del Decreto 2222 de 1962 establece una discriminación clara en relación con los extranjeros con violación del Artículo 11 de la Constitución Nacional y conceptúa que debe declararse su nulidad. No encuentra bases para acceder a las demás peticiones de la demanda.
CONSIDERACIONES:
El señor Fiscal anota que "No se puede negar que en estos tiempos modernos el Estado se ha convertido, podríamos decir, en empresario de ciertos ramos de singular importancia para el bien únicamente de la colectividad y por ello se ha precisado la conveniencia de adoptar regímenes administrativos especiales para aquellos servicios que por su naturaleza puedan clasificarse separadamente, y son además, susceptibles de gozar de relativa autonomía"
Haciendo referencia a la descentralización administrativa buscada por el Estado para obtener la autonomía de los servicios y su eficiencia dentro de una mayor o menor amplitud según las reglamentaciones propias observa cómo pueden existir servicios que deban estar regidos por un régimen independiente, sin perjuicio de sus vinculaciones con el Gobierno que garantiza una armonía dentro del conjunto de la Administración Pública, orienta para la mejor satisfacción de las necesidades colectivas e interviene con el objeto de asegurar el cumplimiento de sus deberes sociales.
Para el colaborador Fiscal, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones fué creada la Caja Nacional de Previsión Social "como organismo autónomo, a quién el Estado le ha encomendado la función de la seguridad social (en parte, anota la Sala), de los trabajadores públicos y cuyo patrimonio, podría decirse, es del Estado. Y, obviamente, con alguna relación de dependencia aunque no jerárquica. De tal suerte que las utilidades derivadas de la celebración de los contratos de Seguros de "La Previsora S.A." tienen que beneficiar, forzosamente, a la Administración Pública quién en esa forma no ha hecho otra cosa que cumplir una función del Estado".
El doctor Pedro Nel Rueda Uribe sostiene que el Decreto acusado viola el artículo 31 de la Constitución porque consagró un privilegio y establece un monopolio de todos los seguros oficiales en favor de una sociedad anónima» Sin embargo, aparece de la certificación de la Superintendencia Bancaria que "La Previsora Compañía de Seguros S.A." "tiene actualmente vigente seis credenciales de agentes colocadores de seguros y 21 certificados públicos para directores de agencias de seguros", sobre un total de 14.690 y 6.477 para los primeros y segundos respectivamente, el 24 de noviembre de 1964. Entonces existe realmente un control completo del mercado de seguros por parte de "La Previsora S.A." Porque del mismo certificado, que obra al folio 41 vto. aparece que en la fecha existían 22 Compañías de Seguros Extranjeras desarrollando sus actividades en Colombia y nadie ignora que son numerosas las nacionales cuyo funcionamiento es normal. Al Estado no se le puede privar de la libertad de contratar sus seguros en donde lo considere más conveniente, de acuerdo con la Ley y con la necesidad de fortalecer sus propios organismos.
El artículo 76 de la Carta en su ordinal 20, comprende como atribución del Congreso la de "fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes". El actor afirma que esta norma ha sido violada por el decreto 2222. No es, ciertamente este el caso que nos ocupa por cuanto la Caja Nacional de Previsión y la Compañía de Seguros "La Previsora" tienen sus características propias, entre ellas la de que en esta última, como lo anota el señor Agente del Ministerio Público, la Caja tiene el 99% de las acciones y todo aumento de su capital "necesariamente tiene que redundar en beneficio exclusivo de la precitada Caja que, como se dijo antes, presta un servicio público ..." El Gobierno está en la obligación ineludible de fortalecer sus propios organismos y de preservar sus propios intereses.
El Decreto acusado no vulnera en concepto de la Sala las disposiciones constitucionales sobre protección al trabajo por cuanto no desconoce en ninguna de sus partes los derechos de los agentes colocadores o de los directores de agencias para el desarrollo normal de su actividad, como lo demuestra el certificado a que atrás se hizo referencia. Por la misma razón no se encuentra desconocimiento del artículo 8o. del C. Sustantivo del Trabajo, ni del 9o. del mismo Código porque los empleados de la Compañía de Seguros "La Previsora S.A." no gozan de privilegios especiales.
El artículo 11 de la Constitución Nacional establece la igualdad de derechos civiles en Colombia para los nacionales y los extranjeros y da a los extranjeros dentro del territorio de la República "las mismas garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o las leyes". El Consejo de Estado ya había considerado que el artículo 6o. del Decreto objeto de la demanda, si bien no privaba a las Compañías extranjeras de su derecho para reasegurar, si establecía una preferencia para las compañías nacionales, rompiendo el equilibrio que pretende obtener el artículo 11 de la Carta y en consecuencia, lo suspendió provisionalmente.
El auto admisorio de esta demanda fué prolijo en otras consideraciones que no es del caso reproducir aquí, pero que coinciden con el pensamiento de la Sala.
Por lo tanto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal 2o., administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA:
1. Declárase la nulidad del artículo 6o. del Decreto Número 2222 de 4 de
agosto de 1962.
2. Niégase las demás peticiones de la demanda.
Copíese, Notifíquese, Comuníquese y Archívese el expediente.
JOSE URBANO MUÑERA NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ
RICARDO BONILLA GUTIERREZ ANTONIO ANDRADE CRISPINO
MARCO A. MARTINEZ B.
SECRETARIO