Fecha Providencia | 04/08/1966 |
Fecha de notificación | 04/08/1966 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Portocarrero Mutis
Norma demandada: Decreto No. 2188 de 1962
Demandante: LUIS ALFREDO CUCA PIZA
Demandado: MINISTERIOS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
DISTRIBUCION DE NEGOCIOS Y FUNCIONES EN MINISTERIOS - Es materia de una reglamentación de carácter técnico y por lo tanto, función del ejecutivo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CARLOS PORTO CARRERO MUTIS
Bogotá D.E., Agosto cuatro (04) de mil novecientos sesenta y seis (1966)
Radicación número: 122
Actor: LUIS ALFREDO CUCA PIZA
Demandado: MINISTERIOS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: Decretos del Gobierno.
El Dr. Guillermo Hernández Rodríguez como apoderado del Sr. Luis Alfredo Cuca Piza y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 66 del C. C. A., demanda la nulidad del Decreto No. 2188 de 2 de Agosto de 1962 expedido por el Gobierno Nacional y originario de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, por medio del cual se cambia la denominación de la Universidad Pedagógica Femenina de Bogotá y se dictan otras disposiciones.
Como petición subsidiaria solicita se decrete la nulidad parcial de cada uno de los artículos que integran la parte dispositiva, que se encuentren contrariados al ordenamiento jurídico superior, especialmente el artículo 6o. por medio del cual se dispuso que la dependencia del Ministerio de Educación Nacional denominada Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria en Servicio (INCADELMA) haría parte de la Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá.
Los hechos que dieron lugar al ejercicio de la acción aparecen relacionados en la demanda y pueden resumirse así:
1. El Gobierno Nacional fundamentándose en el artículo 121 de la Constitución dictó el Decreto No. 197 el lo. de Febrero de 1955 por medio del cual se creó la Universidad Pedagógica Femenina, con sede en Bogotá y con personería jurídica y patrimonio propio.
2o. El 20 de Junio de 1958 y con base también en el artículo 121 de la Carta, el Gobierno dictó el Decreto No. 199 por el cual se creó el Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria como organismo técnico docente y bajo la dependencia de la División de Normales y Primaria del Ministerio de Educación Nacional.
3o. Por Decreto número 2476 de 1960 fueron incorporados varios cargos del Ministerio de Educación Nacional a la nomenclatura y escala de sueldos adoptada por el Decreto 1678 de 1960 y allí se incluyó el Instituto de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio
4o. El 2 de Agosto de 1962 el Gobierno dictó el Decreto No. 2188 en el que se dispuso que la Universidad Pedagógica Femenina se denominaría en adelante Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá y en el artículo 6o. dijo que:
A partir de la fecha de expedición del presente Decreto, la Dependencia del Ministerio de Educación Nacional denominada Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria en Servicio (INCADELMA), hará parte de la Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá y continuará desarrollando sus programas y servicios de conformidad con las disposiciones emanadas del Consejo Directivo de la Universidad.
Como disposiciones violadas cita el demandante las siguientes: Artículos 16, 17, 41, 45, 121, 132 y 216 de la Constitución Nacional; artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal; Ley 19 de 1958; Decretos Extraordinarios 197 del 1955 y 199 de 1958 expedidos en uso de las facultades de que trata el artículo 121 de la Constitución Nacional; Decretos Leyes números 1637 y 1678 de 1960 expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 19 de 1958; Decretos Ejecutivos Nos. 2188 de 1962 y 2476 de 1960.
Al expresar el concepto de la violación dice el demandante que:
El cargo fundamental contra el decreto No. 2188 del 2 de agosto de 1962, consiste en que viola el art. 132 de la Carta y la Ley 19 de 1958 en cuanto impuso un ordenamiento racional de los servicios públicos y una reorganización de los ministerios mediante facultades extraordinarias que el ejecutivo no puede desbordar. Estas violaciones se producen mediante el quebrantamiento del art. 240 del Código Político y Municipal relativo al orden preferencial de las disposiciones según el cual prima la ley sobre el reglamento ejecutivo. Estos quebrantamientos del orden jurídico nacional, se concretan en el caso presente, en la circunstancia de que el decreto acusado 2188 de 1962 tiene el carácter de texto ejecutivo, y reforma parte de la estructura del Ministerio de Educación Nacional contenida en el dercreto extraordinario No. 199 de 1958 que tiene fuerza de ley por medio del cual se creó como organismo técnico docente y bajo la dependencia de la división de normales y primarias del Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria. Se explicarán a continuación en forma ordenada, esta serie de violaciones.
A. Las violaciones constitucionales.
El art.132 de la Carta dice que el número, nomenclatura y procedencia de los distintos ministerios serán determinados por la ley. La distribución de los negocios, según sus afinidades, dentro de los ministerios y los departamentos administrativos, corresponde al presidente de la república.
De acuerdo con las voces del texto transcrito los ministerios están sometidos a un' tratamiento legal en cuanto a su número y nomenclatura orgánica, y a un tratamiento simplemente administrativo cuando se trata de distribuir entre los diversos ministerios los negocios nacionales. Los ministerios son órganos fundamentales dentro de la estructura administrativa de la rama ejecutiva del poder público. Su configuración básica no puede estar sometida a los vaivenes de los decretos de carácter ejecutivo. Por esta razón, para darles estabilidad en su estructura, la constitución dispone que su creación y nomenclatura debe tener carácter legal.
Estos preceptos constitucionales, llevan a plantear el problema relativo a la tesis, de que la ley o decreto-ley, creativo de la estructura de un ministerio no puede ser derogado o modificado por un decreto de carácter ejecutivo.
En seguida pasa a referirse al artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal que trata del orden preferencial de las disposiciones contradictorias en asuntos nacionales y hace luego un estudio sobre las distintas clases de Decretos (Decretos Leyes, extraordinarios, reglamentarios y simplemente ejecutivos) para concluir que tanto la creación de la Universidad Pedagógica Femenina como del Instituto de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio se hizo por medio de Decretos con base en el artículo 121 de la Constitución y que estos dos organismos venían funcionando dentro de órbitas diferentes como quiera que el primero, la Universidad Pedagógica Femenina es un establecimiento público descentralizado, y el segundo, o sea el Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria, es simplemente una dependencia del Ministerio de Educación Nacional.
Habla luego de la Ley 19 de 1958 (sobre reforma administrativa) y dice que en virtud de la facultad conferida al Gobierno por el artículo 76 numeral 12, éste dictó el Decreto 1637 de 1960 por medio del cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se determinan sus funciones y agrega que en el artículo 27 de éste se señalaron las funciones de la sección de formación, capacitación y perfeccionamiento de maestros lo que demuestra que esta actividad se conservó adscrita al Ministerio como venía existiendo mediante el Decreto Extraordinario 199 del 20 de Junio de 1958. De suerte, continúa el demandante, que pasado el20 de julio de 1960, fecha en que expiraban las facultades extraordinarias de que había sido investido el Presidente de la República por la Ley 19 de 1958 quedó subsistente con su carácter legal de organismo docente y bajo la dependencia de la división de normales y primaria del Ministerio de Educación, el Instituto de Capacitación y perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria.
Pasa luego a referirse a la violación de los Decretos con fuerza de ley y dice hablando del Decreto acusado, que lo que por ley se dispuso haría parte del Ministerio de Educación Nacional, se traslada por un simple decreto ejecutivo, a un establecimiento público descentralizado.
Agrega que tal cosa no podía hacerse por cuanto el Decreto 2188 de 1962 es un simple decreto ordinario ya que no se basa ni en el artículo 121 de la Constitución, ni en el 76 de la Ley 19 de 1958 y que por tanto no podía reformar un estatuto orgánico expedido dentro de un decreto extraordinario que hoy día tiene fuerza permanente, y el cual dispuso una determinada estructura orgánica dentro del Ministerio de Educación Nacional para adscribir allí las funciones del Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria. El Decreto acusado en su totalidad y especialmente en sus artículos 6o. y 7o. se enfrenta al ordenamiento nacional, violando la Constitución, y al Código Político y Municipal, procediendo como si estuviesen vigentes las autorizaciones concedidas al Presidente de la República por el artículo 27 de la Ley 19 de 1958.
Como el demandante pidiera la suspensión provisional del acto acusado, el Consejero Sustanciador sólo accedió a suspender el artículo 7o. en cuanto por dicho artículo se ordena incorporar al patrimonio de la Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá, los bienes pertenecientes a las diferentes dependencias de las entidades o establecimientos a que alude el citado decreto, Esta providencia fué confirmada por la Sala de Decisión de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte el señor Fiscal 1o del Consejo en su concepto de fondo opina que deben negarse las peticiones de la demanda y revocarse la suspensión del artículo 7o. del Decreto acusado. Las razones que aduce son las siguentes:
... El hecho de que la Universidad Pedagógica Nacional Femenina, y el Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio de Enseñanza Primaria, hubieran sido creados por decretos legislativos no es obstáculo para que el Gobierno pueda llevar a cabo modificaciones en su organización y funcionamiento, porque en tratándose de materias relacionadas con la instrucción pública, el Gobierno tiene facultades constitucionales especiales que no pueden ser recortadas o menoscabadas por la ley.
En efecto, el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución, atribuye al Presidente de la República la facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. El constitucionalista señor Samper, expresa que, respecto de la instrucción pública en general; sea de la clase que fuere, pues toda es nacional. El Presidente tiene la facultad reglamentaria con relación a las leyes sobre la materia, y tiene la facultad de inspeccionar el servicio en toda la República: y así mismo tiene la dirección suprema respecto de aquellos establecimientos de instrucción pública que dependan del Gobierno.
Para esta Fiscalía, la facultad que el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución dá al Presidente de reglamentar lo relativo a la instrucción pública nacional, no es la potestad reglamentaria ordinaria que tiene respecto de las leyes, porque ésta está consagrada ya en el numeral 3o. del citado artículo 120. Es una facultad específica en el campo de la instrucción que, con el supremo derecho de inspección y vigilancia que atribuye también la Constitución al Presidente de la República en el artículo 41 para los fines de la cultura, constituye una suma de atribuciones trascendentales del Presidente en el ramo de la instrucción pública.
De acuerdo con lo anterior está lo que la Corte Suprema de Justicia dijo en sentencia de 10 de agosto de 1937, G. J. No. 1925: no hay que confundir la potestad reglamentaria con la facultad de dictar normas para el ejercicio de los derechos que la Constitución le confiere al Presidente. No siempre el reglamento emana del ordinal 3o. del artículo 115 (hoy el 120, se anota); a veces surge de un derecho especial de inspección y vigilancia como el que le dá el ordinal 19 del mismo precepto.
El asunto es lógico, porque los términos empleados por la Constitución tienen una significación clara y concreta: reglamentar significa sujetar a reglamento un Instituto o una materia determinada, y dirigir es gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia o empresa, según lo entiende el Diccionario de la Lengua. Entonces, la facultad de reglamentar y de dirigir todo lo relacionado con la instrucción pública nacional, comprende tanto la creación de las respectivas entidades, como la sujeción de ellas a las normas que orientan y tutelan su funcionamiento.
El constitucionalista Dr. Francisco de Paula Pérez sostiene que 'en armonía con las disposiciones constitucionales, ahora estudiadas, (el numeral 13 del artículo 120, se anota), la mayor suma de facultades en el ramo de instrucción pública se le asignó al Presidente de la República, y que ni siquiera el legislador puede menoscabarle la facultad que tiene para reglamentar, dirigir inspeccionar la instrucción pública nacional'.
De acuerdo con los razonamientos anteriores, el Decreto 2188 de 2 de agosto de 1962, expedido por el Gobierno encuentra base en la facultad constitucional que le otorga el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución, que como se expresó antes, es una potestad específica trascendental que la Carta le confiere al Presidente de la República en el campo de la instrucción pública.
Para resolver se CONSIDERA:
Sea lo primero anotar que si bien el demandante invoca como violadas muchas normas tanto constitucionales como legales, tan sólo expresa el concepto de la violación en relación con los artículos 132 de la Constitución; 240 del Código de Régimen Político y Municipal, de la Ley 19 de 1958 y de los Decretos 197 de 1955, 199 de 1958 y 1637 de 1960. Por tanto la Sala únicamente habrá de estudiar el caso a la luz del contenido de estas normas.
Como lo anota el demandante, la Universidad Pedagógica Femenina, por Decreto 197 de 1955 (que se fundamentó en el artículo 121 de la Constitución) fué creada con personería jurídica y patrimonio propio y así funcionó hasta el 12 de julio de 1960). Observa la Sala que a partir de esa fecha (en que entró en vigencia el Decreto 1637 (—con fuerza de ley—, la Universidad, por disposición expresa del artículo 3o. pasó a formar parte del Ministerio de Educación Nacional como una de sus dependencias (subraya la Sala).
Por otro lado se tiene que según el Decreto 199 de 1958 que creó como organismo técnico docente el Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio, lo colocó bajo la dependencia de la División de Normales y Primaria del Ministerio de Educación. El Decreto 1637 de 1960 por el cual se reorganizó el Ministerio de Educación, al enumerar las funciones de la sección de formación, capacitación y perfeccionamiento de Maestros puso ésta bajo la dependencia de la División de Educación Superior y Normalista (artículos 25 y 27).
Ahora bien: el artículo 3o. del Decreto que reorganizó el Ministerio de Educación dispuso que las depedencias allí enumeradas, entre las cuales aparece incluida la Universidad Pedagógica Femenina, se reorganizarían por decreto separado. Esto fué lo que hizo el Decreto 2188 de 1962: allí se enumeran las distintas actividades que habría de desarrollar la Universidad (artículos lo. a 5o.); se dispuso que el Instituto de Capacitación y Perfeccionamiento haría parte de la Universidad (artículo 6o.) y que los bienes de aquél se incorporarían al patrimonio de ésta (artículo 7o.).
El punto de discusión se centra, pues, en saber si el Gobierno por medio de un Decreto ordinario podía o nó pasar la dependencia del Instituto, de la División de Educación Superior a la de la Universidad Pedagógica.
El texto del artículo 132 de la Constitución que el demandante cita como violado es del tenor siguiente:
El número, nomenclatura y precedencia de los distintos Ministerios serán determinados por la ley.
La distribución de los negocios según sus afinidades dentro de los Ministerios y los Departamentos Administrativos corresponde al Presidente de la República.
La ley creará y organizará los Departamentos Administrativos que requiera el servicio público con un Jefe responsable y señalará sus funciones. (Art. 33 del Acto Legislativo No. lo. de 1945.
Como puede observarse, el artículo transcrito consta de tres incisos: por el primero se dispone que todo lo relacionado con el número, nomenclatura y precedencia de los Ministerios corresponde al Congreso; es decir, la organización general de los Ministerios es materia de leyes ordinarias. Pero como la distribución de los negocios (ya dentro de cada Ministerio) necesariamente debe tener una cierta elasticidad, que la perdería si la obra reglamentaria quedara con la rigidez que caracteriza las bases constitucionales, esta atribución se le dá al Presidente de la República por el inciso segundo del artículo comentado.
No debe olvidarse que la distribución de los negocios, así como las funciones que han de tener las distintas secciones de un Ministerio son materia de una reglamentación de carácter técnico y por lo tanto, función del Ejecutivo, pues sabido es que sólo con la colaboración de organismos y personas especializados se pueden dictar normas adecuadas para el normal funcionamiento de aquellas entidades como los Ministerios y los Departamentos Administrativos que, junto con el Presidente de la República, dirigen i as actuaciones oficiales.
Si lo dicho es cierto en cuanto a los Ministerios en general, con mayor razón lo es respecto al Ministerio de Educación, no sólo por el carácter eminentemente técnico de sus funciones, sino porque la misma Constitución dá al Ejecutivo una potestad reglamentaria especial en el numeral 13 del artículo 120; allí se facultó al Presidente de la República para reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional.
El doctor Luis Eduardo Villegas, citado por el Profesor Francisco de Paula Pérez en su obra Derecho Constitucional Colombiano, expuso, siendo Magistrado de la Corte Suprema, lo siguiente:
Debemos pensar que los autores de la Constitución del 86, ya por simple lógica natural, ya, y más que eso, por lógica artificial y mediadamente, graduaron las tres ideas de reglamentar, dirigir e inspeccionar. Y esta consideración sube de punto si se recuerda que el alma de esta carta fué don Miguel Antonio Caro, sujeto ilustradísimo, gran conocedor de nuestra lengua, autor en sumo grado metódico, y escritor de admirable precisión en su vocabulario.
La graduación fué de más a menos; lo que se deduce de los verbos reglamentar e inspeccionar, que figuran allí como principio y remate; ya que reglamentar, elevada y sutil operación del espíritu, es incontestablemente más que inspeccionar, tarea un tanto mecánica. Y si así fué, dirigir significó para el legislador constituyente enderezar, llevar rectamente una cosa hacia un término o lugar señalado. ¿Señalado dónde Naturalmente en el reglamento que indique los medios para llegar al fin que se busca.
Y el constitucionalista Dr. Pérez en su obra citada al comentar el inciso a que se viene haciendo referencia, dice:
En armonía con las disposiciones constitucionales, ahora estudiadas, es necesario concluir que la mayor suma de facultades en el ramo de instrucción pública se le asignó al presidente de la república, y que ni siquiera el legislador puede menoscabarle la potestad que tiene para REGLAMENTAR, DIRIGIR E INSPECCIONAR la instrucción pública nacional.
El congreso, al dictar leyes sobre la materia en cuestión, tiene que partir de la base de un reconocimiento pleno de las atribuciones, sentar bases, disponer tanto en la enseñanza primaria como en la secundaria y profesional, pero acatando siempre lo que la Constitución confió al jefe del estado para el cumplimiento de su misión especial.
El Instituto Nacional de Capacitación y Perfeccionamiento del Magisterio creado por el Decreto 199 de 1958, siendo un organismo técnico, por disposición de la norma que lo creó, no tiene personería jurídica, ni fué instituido con patrimonio propio. Del texto mismo del Decreto se desprende que el Instituto es una dependencia de la División de Normales y Primaria del Ministerio de Educación.
Ahora bien: cuando por el Decreto Extraordinario 1637 de 1960 se incluyó como depedencia del Ministerio a la Universidad Pedagógica, se dispuso que sería reglamentada por Decreto separado y esta reglamentación se hizo por medio del Decreto acusado; allí se fijaron a la Universidad unas funciones específicas y como éstas tienen especial relación con las actividades del Instituto, se dispuso que no dependiera ya de la División de Normales sino de la Universidad; era más lógico y más técnico. Con ello el Gobierno no violó ninguna norma de carácter superior (constitucional o legal) puesto que podía hacer lo que hizo con base en los artículos 120, numeral 13 y 132 de la Constitución, como atrás se deja expuesto. No es el caso, por tanto, de anular el artículo 6o. del Decreto 2188 de 1962.
En relación con el artículo 7o. del acto acusado en donde se dispuso incorporar al patrimonio de la Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá, los bienes pertenecientes a las diferentes dependencias de las entidades o establecimientos a que alude el presente decretó, la Sala observa que no aparece demostrado que algunas de las dependencias que a la Universidad se incorporaron estuvieran anteriormente constituidas con personería jurídica y patrimonio propio; por tanto, no es claro cómo podían tener bienes propios pues sabido es que sólo los entes autárticos pueden ser sujetos de derechos y obligaciones y por tanto, capaces de tener la calidad de propietarios de bienes materiales; a no ser que se trate de los útiles propios para desarrollar actividades docentes y era entonces apenas natural que si aquellos organismos pasaban a ser dependencia de la Universidad Pedagógica retuvieran el material docente que a su vez venía a formar parte del organismo del cual dependían, o sea la de Universidad.
Pero ésto último viene a ser en realidad de verdad una distinción sin objeto y constituye una discusión que puede calificarse de bizantina, puesto que todos los organismos y dependencias forman parte del Ministerio de Educación Nacional y al fin y al cabo todos los bienes muebles o inmuebles a él pertenecen. Nada afecta así como tampoco constituye violación legal o constitucional el que se disponga el traslado de unos bienes de una dependencia a otra dentro de un mismo Ministerio.
No encuentra, por tanto, la SALA razones para anular el artículo 7o. del Decreto 2188 de 1960 y así se separa de los motivos que tuvo la SALA DE DECISION para suspender provisionalmente esta norma.
Por las razones expuestas el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Sección Cuarta --, de acuerdo con su colaborador Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
NIEGANSE LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA. En consecuencia, queda sin efectos el Auto de fecha 14 de Diciembre de 1962, por el cual se suspendió provisionalmente el artículo 7o. del Decreto 2188 del mismo año.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Archívese el Expediente.
CARLOS PORTOCARRERO M. SAMUEL DE SOLA RONCALLO
GABRIEL ROJAS ARBELAEZ JORGE A VELASQUEZ D.
VICTOR M. VILLAQUIRAN M.
SECRETARIO