Fecha Providencia | 12/07/1966 |
Fecha de notificación | 12/07/1996 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Arturo Tapias Pilonieta
Norma demandada: Decreto reglamentario No. 3352 de 1961, artículos 4o., 5o., 7o. y 9o.
Demandante: MIGUEL LINDO ORTIZ
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA
CAUCIONES QUE DEBEN PRESTAR LOS SINDICADOS O PROCESADOS - No proceden
La norma constitucional que impone al Gobierno la obligación de colaborar con la administración de justicia no lo autoriza para crear nuevas normas encaminadas a imponer sanciones a los reos que ya fueron sancionados con penas que deben cumplir fuera de los establecimientos carcelarios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ARTURO TAPIAS PILONIETA
Bogotá, D.E, doce (12) de julio de mil novecientos sesenta y seis (1966)
Radicación número: 102
Actor: MIGUEL LINDO ORTIZ
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA
Referencia: Nulidad y suspensión provisional del Decreto No. 3352 de 30 de dic. 61 del Ministerio de Justicia.
El doctor Miguel Lindo Ortíz, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A., presentó demanda para que se declare la nulidad de los artículos 4o., 5o., 7o. y 9o. del decreto reglamentario No. 3352 de fecha 30 de diciembre de 1961, publicado en el Diario Oficial de 22 de enero de 1962, dictado por el señor Presidente de la República, por ser violatorio de varias normas constitucionales y legales.
Como hechos de la demanda se relacionan los siguientes:
1. Por medio de la Ley 50 de 1933, el legislador determinó la cuantía de las fianzas que deben prestar los sindicados o procesados pobres, en la cantidad de cien ($ 100.00) pesos, cuando no hagan uso de la información sumaria consistente en la recepción de tres (3) testimonios, con audiencia del respectivo Personero Municipal y la certificación sobre la idoneidad de los deponentes del respectivo Juez por ante su Secretario, a que se contrae el art. 9o. de la Ley 52 de 1918.
2. Posteriormente se expidió la Ley 94 de 1938, sobre Código de Procedimiento Penal, que reglamenta la materia, y fija las condiciones que deben acreditar los sindicados, procesados o condenados por delitos comunes o por responsabilidad política para obtener su libertad o para garantizar su buena conducta posterior, ya sea mediante fianza, con declaraciones de pobreza o cuando se trata de libertad vigilada, según los arts. 395, 398, 671 a 676, 648 de aquel ordenamiento, y 23 de la Ley la de 1943, disposiciones que conceden amplia libertad al Juez o Juzgador para determinar su cuantía y clase.
3. El Gobierno Nacional por medio del Decreto 3352 de 1961, cuya nulidad parcial solicito por medio de este libelo, adoptó algunas normas que las autoridades administrativas y policivas,, hagan efectivas las sanciones emanadas de sentencias condenatorias, lo que constituye un verdadero Código, que hace más gravosa la situación de las personas que por razón de los azares de la suerte se han visto procesadas y aún condenadas conforme al Estatuto Penal, ora por presumírseles responsables de la comisión de delitos comunes, ya como consecuencia de fallos deducidos por responsabilidad política emanada del ejercicio de las más altas dignidades del Estado.
En su demanda el actor invoca como disposiciones violadas los arts. 46, 55, 76 numeral 2o., 85, 135, 119 numeral 2o., 120 numeral 3o. de la Constitución Nacional; la ley 50 de 1933; el art. 55 de la ley 95 de 1936 (código penal) y 395, 398, 671 a 676, 648 de la ley 94 de 1938 y 23 de la ley 4a. de 1943.
El demandante formula una larga exposición con el ánimo de demostrar las pretendidas violaciones de la Constitución y de la ley.
En la demanda se pidió la suspensión provisional de las disposiciones acusadas. Pretensión que fue negada por el señor magistrado sustanciador mediante un estudio pormenorizado de los textos simplemente legales invocados en la demanda. Prescindió el señor consejero del estudio de las disposiciones controvertidas del decreto a la luz de los preceptos constitucionales citados como violados, por razón de tratarse dé razones complejas y de fondo, de inoportuno examen en el decreto de suspensión provisional.
Seguido el juicio, por todos sus trámites, el señor Fiscal segundo de la Corporación emitió su concepto pidiendo la* negación de las súplicas de la demanda.
EL TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
Antes de entrar en el examen de los cargos es conveniente reproducir el título del decreto a que se refiere la impugnación, sus considerandos y los tres primeros artículos de él, porque deben tenerse en cuenta para conocer la intención y el espíritu del decreto.
DECRETO NUMERO 3352 DE 1961 (DICIEMBRE 3.0) Por el cual se adoptan normas para que las autoridades administrativas y policivas hagan efectivas sanciones impuestas en sentencias condenatorias, y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y elgales, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 119 (numeral 2o.) de la Constitución Nacional, establece que corresponde al Presidente de la República, en relación con la administración de justicia, velar porque en toda la República se administre pronta y cumplida justicia, prestando a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios . para hacer efectivas sus providencias;
Que según lo dispuesto por el artículo 4o. de la ley 50 de 1933, toda sentencia condenatoria que se dicte en procesos correccionales y de policía será apelable ante el respectivo superior, y
Que es conveniente dictar normas para hacer efectivo el cumplimiento de las resoluciones de policía, así como el de las sanciones no privativas de la libertad impuestas en sentencias condenatorias, cuya ejecución corresponde a los funcionarios de la Rama Administrativa, de conformidad con los artículos 633 y siguientes del Código de Procedimiento Penal,
DECRETA
Artículo primero. La policía presta auxilio y mano fuerte a las autoridades judiciales para la ejecución de las providencias y órdenes que dicten de conformidad con las leyes y en ejercicio de sus funciones.
Artículo segundo. La ejecución de las sanciones impuestas por las sentencias de los Tribunales, Juzgados y demás autoridades que ejerzan funciones judiciales, será dispuesta por la Policía según las órdenes e instrucciones que para ello reciba de aquellas autoridades a que, según las leyes, corresponda mandar que se ejecute lo juzgado.
Artículo tercero. La Policía debe vigilar para que no sean eludidas por los reos las penas crónicas que no se cumplan en los establecimientos carcelarios, como las de confinamiento, interdicción del ejercicio de cualquier derecho político u otras similares, y, en caso de que algún reo viole el cumplimiento de la pena a que esté sometido, tomará las medidas de su resorte y especialmente las que en este Decreto se establecen, o los someterá a la autoridad judicial si el hecho merece nuevo juzgamiento.
Se transcribe ahora el texto de los artículos cuya suspensión se demanda:
Artículo cuarto. Cuando un reo eluda alguna de las penas citadas en el artículo anterior, el respectivo Alcalde le exigirá que dentro del término de cinco (5) días preste caución, suficiente a su juicio, para que responda de que no reincidirá en la violación.
Artículo quinto. El reo que no constituya la caución que se le exija dentro del término fijado, podrá ser arrestado hasta que la otorgue, y, si permaneciere en arresto por tal motivo más de treinta (30) días, se le conmutará la caución por confinamiento a cien (100) kilómetros a lo menos, durante un término de tres (3) meses a un (1) año, bajo la estricta vigilancia del Jefe de Policía del lugar del confinamiento.
Artículo séptimo. Contra la providencia que dicte el Alcalde procede el recurso de reposición, que deberá interponerse por escrito en el momento de la notificación o dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a ella. Este recurso se resolverá de plano, en las veinticuatro (24) horas subsiguientes a su interposición.
También es procedente contra la misma providencia el recurso de apelación, como principal o como subsidiario del de reposición. De este recurso deberá hacerse uso en el mismo término previsto en el inciso anterior, y se concederá en el efecto devolutivo para ante el respectivo Gobernador, quien lo decidirá de plano dentro de las cuarenta y ocho (48) horas posteriores al recibo del expediente.
Artículo noveno. La apelación a que se refiere el artículo cuarto de la ley 50 de 1933 se concederá, respecto de sentencias o resoluciones correccionales o de policía, en el efecto devolutivo.
MOTIVOS DE LA SALA
Como está dicho, en el auto de suspensión provisional el señor consejero ponente formuló un completo estudio de las disposiciones de orden legal citadas por el demandante como violadas por las normas del decreto acusado, concluyendo que no era evidente tal violación.
Pero como también la demanda de nulidad se funda en varias disposiciones de orden constitucional, el orden lógico exige ahora que en la sentencia se examinen los posibles quebrantos infringidos a la Carta, pues de encontrar la Sala que algunas de estas normas superiores se hubieren quebrantado, no habría necesidad de examinar la cuestión por el aspecto del orden puramente legal, porque bastaría la infracción de tales normas para acoger la demanda de nulidad.
EL ASPECTO CONSTITUCIONAL DEL DECRETO ACUSADO
Entre las disposiciones constitucionales que el demandante estima quebrantadas, cita el numeral 2o. del art. 1 19 de la Carta.
En el auto que decidió negativamente la solicitud del actor, de suspensión provisional de los arts. del decreto 3352 de 1961, acusados, dijo el señor consejero ponente, que la determinación de las facultades que implica el cumplimiento de los deberes de que el precitado numeral del art. 1 19, dentro o parte de los que tiene el Gobierno como suprema autoridad administrativa, según el numeral 3o. del art. 120 de la misma, es cuestión que no se podía decidir en ese auto, porque requería un examen de fondo para decidirla con acierto. Agregó el señor Consejero que el alcance de ambas disposiciones, armonizadas entre sí y con otros textos de ella, constituía la base de razonamiento para saber si aquellos preceptos fueron o nó violados por medio de las disposiciones del decreto impugnadas por el actor.
Pero ahora sí ha llegado la oportunidad de medir el alcance de aquellos preceptos de la Carta, materia reservada para la sentencia.
En los considerandos del decreto, por una parte se le buscó por el Gobierno apoyo en el numeral 2o. del art. 119 citado, y de otra parte se invocó el art. 4o. de la ley 50 de 1933. Lo que significa que el Gobierno al referirse a este último precepto se creyó autorizado para complementarlo con el ejercicio de la facultad reglamentaria que le concede el inciso 3o. del art. 120 de la Carta.
EL ALCANCE DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
1. El artículo 4o., primero de los acusados, dispone que cuando algún reo eluda alguna de las penas citadas en el art. 3o.; es decir aquellas que se cumplen fuera de los establecimientos carcelarios, como las de confinamiento, interdicción del ejercicio de cualquier derecho político, u otras similares; el respectivo alcalde le exigirá que dentro del término de quince días preste caución suficiente a su juicio para que responda de que no reincidirá en la violación.
Al tenor del artículo 5o. si el reo nó constituye la caución dentro del término fijado, podrá ser arrestado hasta que la otorgue y si permaneciere en arresto por tal motivo, treinta días se le conmutará la caución por confinamiento a cien kilómetros a lo menos, durante un término de tres meses a un año, bajo la estricta vigilancia del jefe de policía del lugar de confinamiento.
Según el art. 7o. contra la providencia que dicte el alcalde procede el recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación, en el efecto suspensivo, dentro de los términos enumerados en la disposición.
Por último el art. 9o. dispone que la apelación a que se refiere el art. 4o. de la ley 50 de 1933 se concederá, respecto de sentencias o resoluciones correccionales o de policía en el efecto devolutivo.
2. Leyendo los considerandos del decreto se ve claro que los tres primeros preceptos los promulgó el Gobierno creyendo hacer uso de la obligación que le impone el ordinal 2o. del art. 1 19 de la Constitución. Y el 9o. en desarrollo de las facultades concedidas en el numeral 3o. del art. 120 del mismo estatuto, de reglamentar las leyes. Con esta idea, el Gobierno pretendiendo reglamentar el art. 4o. de la ley 50 de 1933, lo adicionó disponiendo que la apelación prevista en esta disposición se conceda en el efecto devolutivo.
3. EL ALCANCE DEL NUMERAL 2o. DEL ARTICULO 119 DE LA CARTA
Este precepto mas que una facultad constitucional al Gobierno le impone una obligación. La de velar porque la justicia se administre pronta y cumplidamente prestando a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias.
Esta obligación de vigilancia debe cumplirse en la forma en que las leyes dispongan la manera como el Gobierno debe auxiliar a la administración de justicia en el cumplimiento de sus órdenes o providencias, suministrando, por ejemplo, los establecimientos carcelarios de detención y castigo; los cuerpos de policía y militares para la conducción de los presos; la persecución de los sindicados o delincuentes; la vigilancia de las cárceles; la alimentación de los presos; y en fin, toda la serie de medidas de orden fiscal, material y económico, que requiere una buena administración de justicia.
Naturalmente estos medios auxiliares de la justicia, que al Gobierno le corresponde suministrar, deben estar previstos en las leyes. Cumplidas éstas prontamente cuando quiera que las circunstancias lo exijan, es velar por la eficacia de las órdenes y fallos de los funcionarios judiciales. Solo así puede el Gobierno poner en práctica la intervención que le corresponde en relación con el poder judicial, según los términos del numeral 2o. del art. 119 que se está examinando.
El señor Samper, autorizado comentarista de la Constitución de 1886, se expresa así respecto del sentido de aquella de sus normas:
Es necesario que esta administración (la de la justicia) sea pronta y cumplida; pronta, conforme a los precisos términos que las leyes señalan para todas las operaciones conducentes a la defensa del derecho; y cumplida, ésto es, que sea completa, así en la expedición misma de los fallos como en su ejecución. Como consecuencia de estas premisas, es de toda necesidad que quien tiene en sus manos la fuerza viva del Estado, preste a la administración de justicia el apoyo y auxilio que se requieren para dar eficacia a la acción de los juzgados y tribunales; apoyo y auxilio que se manifiestan por medio de apremios de hecho, de gastos en la justicia, de escoltas y guardias militares, de establecimientos de detención, seguridad y castigo, de los correos y telégrafos, y de otros recursos comunmente empleados con el objeto de hacer efectiva la administración de justicia.
De consiguiente, todas las actividades que el Gobierno tiene que desarrollar en cumplimiento de la norma que le impone obligaciones en relación con la administración de justicia, son hechos ó actos de colaboración, autorizados por leyes preexistentes. El Gobierno no puede crear esas leyes. Al contrario, debe proceder con arreglo a las leyes existentes. Que son abundantes y suficientes para que pueda realizar tales hechos de colaboración y vigilancia.
De ahí que no le está permitido al Gobierno crear nuevas normas encaminadas a imponer sanciones a los reos que ya fueron sancionados por la justicia con penas que deben cumplir fuera de los establecimientos carcelarios. El Gobierno tiene otros caminos, previstos en las leyes, para evitar qué esos reos eludan las correspondientes sanciones, mediante la vigilancia adecuada por parte de la policía. Pero mal puede exigirles cauciones no previstas en las leyes; y cauciones cuyo incumplimiento conduzca a la pérdida de la libertad con la pena de arresto, o la de confinamiento consignadas en el artículo 5o. del decreto.
Penas que tampoco el Gobierno puede establecer a su arbitrio. Porque existe otra disposición constitucional que se lo prohibe expresamente. Si lo dicho con relación al numeral 2o. del art. 119 de la Carta, no bastara. Es el art. 19. El cual prescribe con acento de prohibición absoluta que nadie podrá ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresta, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino a virtud de mandamiento escrito, de autoridad competente con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en las leyes.
Ninguna, pues, de las medias indicadas en el anterior precepto puede tener ejecución sino mediante los siguientes requisitos:
Como se ve, las disposicones acusadas del decreto, en cuanto establecen un procedimiento sobre constitución de cauciones, susceptible de culminar en la imposición de nuevas penas a reos que deben cumplir su condena no privativa de la libertad personal, en las formas previstas en las respectivas sentencias que los sancionen, desborda el ámbito normativo del artículo 19. Tanto más cuanto esas sanciones no están previstas en las leyes. Quizá porque el legislador las consideró innecesarias en atención a que el numeral 2o. del art. 119 le impone al Gobierno la obligación de prestarle a los funcionarios judiciales, con los instrumentos legales que ya posee, toda la colaboración material que ellos le requieran con el fin de impedir que los reos que deben cumplir sus condenas fuera de las cárceles las eludan y las burlen.
Entonces es obvio que los arts. 4o., 5o., y 7o., del decreto reglamentario 3352 viola directamente, de un lado el numeral 2o. del art. 119, y de otro lado, por contragolpe, el art. 19, ambos de la Constitución Nacional.
EL ARTICULO NOVENO DEL DECRETO
Prescribe esta disposición que La apelación a que se refiere el artículo 4o. de la Ley 50 de 1933 se concederá, respecto de sentencias o resoluciones judiciales, correccionales o de policía en el efecto devolutivo.
El art. 4o. de la Ley dice: Toda sentencia condenatoria que se dicte en procesos judiciales, correccionales o de policía será apelable ante el respectivo superior; y si no se interpusiere apelación deberá ser consultada.
La disposición de la Ley omite expresar en qué efecto se concede la apelación de las providencias a que ella se refiere. Más si no lo dijo, es porque el recurso exige que se suspenda la aplicación de la sanción al reo, pues el expediente debe remitirse original al superior. Esto quiere decir que la apelación equivale a concederla en el efecto suspensivo. Mientras tanto la pena queda en suspenso, sometida a que el superior la confirme.
El artículo 9o. acusado, a pretexto de reglamentación, estatuye en forma contraria. Lo cual representa un desbordamiento de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, quien como suprema autoridad administrativa en el reglamento no puede modificar ó adicionar las leyes, porque no se convierte en legislador sino en guardián de los mandatos del Congreso.
En fallo de 27 de marzo de 1959 esta Corporación dijo lo siguiente respecto del alcance de la potestad reglamentaria:
El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se halla, pues, en rigor, contenido en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por la ley pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto por lo que se refiere a las personas como a las cosas. Si, por ejemplo, la ley establece ciertas formalidades exigibles para la validez de un acto, el reglamento determinará la manera según la cual estas formalidades habrán de cumplirse, pero no puede exigir formalidades nuevas. Si la ley exige ciertas condiciones de capacidad, el reglamento podrá precisar estas condiciones, pero no alterarlas, haciéndolas más o menos severas.
‘... Es cierto que el decreto reglamentario no puede ser otra cosa que el desarrollo lógico de las disposiciones de la ley que trata de reglamentar y que no puede, sin incurrir en extralimitación, establecer nada que implícitamente no se halle contenido en aquella. Por lo mismo, tampoco puede cercenar nada de lo expresamente estatuido en la ley. En uno y otro caso, excedería la potestad reglamentaria.'
Comparando el texto del artículo 4o. de la ley con el de la disposición que lo pretende reglamentar contenida en el art. 9o. del decreto, resulta a todas luces que éste introduce una modificación sustancial a la ley, en virtud de la cual el legislador quiso que toda sentencia condenatoria pronunciada en procesos judiciales, correccionales o de policía, no se cumpliese hasta obtener la confirmación del respectivo superior. Esta voluntad legislativa manifiestamente expresada en la ley la desconoce el art. 9o. acusado, so pretexto de reglamentarlo.
Se demuestra así que también el mencionado artículo 9o. extralimita la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y de esa manera quebranta el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional invocado por el demandante.
FALLO:
Por las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado— Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el señor Fiscal de la Corporación, DECLARA NULOS por inconstitucionales los artículos CUARTO, QUINTO, SEPTIMO y NOVENO del decreto reglamentario número tres mil trescientos cincuenta y dos (3352) de fecha 30 de diciembre de 1961, promulgado en el Diario Oficial No. 30701 de 22 enero de 1962 dictado por el señor Presidente de la República, por el cual se adoptan normas para que las autoridades administrativas y policivas hagan efectivas sanciones impuestas en sentencias condenatorias, y se dictan otras disposiciones.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese a los señores Ministros de Gobierno y de Justicia y archívese el expediente.
ARTURO TAPIAS PILONIETA RICARDO BONILLA GUTIERREZ
CROTATAS LONDOÑO C. JOSE URBANO MUÑERA
MARCO A. MARTINEZ B.
SECRETARIO