Fecha Providencia | 17/07/1959 |
Fecha de notificación | 17/07/1959 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Pedro Gómez Valderrama
Norma demandada: Decreto 0922
Demandante: CAPITÁN DE NAVÍO NICOLÁS DÍAZ MÉNDEZ
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: PEDRO GÓMEZ VALDERRAMA
Bogotá, diez y siete (17) de julio (07) de mil novecientos cincuenta y nueva (1959)
Radicación número:
Actor: CAPITÁN DE NAVÍO NICOLÁS DÍAZ MÉNDEZ
Demandado:
Referencia: de la Sala Contencioso Administrativo del Tomo 72, pág. 458 y ss. del respectivo copiador de la Secretaría General. DECRETOS DE LA JUNTA MILITAR DE GOBIERNO la teoría de los gobiernos DE FACTO. — "La doctrina DE FACTO tiene su validez cuando su aplicación desemboca en la solución jurídica, en una confirmación de los poderes de hecho que ejerce el gobierno".
El Gobierno de Facto. — A una distancia de más de dos años de ocurridos los hechos políticos a que alude el señor Agente del Ministerio Público, y que dieron como resultado la formación de la Junta Militar de Gobierno, y su ejercicio del poder hasta el 7 de agosto de 1958, las circunstancias se han clarificado y permiten hoy día formar un juicio más claro sobre el desarrollo de la situación. Al declararse incompetente la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 28 de noviembre de 1957, para conocer de la demanda sobre inexequibilidad de los Decretos 247 y 251 de 1957, sobre convocatoria a un plebiscito nacional para decidir sobre una reforma constitucional, hizo una serie de consideraciones sobre la teoría de los gobiernos defacto, a la cual se ha de referir la Sala, inclusive para exponer algunos puntos más, que resultan de la experiencia vivida durante el lapso transcurrido hasta el momento del pleno restablecimiento de la vigencia de las instituciones.
La teoría de los gobiernos de facto no ha de entenderse simplemente como un expediente para justificar la mutación brusca de la vida jurídica, por movimientos revolucionarios de cualquier índole, que por azares de circunstancias violentas puedan llegar en un dado momento, a detentar la fuerza del poder. Al contrario, extrae su fundamento de los más altos principios del derecho. Los pueblos como los individuos tienen un instinto particular de conservación, que les impulsa a proteger su vida jurídica y la estabilidad de sus instituciones aun en los instantes más difíciles. Por ello puede decirse sin reticencia que la doctrina de facto, en especial en los países jóvenes de la América Latina, ha tendido a estructurarse en ese sentido. Sabido es que mero cambio de un gobierno que no vaya acompañado de un cambio de las instituciones, no queda- comprendido dentro de la doctrina de facto, sino que es estimado como una simple usurpación. En tanto que la Doctrina de Facto tiene la plenitud de su vigencia, cuando el movimiento revolucionario —empleado este vocablo en un amplio sentido— tiene como objetivo un cambio de las instituciones. En el caso de la Junta Militar de Gobierno, este cambio tuvo toda .su operancia puesto que al hablar de cambio necesariamente se comprende en esta noción la idea de restauración de la vida institucional cuando ésta se encuentra suspendida. Y, si entramos a considerar el caso de Colombia, en la aprobación misma de la reforma sometida a consulta plebiscitaria, encontramos este espíritu de restauración de la vida institucional, en el texto aprobado por el pueblo colombiano. Al decir la reforma que "La Constitución Política de Colombia es la de 1886, con las reformas de carácter permanente, introducidas hasta el Acto Legislativo número 1° de 1947, inclusive, y con las siguientes modificaciones", queda ampliamente comprobada esta afirmación.
Ahora bien, lo que legitima los gobiernos de facto, lo que los hace posibles jurídicamente, es el consentimiento nacional, la aceptación que el pueblo gobernado les brinda, y que se traduce en la posibilidad para el Gobierno de facto, de ejercer su misión pacíficamente. Es decir, la doctrina de facto tiene su validez cuando su aplicación desemboca en una solución jurídica, en una confirmación de los poderes de hecho que ejerce el gobierno. Poderes que, por otra parte, se encuentran limitados por la necesidad misma, que es el título que respalda al gobernante de facto. Hay por otra parte, y en reciente oportunidad lo ha señalado la Sala (sentencia de fecha 26 de junio de 1959, Ponente, doctor Andrés Augusto Fernández), la posibilidad de que el gobierno de facto se autolimite. Esta autolimitación, como es lógico, no es otra cosa que una búsqueda de satisfacer las aspiraciones de los gobernados. El decreto de convocatoria al Plebiscito, no fue otra cosa que la solicitud al pueblo de que él mismo restableciera la vida jurídica. Por esta razón, la misión precaria y transitoria del gobierno de facto, se ve investida de legitimidad cuando el pueblo mismo lo comprende dentro de la vida jurídica.
Dijo la Sala en la sentencia atrás citada:
. .En efecto, el funcionario ministerial que para el 26 de octubre ele 1957 expidió la medida acusada, desde el 10 de mayo del mismo año formaba parte del órgano ejecutivo presidido por la que se llama 'Junta Militar de Gobierno', que, por culminación de sucesos políticos llevados a cabo días antes, tomó la dirección del Gobierno ejecutivo de la Nación, pero que, no obstante constituir un gobierno de facto, sin embargo no orientó ni encauzó sus actividades gubernamentales por simples vías ele hecho respaldadas tan sólo por las fuerzas armadas que las apoyaban, sino que, siguiendo la tradición, espiritualidad y profundos sentimientos e ideas políticas colombianas, para bien de todos y en la casi totalidad de sus actuaciones, acogió como norma y derroteros a seguir, los marcados y señalados por la Constitución y Leyes preexistentes, de modo de continuar el país dentro de lo que los constitucionalistas y sistemas democráticos denominan con propiedad Estado de Derecho. . .
Estas afirmaciones se ven comprobadas mejor aún, si se estudia el reciente proceso de evolución pacífica hacia la plena vigencia de las instituciones, que se traducen en la reintegración, por los caminos constitucionales, de las tres ramas del poder público. Para esa reintegración, que ha alcanzado su plenitud jurídica, se partió de la base de que el pueblo, como titular de la soberanía, ejerciera sus funciones de poder constituyente, no en forma delegada, sino en la directa y originaria. Y desde ese mismo ejercicio vino, y es lo que más interesa al caso presente, la refrendación jurídica de la actuación del gobierno de hecho, refrendación que obviamente se extiende, no solamente al futuro, sino al momento mismo de su ascenso al poder.
El otro aspecto del problema, es el que convalida los actos realizados por los gobiernos de facto, en atención a la salvaguardia de los derechos del individuo y de la sociedad. Constantineau en su "Tratado de la Doctrina de F. acto (Tomo I, pág. 13), dice: "Los principios abarcados por la doctrina de facto no están limitados en su aplicación a los países regidos por el derecho inglés, sino que necesariamente deben estar reconocidos en una forma u otra forma, ya sea expresa o tácitamente, por todas las naciones civilizadas del mundo. La historia, con su inacabable secuela de querellas, conflictos y revoluciones en todas las partes del mundo y en todas las épocas, establece abundantemente la verdad de esta afirmación. ¿ Qué imperio, qué reino o qué Estado, puede jactarse de no haber tenido nunca su trono o su soberanía usurpado por un conquistador o un revolucionario Si todos los actos realizados por usurpadores y por los funcionarios que bajo ellos gobernaron, mientras los negocios de estado estuvieron bajo su control, tuvieran que ser subsecuentemente declarados nulos y sin ningún valor, habría una confusión sin fin, y la restauración del poder legítimo sería peor que la usurpación".
Las anteriores consideraciones, sirven de base para señalar algo evidente, y es que los actos realizados por los gobiernos de facto se justifican desde el punto de vista jurídico, en cuanto tiendan al orden y al equilibrio, no en cuanto se enfoquen hacia arbitrariedad. El tratadista Heinrich Herrfahrdt, citado por Sánchez Viamonte, tiene al respecto la siguiente consideración: "Para todos los Estados culturales del presente, la renuncia incondicional o toda arbitrariedad constituye una premisa absolutamente necesaria, sin cuyo cumplimiento el poder político no puede tener la perspectiva de una existencia larga. La exigencia de la seguridad jurídica se ha colocado tan fuertemente en primera línea en las modernas civilizaciones, para todas las clases sociales, que un poder que por medidas ordinarias se enfrente con las más elementales y naturales .exigencias de la seguridad jurídica, pierde muy pronto toda consideración y prestigio como poder político, y con ello también las bases objetivas del poder. . .". El juez que tiene ante sí, con pretensión de fuerza de ley, las disposiciones de un poder revolucionario, debe examinar primeramente si los órganos que los dictaron representan un poder garantizador del orden, es decir, si con sus disposiciones, renunciando a medidas arbitrarias, se proponen establecer un nuevo orden jurídico, y si, además, tienen a su favor la perspectiva de consolidarse".
El propio Sánchez Viamonte, en su obra "El Constitucionalismo" hace un detenido y fructífero estudio de la teoría de facto. Allí tiene este concepto: ". . .puede haber. . . gobiernos de facto tendientes a lograr el Estado de Derecho, como lo sería un gobierno provisional, fruto de una revolución, que tuviese por finalidad sustituir una monarquía absoluta por una república democrática.- La nueva institución sería de facto hasta tanto se organice definitivamente, de conformidad con un ordenamiento constitucional que la inconstitucionalice".
El tratadista argentino Rafael Bielsa, en su Derecho Administrativo (5° edición,
Tomo II, pág. 207), dice:
"... En concepto nuestro la potestad legislativa de un gobierno revolucionario no puede tener otra explicación que el estado de necesidad, y lo que se establece por decreto ley no puede tener otra aplicación que la justificada por la necesidad del propio gobierno (revolucionario, o de facto). Es, en substancia, una legislación de emergencia que se conformará, o no, a los principios de la .Constitución (excepto el de la división de los poderes ejecutivo y legislativo). Para Bielsa, el fin de la revolución puede ser, bien el restablecimiento de la Constitución quebrantada, o bien modificar sustancialmente las instituciones". Esta definición, agrega, es necesaria para "legitimar" el gobierno revolucionario con el asentimiento del pueblo, que es donde reside la soberanía originaria".
La Corte Suprema de Justicia, en su sentencia antes citada, por la cual se declaró inhibida para conocer de los decretos sobre reforma plebiscitaria hizo, una síntesis de las diversas modalidades de la doctrina de facto. Allí dijo lo siguiente: "Para que de un gobierno se pueda afirmar que es de hecho, además de su origen, debe tenerse presente, en primer lugar, que sea gobierno, es decir, que ejercite todas las funciones de tal, y luego que asentimiento no sea la pura pasividad explotada como adhesión, según lo precave Jéze. Así el examen debe hacerse para cada caso concreto, y además recordarse que ni siquiera el reconocimiento internacional implica la transformación del gobierno de facto en gobierno de jure, porque este problema es absolutamente interno; el reconocimiento es un acto político del gobierno que lo hace, en que obran consideraciones propias de cada país que lo verifica, pero no puede influir en la calificación que deba hacerse de acuerdo con el derecho nacional del gobierno reconocido,
"Ahora bien. La Junta Militar de Gobierno, de la que provienen los decretos acusados, originada en el movimiento revolucionario que, en parte, culminó el 10 de mayo, indudablemente ejerce todas las funciones gubernamentales y también es cierto que, a más de no estarle disputando nadie ese ejercicio, ha recibido apoyo explícito; los inconformes no han hecho manifestaciones que puedan indicar el volumen de su reacción y en gran parte aceptan los hechos cumplidos. La Junta, por lo demás, ha declarado su deseo de volver a los cauces constitucionales, es decir, acogió en este extremo el punto de vista de los gestores del movimiento".
LA REFORMA PLEBISCITARIA
El aparte transcrito de la sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia, fue pronunciado con anterioridad a la aprobación de la reforma constitucional votada en el plebiscito del 1° de diciembre de 1957. Dicha reforma implicó la introducción de dos fenómenos de suma importancia en nuestra vida institucional: En primer lugar, el deseo de la mayoría del pueblo colombiano de restaurar la vigencia de la Constitución modificada, en la forma en que se expresó en el acto citado, y en segundo lugar, la voluntad del gobierno de facto de realizar esa transformación institucional. Aprobada la reforma, ella se llevó a cabo, y la estructura jurídica del Estado recobró toda su vigencia. Para el caso en estudio, es necesario determinar cuál es el alcance de la reforma, en relación con los actos cumplidos por el gobierno de facto, en especial en el período de emergencia subsiguiente al momento de su ascenso al poder. Es de anotarse que en la época del gobierno de facto, el poder ejecutivo era ejercido por los cinco miembros de la Junta, y no por el Presidente de la República. Es decir, que en ningún caso se configuraba, ni podía configurarse, el gobierno en la forma requerida por el artículo 57 de la Constitución. Aceptado, pues, que el gobierno era un gobierno de facto, ejercido por número plural de personas en lugar del Presidente, se encuentra que esta disposición de la Carta no podía ser aplicada por la Junta. La esencia misma del gobierno, era, pues, de facto.
Y si, como lo anota el Agente del Ministerio Público, se tiene en cuenta que el Decreto 0922 acusado fue dictado el mismo día del ascenso de la Junta al poder, es decir, en momentos anormales, y entre las medidas que la Junta tomó de manera urgente, considerándoles como necesarias para restablecer la normalidad, por una parte, y para consolidar el gobierno de facto, es necesario aceptar que en tales momentos, aparte que por el hecho mismo de ser ejercido el gobierno por un número plural de miembros no previstos en la Carta, el artículo 57 no podía tener operancia en lo principal, era imposible exigir la subordinación a condiciones de forma, de medidas gubernamentales, cuando se aceptaron por la mayoría del país medidas de fondo que, por el estado de necesidad de que habla el profesor Bielsa, y señaló también la - Corte Suprema de Justicia, prescindían del acatamiento a disposiciones constitucionales. Esto, partiendo de la base de que la vigencia de la Carta estaba suspendida, y sólo se restauró plenamente con la aprobación de la reforma plebiscitaria, sobra, desde luego, la voluntaria autolimitación de que sé ha hablado.
Ahora bien, desde el punto de vista de la dicha reforma, tenemos que el texto aprobado en el plebiscito, dijo lo siguiente en relación con la Junta Militar de Gobierno:
"El Presidente de la República tomará posesión de su cargo el 7 de agosto de 1958, y hasta esa fecha continuará ejerciendo la Presidencia de la República la Junta de Gobierno integrada por el Mayor General Gabriel París, el Mayor General Desgracias Fonseca, el Contra almirante Rubén Piedrahita Arango, el Brigadier General Rafael Navas Pardo, y el Brigadier General Luis E. Ordóñez".
Esta disposición "no normativa" como la llama el tratadista Alvaro Copete Lizarralde, por cuanto "la esencia de un acto constituyente es la de establecer normas cuyo cumplimiento no agote su eficacia, en otras palabras que sean generales y abstractas", constituye, ante todo, una validación de los actos de la Junta, y su transformación de gobierno de facto en gobierno de jure. Por la norma transcrita, se reconoce el hecho de que el gobierno había venido siendo ejercido por la Junta, y se autoriza su confinación en el poder, hasta el 7 de agosto de 1958. En tales condiciones, los actos realizados por la Junta como gobierno de facto, y encauzados, como evidentemente se demostró por sus integrantes, al restablecimiento de la normalidad jurídica, adquieren validez en su esencia, por la voluntad misma de la mayoría de los ciudadanos colombianos. De consiguiente, así validados por la Constitución, estos actos no pueden ser atacados. Pueden serlo solamente, aquellos en los cuales como el Consejo lo dijo en sentencia de fecha 26 de junio de 1959, ya citada, el gobierno de facto se haya autolimitado sujetándose mediante la mención ele una disposición constitucional o legal, porque en estos casos se entiende la voluntad de sujetarse a la norma, declarada por el mismo gobierno. Y si ha habido violación de esa norma, se puede entrar a anularlos. En la misma sentencia ya citada, dijo la Sala:
". . .Dada esta situación básica, y el señalamiento de reglas objetivas y positivas invocadas como fuente de 'poder legal' y de 'competencia' —requisitos entre otros varios mencionados por los tratadistas de derecho administrativo para la producción y validez de los actos administrativos— es como podía venir a operar sin obstáculos la jurisdicción contencioso administrativa. . .". (Sentencia de 26 de julio de 1959. Ponente: Dr. Andrés Augusto Fernández).
Estas consideraciones son conducentes en cuanto al Decreto 0921. Pero cuando la fundamentación de los actos es el "estado de necesidad" a que el gobierno de facto se vio abocado, se contempla una situación distinta. En el Decreto 0921, el gobierno citó el Decreto 3220 ele 1953, artículo 121, y se ha visto que tenía las facultades suficientes para dictar la medida con base en esa disposición. En el Decreto 922, no se cita disposición alguna, según la copia que obra en autos. Se dice, simplemente, en su encabezamiento: "La Junta Militar de Gobierno DECRETA". De donde se deduce que la Junta entendió obrar en su carácter de gobierno de facto, sin limitación de orden constitucional o legal, y sería improcedente, pues, exigir el cumplimiento de disposiciones constitucionales o legales en un acto de tal categoría, que es claramente uno de los que entra totalmente en la validación dada por la reforma plebiscitaria.
De la aprobación de la reforma plebiscitaria y de la ratificación que contiene del gobierno de la Junta Militar, deriva la competencia del Consejo para conocer de los actos de dicho gobierno, desde el punto de vista de su validez jurídica, en los casos en que tales actos no se fundan expresamente en preceptos constitucionales o legales. Si no, hubiese habido la ratificación del plebiscito se encontraría el Consejo en relación con los actos en los cuales el gobierno de facto no se hubiese autolimitado, en análoga situación a la de la Corte Suprema de Justicia antes del 1° de diciembre de 1957. Por estas razones ha entrado la Sala a conocer del fondo del negocio, sin inhibirse para ello.
Asimismo se considera, en relación al Decreto 922 que éste pertenece a la serie de medidas dictadas en el estado de necesidad so-previniente al instalarse el gobierno de la Junta. Y por esta razón, habiendo la reforma plebiscitaria ratificado los actos de ese gobierno, en cuanto a gobierno de facto, por ministerio de la Constitución misma, quedó validado su origen, no siendo posible, de consiguiente, entrar a discutir la razón de éste, como es el caso de invocar violación al artículo 57 de la Carta, ya que ese origen quedó ampliamente refrendado por la Constitución.
(Actor: Capitán de Navío Nicolás Díaz Méndez.—Sentencia de 17 de julio de 1959 de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.—Tomo 72, pág. 458 y ss. del respectivo copiador de la Secretaría General.-—Consejero Ponente: Doctor Pedro Gómez Valderrama).