Fecha Providencia | 16/11/1948 |
Fecha de notificación | 16/11/1948 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Hernández Rodríguez
Norma demandada: artículos 1º y 2º del Decreto número 1651 de 1948
Demandante: Alberto Martínez Menéndez
Demandado: Ministerio del Trabajo
SUSPENSIONES PROVISIONALES - Requisitos
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE DECISION
Consejero ponente: GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ
Bogotá, diez y seis (16) de noviembre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Por libelo presentado el tres de septiembre último, el abogado titulado e inscrito doctor Alberto Martínez Menéndez, en su propio nombre, pidió la nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto número 1651 de 1948, emanado del Ministerio del Trabajo, por medio del cual se hace extensivo a otras empresas de navegación el Capítulo octavo del fallo del Tribunal de Arbitramento del Río Magdalena, proferido en 1946, y asimismo que se decrete la suspensión provisional de los actos acusados.
El honorable Consejero doctor Pedro Gómez Parra, por medio de auto fechado el veintiuno del mismo mes de septiembre, aceptó la demanda, pero negó la suspensión provisional solicitada, por lo cual el demandante, en la debida oportunidad, interpuso el recurso de súplica correspondiente, el que ha sido tramitado en forma legal y ha llegado la oportunidad de decidirlo, previas las siguientes consideraciones:
El Consejo de Estado, en uniforme y reiterada jurisprudencia, ha dicho que, para que prospere la suspensión provisional de un acto administrativo, se requiere, cuando se trata de la acción pública, que haya una evidente y ostensible contraposición entre el acto acusado y una norma superior, y que ese choque sea manifiesto, claro, patente, que no requiera, para deducirlo, de un análisis detenido y discriminado.
El Decreto número 1651 de 1948, que es materia de la acusación, dice en lo pertinente:
DECRETO NUMERO 1651 DE 1948 (MAYO 18)
Por el cual se hace extensivo a otras empresas de navegación el Capitulo octavo del fallo del Tribunal de Arbitramento del Río Magdalena, proferido en 1946.
"El Presidente de la República de Colombia en uso de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confiere el artículo 48 de la Ley 6° de 1945.
DECRETA
Articulo primero. Exceptuando aquellas empresas que tengan en la actualidad convenios colectivos de trabajo más favorables para sus trabajadores, todas las empresas de navegación del río Magdalena, con excepción de la Tropical Oil Company, cualquiera que sea su clasificación técnica y capacidad económica, estarán sujetas a lo dispuesto en el Capítulo octavo del fallo del Tribunal de Arbitramento del Río Magdalena, aprobado por Resolución número 402 de 23 de abril de 1946, y en consecuencia deberán dar cumplimiento no solamente a lo que dispone el Capítulo citado, sino también a las obligaciones previstas en los estatutos de la Caja de Previsión Social de la Navegación y de la Costa Atlántica.
Artículo segundo. La obligación de afiliarse, que por el presente Decreto se impone, no implicará para las empresas obligadas a ello reconocer mayores prestaciones sociales a las reconocidas por las leyes vigentes, o en las convenciones colectivas, fallos arbitrales o contratos individuales de trabajo que en la actualidad tengan celebrados con sus trabajadores, y, en consecuencia, los aportes de dichas empresas a la Caja de Previsión Social de la Navegación deberán guardar relación con el monto de dichas prestaciones sociales.
"Parágrafo. Este Decreto cobijará también a los braceros al servicio de las empresas obligadas a afiliarse a la Caja de Previsión Social de la Navegación". Y el artículo 18 de la Ley 6º de 1945, que se anota como violado, reza:
LEY 6ª DE 1945
Artículo 48. Cuando haya convenciones colectivas que comprendan más de las dos terceras partes de los trabajadores de una rama industrial en una determinada región económica, el Gobierno podrá hacerlas extensivas, en todo o en parte, a las demás empresas (patronos y trabajadores) de la misma industria en la región, que sean de igual o semejante capacidad técnica o económica.
Para que el Gobierno pueda extender los efectos de las convenciones colectivas a empresas distintas, lo que hará por medio de decretos, se requiere que las empresas a las cuales se extienda la convención no tengan celebrada ninguna en mejores condiciones con los 'trabajadores.
"Parágrafo. Para los fines anteriores, el Gobierno queda facultado para dividir el país en regiones económicas, y para catalogar las empresas de igual o semejante capacidad técnica y económica de cada rama industrial".
El artículo que se deja transcrito debe estudiarse en armonía con el ordinal 3° del artículo 13 de la Ley 6º de 1945, que dice asi:
LEY 6ª DE 1945
Artículo 13.......................................................................................
3º A la empresa cuyo capital no exceda de ciento veinticinco mil pesos ($ 125.000). El decreto reglamentario determinará las diversas categorías en que puedan ser clasificadas tales empresas, en proporción al capital respectivo, y asignará a caria categoría las indemnizaciones y prestaciones precisas que deban corresponderle (se subraya). Para las empresas cuyo capital exceda de cincuenta mil pesos, sin pasar de ciento veinticinco mil, dichas indemnizaciones y prestaciones se graduarán entre un máximo de ochenta por ciento y un mínimo de cuarenta por ciento, de las que se determinan en el artículo precedente. Para las empresas cuyo capital exceda de diez mil pesos sin pasar de cincuenta mil, las indemnizaciones y prestaciones no podían ser superiores al cuarenta por ciento referido, y aun podrá prescindirse totalmente de algunas de ellas en las categorías inferiores. Las empresas de capital inferior a diez mil pesos solamente estarán obligadas a un auxilio por enfermedad, hasta por seis días, mitad de salario, y a un auxilio de cesantía a razón de tres días de salario por cada año de servicio, sin bajar en ningún caso de seis días de salario. La acción para el cobro judicial de la cesantías por causa de retiro voluntario del trabajador o incumplimiento del contrato por parte suya, contra las empresas de que trata este numeral, sólo podrá intentarse una vez transcurrido el primer año de la vigencia de esta ley, salvo liquidación o quiebra de la empresa, y el pago podrá efectuarse por contados iguales en los dos años subsiguientes.
De las transcripciones hechas aparecen los siguientes puntos: 1º El artículo 1º del acto acusado hace extensivo el fallo del Tribunal de Arbitramento del Rio Magdalena, aprobado por Resolución número 402 de 23 de abril de 1940, a (odas las empresas de navegación del río Magdalena, cualquiera que sea su clasificación técnica y su capacidad económica (se subraya), excepción hecha de la Tropical Oil Company, en lo relativo a lo dispuesto en el Capítulo 89 del referido fallo, 4ty en consecuencia deberán dar cumplimiento no solamente a lo (pie dispone el Capítulo citado, sino también a las obligaciones previstas en los estatutos de la Caja de Previsión Social de la Navegación y de la Costa Atlántica". Exceptúa, además, el acto acusado, a las empresas (fue tengan en la actualidad convenios colectivos de trabajo más favorables para sus trabajadores.
2º La Ley 6°, artículo 48, establece (pie las convenciones colectivas que comprendan más de las dos terceras partes de los trabajadores de una rama industrial en una determinada región económica, podrán hacerse extensivas, en todo o en parte, por el Gobierno, a las demás empresas de la misma industria en la región, que sean de igual o semejante capacidad técnica o económica (se subraya), salvo la condición de que las empresas a las que vaya a hacerse extensiva la convención colectiva no tengan pactadas mejores condiciones para sus trabajadores.
3° En armonía con los anteriores principios la Ley 6°, en el artículo 13, numeral 3°, para efecto de las prestaciones a que se contrae el Capítulo 8° del fallo ya citado en el caso sub judice establece una tabla de graduaciones taxativa para regular las prestaciones a que están obligadas las empresas de acuerdo con su capital.
Los hechos enumerados presentan una situación que parece ser de una manifiesta contraposición entre el artículo 1° del acto acusado y los artículos 13, numeral 39, y 48 de la Ley 6º de 1915, en virtud de las siguientes consideraciones:
1ª El Gobierno puede hacer extensivas las convenciones colectivas, en las condiciones del artículo 48, tantas veces citado, teniendo en cuenta la capacidad técnica y económica de las empresas a que se va a extender.
2ª El objeto primordial de la facultad anotada es el de prestar una mayor defensa a los trabajadores de una rama industrial (pie no hayan negociado un pacto favorable.
3ª Esta noción está, empero, condicionada a una correlativa defensa de las empresas, ya que taxativamente se señala en el ordinal 39 del artículo 13 de la Ley 6ª de 1945 el porcentaje en (pie se obliga, de acuerdo con su capital, a cada una de ellas para el efecto de las prestaciones.
4ª El Gobierno no puede desconocer la clasificación técnica, ni la capacidad económica de las empresas al hacer extensivo el fallo del rio Magdalena, por cuanto la Ley 6ª ordena tener en cuenta una y otra para la graduación de las prestaciones, conforme se ha dicho.
No obstante lo anterior, el artículo segundo del acto acusado parece hacer excepciones favorables a las empresas en cuanto no les impone reconocimientos mayores de los que por "leyes vigentes, o en convenciones colectivas, fallos arbitrales o contratos individuales de trabajo que en la actualidad tengan celebrados con sus trabajadores"; pero observa el Consejo que en el Capítulo 89 del fallo no se hace, tampoco, discriminación alguna en orden a establecer el capital de la empresa y su clasificación técnica; antes bien, el artículo 12 del Capítulo 89 del fallo, debidamente aprobado por el Gobierno, establece como facultad, para las demás empresas, la afiliación a la Caja de Previsión Social déla Navegación y de la Costa Atlántica, y como facultad, en el caso presente, debe entenderse la libertad de afiliarse o dejar de hacerlo, que se les concede a las empresas que no suscribieron el documento.
Pero cabe observar que el alcance de lo estatuido por el artículo 2° del acto acusado tiene (pie ser materia del fallo que baya de poner fin a presente juicio de nulidad, mediante el detenido análisis del acervo probatorio traído al expediente por las partes, con el fin de establecer, de una vez por todas, si el Decreto acusado contempla las excepciones legales y en qué medida, lo cual no puede ser materia de un auto de suspensión provisional. Por tanto el artículo segundo debe correr la misma suerte del primero, principal, en virtud del principio accesorium sequitur naturam sui principalis. Se está en presencia, pues, de un instrumento de prima facie viola el numeral 3° del artículo 13 y el artículo 48 de la Ley 6ª de 1945, pues esta Ley fue dictada para una defensa dual, del trabajador y del patrono.
En el caso especial del río Magdalena hay multitud de pequeñas empresas que no podrían soportar las prestaciones a que se les obliga con el acto acusado. Estas empresas realizan, por así decirlo, un pequeño comercio de cabotaje entre los puertos principales del río y entre los pequeños caseríos riberanos, a los cuales nunca arriban las embarcaciones de las compañías navieras de envergadura. De otro lado, las pequeñas empresas de navegación fluvial realizan una encomiástica labor económica con el aporte de reducidos capitales, y en veces trabajo familiar; labor desconocida que no por ello puede encasillarse en condiciones peyorativas para su desarrollo e incremento en el fallo del Tribunal de Arbitramento del Río Magdalena, en bien de la economía de dicha importante arteria fluvial. Todo lo contrario: se debe tender a que esos pequeños capitales tengan favorables condiciones para su desarrollo, ya que las embarcaciones empleadas son de poco calado, lo cual facilita su navegabilidad en los talwegs poco profundos y están equipadas con motores rápidos, lo que les permite un mayor número de viajes, aunque con poca carga, entre puertos.
El espíritu de la Ley 6º de 1945 en relación con las convenciones colectivas de trabajo ha sido el de propiciar su extensión a las respectivas ramas industriales, pero teniendo en cuenta, siempre, que el desarrollo precario de la economía nacional debe crear condiciones de fácil desarrollo para los capitales débiles que apenas comienzan a surgir al través de sectores artesanales o de pequeña industria. El ensanche de estos focos de acumulación de capital inicialmente débiles determinará para el país, con el transcurso del tiempo, la formación de su equipo y organización industrial próspera. La Ley 6º, pues, ha tratado de compaginar y armonizar los intereses proletarios con los intereses de las pequeñas industrias, que al fin y al cabo se conjugan unos y otros con el beneficio que se deriva de un mejor rendimiento y ensanche del trabajo nacional.
De aquí que para las grandes empresas se hayan señalado determinadas prestaciones sociales que no juegan para las pequeñas, y que en materias de convenciones colectivas de trabajo se haya consagrado su obligatoriedad extensiva a la correspondiente rama industrial, pero teniendo en cuenta, siempre, las modalidades que le debe imprimir a la acción gubernamental la diferente capacidad técnica y económica de las distintas industrias. El inciso segundo del artículo 48 le permite al Gobierno sortear estas dificultades mediante una graduación de prestaciones verificando la extensión automática de la convención colectiva de una manera total o parcial, cosa que en el presente caso no se hizo.
No son comparables, pues, las clasificaciones técnicas entre las grandes empresas que suscribieron el fallo arbitral y aquellas a que se hace extensivo, ni mucho menos sus condiciones económicas.
Por cuanto el Gobierno, en el acto acusado, no tuvo en cuenta estas condiciones técnicas y económicas, se encuentra una manifiesta violación de la norma superior de derecho que se ha citado, y debe, en consecuencia, decretarse la suspensión provisional del acto impugnado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
falla:
Revócase el punto primero del auto recurrido, de fecha 21 de septiembre del año en curso, y, en su lugar, se decreta la suspensión provisional de los artículos primero y segundo del Decreto número 1651 de 18 de mayo de 1948, originario del Ministerio del Trabajo, que ha sido acusado.
Copíese, notifíquese y vuelva el negocio a la Sala del honorable Consejero doctor Pedro Gómez Parra, para que siga su curso legal.
CARLOS RIVADENEIRA G., GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, JESUS ESTRADA MONSALVE, GONZALO GAITAN, JORGE LAMAS GIRON, GUSTAVO A. VALBUENA. LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO