Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Gonzalo Gaitán

Norma demandada:  artículos; 2°, 5° y 6° del Decreto número 2313, de fecha 26 de noviembre de 1943,

Demandante:  EDUARDO NOGUERA S.

Demandado:  DIRECCION NACIONAL DE TRANSPORTES Y TARIFAS

control de decretos con origen en el parlamento - No es competencia del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GONZALO GAITAN

Bogotá, veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos cuarenta y cinco (1945)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1945-N0926

Actor: EDUARDO NOGUERA S.

Demandado: DIRECCION NACIONAL DE TRANSPORTES Y TARIFAS

El señor doctor Ernesto Ruiz Manrique, con poder de don Eduardo Noguera S., presentó demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, de los artículos; 2°, 5° y 6° del Decreto número 2313, de fecha 26 de noviembre de 1943, originario del Ministerio de Obras Públicas, y de la totalidad de la Resolución número 120 de 11 de junio de 1945, emanada de la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas y aprobada por el Ministerio de Obras Públicas. Subsidiariamente, pide que se decrete la nulidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 28, 53, 60, 63, 66, 72, 81, 82, 83, 84, 85, 91 y 92 de la citada Resolución.

La demanda correspondió en el repartimiento al señor Consejero doctor Carreño Mallarino, quien, en proveído de 4 de agosto último, admitió la demanda únicamente en cuanto ella se refiere a la nulidad de la Resolución número 120, desechándola en cuanto a la nulidad de algunos artículos del Decreto 2313. Suspendió provisionalmente, además, la totalidad de la expresada Resolución número 120.

Tanto el actor como el Fiscal de la corporación interpusieron el recurso de súplica contra el referido auto. El primero, en cuanto se negó la admisión de la demanda referente al Decreto, e implícitamente la suspensión provisional de los artículos acusados, y el segundo, en cuanto se suspendió provisionalmente la Resolución número 120.

Sustanciado como se halla el recurso, procede la Sala a resolverlo.

Súplica del demandante.

Como ya se dijo, busca el actor con el recurso que se admita la demanda de nulidad contra varios artículos del Decreto 2313.

Se fundó el auto suplicado, a este respecto, en que el Decreto parcialmente acusado se dictó en uso de las facultades extraordinarias que el artículo 19 de la Ley 79 de 1943 otorgó al Presidente de la República, y que, por tanto, se trata de un Decreto extraordinario, cuyo control corresponde a la Corte Suprema de Justicia y no al Consejo de Estado.

De su parte, el recurrente sostiene que el cargo que le hace al Decreto es el de ilegalidad, no el de inconstitucionalidad, razón por la cual cae dentro de la jurisdicción del Consejo de Estado, y para fundamentar su tesis cita varias providencias de esta corporación en que se han aceptado y tramitado demandas contra decretos de carácter extraordinario cuando el cargo que se les hace es el de ilegalidad.

Ciertamente, bajo el imperio de anteriores preceptos constitucionales, el Consejo sostuvo, con algunos votos disidentes, su competencia privativa para examinar la legalidad de los llamados decretos leyes. Sé sostuvo entonces por la mayoría de los Consejeros que un decreto de esta naturaleza podía incidir en dos violaciones: una directa, inmediata, o sea la de la ley de facultades, y por este aspecto, únicamente, correspondía al Consejo de Estado el control de legalidad. Y otra mediata, indirecta, o ¡sea la de la disposición constitucional que ordena al Presidente de la República obrar dentro de los límites trazados por la ley de facultades, y por este aspecto la competencia se fijaba en la Corte Suprema de Justicia, encargada de la guarda de la Constitución. Se dijo, igualmente, que el legislador solamente está obligado a respetar los principios constitucionales, y el Presidente de la República, investido de facultades extraordinarias, debía, en primer término, ceñirse a la Constitución, y en segundo, a la ley de facultades. Pero entiende el Consejo que el constituyente de 1945 quiso acabar con esta dualidad de competencias, ocasionadas a confusiones y fallos contradictorios, ya que no se puede violar la ley de facultades sin ofender al propio tiempo la Constitución. Mejor, las dos violaciones convergen en un punto común e indivisible. Y la Corte, encargada de velar por la integridad de la disposición de más alta jerarquía, es la llamada también a examinar si el Decreto extralimitó la ley que concedía las facultades. En efecto: el artículo 53 del Acto legislativo número 19 de 1945 (214 de la Codificación en vigor), dispone:

"A la Corte Suprema de Justicia ¡se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente: .... Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 21 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación."

Y el artículo 41 ibídem (216 de la Codificación), dice:

"Corresponde a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocer de 'las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 121 de esta Constitución."

Bien claro se ve de estas disposiciones que el constituyente adscribió a la Corte el control de constitucionalidad de decretos que tienen un origen mediato en el Parlamento, como los expedidos en virtud de los ordinales 11 y 12 del artículo 76 de la Codificación; y al Consejo de Estado el mismo control de los demás decretos, que en el ejercicio de sus facultades ordinarias dicte el Gobierno.

Es verdad, como acertadamente lo anota el Consejero ponente, que el constituyente de 1945 no fue suficientemente claro, pues no habló de la tacha de ilegalidad de los decretos expedidos en virtud de los numerales 11 y 12 del artículo 76 ya citado, pero ello se debió a que como tales decretos tienen un origen indirecto en el Parlamento, solamente son susceptibles de la tacha de inconstitucionalidad, no de la de ilegalidad, dado el carácter que tienen de leyes en su sentido materia', y que para guardar unidad deben estar sometidas al mismo control de las leyes en sentido formal.

Y, sobre todo, no hay disposición alguna que atribuya especialmente el control de estos decretos al Consejo de Estado, como sí las hay para la Corte.

Por lo demás, el Decreto de que se trata fue dictado en virtud de las autorizaciones extraordinarias que confirió al Presidente de la República el artículo 19 de la Ley 7° de 1943, como claramente se expresa en el preámbulo del Decreto.

Por estas razones habrá de confirmarse el auto suplicado, en cuanto negó la admisión de la demanda de nulidad del referido Decreto número 2313.

Súplica del Fiscal.

Suplica el Fiscal el auto de que se ha hecho mérito, en cuanto decretó la suspensión provisional de la totalidad de la Resolución número 120 ya citada.

Los fundamentos en que se apoyó el sustanciador para decretar la suspensión se hallan expuestos así:

"Tocante a la Resolución número 120, la competencia del Consejo no puede remitirse a duda.

"Para resolver acerca de la suspensión provisional de dicho acto, se considera:

"La Resolución viola, en primer lugar dice el doctor Ruiz Manrique, el numeral 12 del artículo 76 de la actual Codificación de la Constitución Nacional, porque con ella el Director Nacional de Transportes y Tarifas pretende ejercer, después de caducadas, autorizaciones extraordinarias que son privativas del Presidente de la República. En efecto, la Resolución se apoya en el Decreto número 2313 de 1943, del Ministerio de Obra; Públicas, que fue dictado en uso de las autorizaciones que al Gobierno se le confirieron por medio del artículo 19 de la Ley 79 de 1943, autorizaciones que expiraron el 31 de diciembre de ese mismo año. De manera que si hoy el Director Nacional de Transportes y Tarifas, para dictar la Resolución número 120, se apoya en el citado Decreto, pretende ejercer, por delegación, autorizaciones extraordinarias que se le confirieron al Presidente de la República, que eran indelegables y que ya no pueden ejercerse por haber caducado desde el 31 de diciembre de 1943."

".... la facultad extraordinaria tiene que ejercerse precisamente por el Presidente o por su delegado antes de la expiración del plazo que se le fija que en este caso era el 31 de diciembre de 1943, pues de lo contrario se entendería que mediante una delegación el Presidente podía hacer indefinido en el tiempo el uso de las facultades que se le confieren. Y como la Resolución acusada lleva fecha 11 de junio del presente ano, resulta que tal acto es vi ola torio de la Constitución en su artículo 76, numeral 12, y violatorio del artículo 19 de la Ley 79 de 1943.

"Dispone el artículo 135 de la actual Codificación de la Constitución Nacional que los Jefes de los Departamentos Administrativos pueden ejercer funciones que corresponden al Presidente de la República (artículo 35 del Acto legislativo número 10 de 1945), pero queja naturaleza de las funciones que pueden delegarse debe ser señalada por la ley. Esta reforma entró en vigor el 16 de febrero del presente año, es decir, antes de dictarse la Resolución acusada, de manera que conforme a esa disposición constitucional el Director Nacional de Transportes y Tarifas estaba inhibido para ejercer por delegación, sin una expresa autorización legal, facultades que, a más de estar caducadas, sólo podían ejercerse por el ¡señor Presidente de la República y su Ministro de Obras Públicas. ..."

"Prohija el Consejo los razonamientos preinsertos y los considera suficientes para suspender la totalidad de la Resolución controvertida, sin que sea preciso entrar en otras cuestiones planteadas en la demanda."

"Las facultades extraordinarias las confirió el legislador al Presidente de la República. No es necesario por el momento resolver si esas facultades eran delegables o indelegables. Lo que no tiene duda es que no podían ejercerse con eficacia jurídica, directamente, ni por medio de sustituto, sino dentro del plazo fijado por el mismo legislador.

"Ahora bien: el plazo expiró el 31 de diciembre de 1943, y la Resolución acusada se dictó el 11 de junio de 1945.”

Ha dicho el Consejo en repetidos fallos que la benéfica institución de la suspensión provisional sólo procede cuando aparece un choque manifiesto, claro, patente, ostensible, entre el acto acusado y una norma de carácter superior, que deba respetarse. Los actos administrativos llevan en sí implícita una presunción de legalidad. Debe suponer se los conformes con las disposiciones superiores en la jerarquía de la legislación. Únicamente cuando es flagrante la oposición procede la suspensión provisional, porque de lo contrario podría paralizarse la acción administrativa con argumentos de mayor o menor fuerza en un simple auto dictado sin que se haya surtido el debate probatorio, sin que se haya oído a las partes, en fin, sin que se hayan agotado las ritualidades propias del juicio. La sentencia definitiva ofrece el lugar apropiado para resolver las cuestiones de fondo planteadas en el debate. Sólo en esta importante pieza del proceso tiene el juzgador ancho campo para exponer sus doctrinas. Lo contrario sería un manifiesto y flagrante prejuzgamiento de la cuestión central del pleito.

Para elucidar el problema planteado en la demanda, en relación con la suspensión provisional, o sea si la Resolución acusada viola prima facie normas superiores, conviene estudiar los antecedentes en que busca apoyo.

Dice el artículo 19 de la Ley 79 de 1943:

"Autorízase al Gobierno para reorganizar la Administración de los Ferrocarriles Nacionales y la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas. Con este objeto revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1943."

El artículo 21 de la misma Ley dispuso que ella debía regir desde su sanción, la cual tuvo lugar el día 2 de marzo de 1943.

Con considerable demora el Gobierno usó de las facultades que le fueron conferidas, pues sólo hasta el 26 de noviembre ocho meses después de sancionada la Ley expidió el Decreto extraordinario número 2313 de 1943, "por el cual se fijan las funciones de la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas y se dictan otras disposiciones".

Pertenecen al dicho Decreto las siguientes disposiciones:

"Artículo 1º La Dirección Nacional de Transportes y Tarifas, que funciona como dependencia del Ministerio de Obras Públicas, tendrá las siguientes atribuciones:

"a) Coordinar los sistemas y medios de transporte dentro del territorio de la República, procurando que sirvan mejor a los intereses públicos y a la economía general de la Nación, mediante la delimitación de zonas y líneas de transporte; la fijación de cupos de las vías y la capacidad transportadora necesaria.

"b) Aprobar las tarifas, itinerarios y reglamentos de las empresas de transportes y las tarifas de los agentes de aduana y de los comisionistas de transportes.

"e) Conceder permiso para el establecimiento de líneas intermunicipales o interdepartamentales de transporte, por medio de vehículos de tracción o propulsión mecánica o impulsados por el viento, a personas naturales o jurídicas, para efectuar por cuenta de terceros la movilización de carga, encomiendan o pasajeros, por vías férreas, carreteras, ríos navegables y servicio de cabotaje; y

"d) Supervigilar el comercio, la distribución y los precios en todo el territorio de la República, de vehículos automotores, llantas y neumáticos."

"Artículo 2° La Dirección Nacional de Transportes y Tarifas elaborará los reglamentos a que debe sujetarse el transporte de pasajeros, encomiendas y carga, y la fiscalización a que estarán sometidas las empresas transportadoras en sus relaciones con el público, con la Dirección Nacional y con las Seccionales de Transportes y Tarifas. La Dirección Nacional queda igualmente autorizada para celebrar convenios con los Gobiernos Departamentales y Municipales, sobre control y vigilancia de los transportes."

"Artículo 5° El servicio público de transportes de carga y pasajeros no podrá prestarse en el territorio nacional sino por personas naturales o jurídicas autorizadas para ello por la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas, previo el cumplimiento de las formalidades que para tal efecto se exijan."

"Artículo 6° Las resoluciones que dicte la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas en ejercicio de sus atribuciones son de obligatorio cumplimiento."

Como se ve, el Gobierno estaba ampliamente facultado por el legislador para reorganizar la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas. En un caso en que el Gobierno hizo uso de la misma autorización en lo tocante a la reorganización de los Ferrocarriles Nacionales, la Corte Suprema de Justicia fijó el alcance de la palabra reorganizar cuando, acogiendo el concepto del Procurador General de la Nación, dijo:

"Reorganizar es volver a organizar. Es organizar nuevamente. Es decir, deshacer la organización anterior y reemplazarla por otra más conveniente. Por tanto, es obvio que al reorganizar la Administración de los Ferrocarriles Nacionales', el Gobierno podía suprimir aquellas disposiciones que, según su criterio, fueran perjudiciales dentro de la nueva organización dada a los Ferrocarriles. La reorganización no podía verificarse sino cambiando el estado de cosas existente y creando un sistema orgánico distinto. Ello fue lo que hizo, mediante el Decreto en referencia, el Gobierno, estando, por tanto, autorizado ampliamente para hacerlo." (Sentencia de 22 de noviembre de 1944, dictada en el juicio sobre inexequibilidad del Decreto 2645 de 1943, instaurado por el doctor Ricardo Silva R., y mediante la cual la Corte declaró exequible dicho Decreto. Nótese que el Gobierno, en este caso, se apoyó en la misma disposición que invoca en el caso de autos; que tal Decreto sólo se expidió el 30 de diciembre de 1943, y sus efectos se están cumpliendo, en conformidad con lo dispuesto por la Corte, ya vencido el término de las facultades extraordinarias).

Sentado, que el Consejo de Estado carece de competencia para revisar en vía contenciosoadministrativa el Decreto 2313, solamente resta por examinar si la Resolución sub judice número 120 excedió el Decreto.

Aun cuando el contrato de transporte está consagrado y reglamentado en el Código de Comercio, no puede considerarse estrictamente como un contrato de derecho privado. En general, los contratos de derecho privado se refieren a un número determinado de personas, pero el de transporte opera y tiene influencia sobre un número indeterminado e indeterminable de personas. Es, comúnmente, de los llamados por Salelles contrato de adhesión o por adhesión, y por ello, por referirse a un húmero indeterminado de personas, por las relaciones que tiene con el público en general, ha sido, no sólo en Colombia sino en todos los países, frecuentemente intervenido por el Estado, en guarda de los derechos de la colectividad. En relación con este contrato, los principios de la libertad de las convenciones y de la autonomía de la voluntad no pueden tener la misma amplitud que en las demás convenciones relacionadas o Circunscritas exclusivamente a intereses privados, de personas determinadas, y por ello resulta equivocado enfocarlo con el prisma exclusivo del derecho privado. Los romanos, que, según un tratadista, alcanzaron la exactitud de las fórmulas matemáticas en la exposición de los principios del derecho civil, no adivinaron las nuevas concepciones que alcanzaría el concepto de Estado uno en su esencia, múltiple en su ejercicio, y de aquí que sus principios, que todavía informan la legislación privada, resultan exóticos en el campo del derecho administrativo, derecho éste que necesariamente tiene influencia en el contrato de transporte.

¿Qué dispuso la Resolución 120 Largo sería enumerar el contenido de sus 95 artículos, y por ello se limitará el Consejo a una rápida ojeada, en lo pertinente, a los quince capítulos en que está dividida la Resolución.

Capítulo IEn este capítulo se limitó la Dirección Nacional de Transportes a dar algunas definiciones del "servicio público de transportes", "de la empresa de transporte automotor", etc. Dispone que para explotar la industria de transportes se necesita "previa autorización de la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas". Todo esto encaja dentro de las facultades que el Decreto concedió a la Dirección de Transportes. Llama la atención el inciso d) del artículo 39, que dice:

"Cualquiera que sea su forma de organización, toda empresa deberá tener para la explotación de la industria un mínimo do diez vehículos."

Pudiera objetarse que esta disposición quebranta el principio de la libertad de industria consagrado en la Superley. Pero ello no es así. Tan sólo se imponen condiciones para el ejercicio o explotación de la industria, condiciones que miran al interés de los asociados y que tienen un innegable interés práctico. Sería gravemente perjudicial que un transportador no pudiera reemplazar el vehículo que sufra una avería, con la consiguiente demora en los itinerarios de salida y de llegada, tanto en el transporte de carga como en el de pasajeros. El que quiera dedicarse a esta industria tiene que tener necesariamente la capacidad económica para prestar un servicio que llene sus finalidades sociales. La previa autorización que se exige encaja dentro del Decreto y tiene también una explicable finalidad.

Capítulo II Se limita a indicar el trámite que debe darse a las solicitudes de licencia y a indicar las obligaciones de las empresas. El inciso h) del artículo 69 dispone que para cada línea se fijen los horarios de salida y de llegada, con el propósito de evitar pérdidas de tiempo a quienes soliciten los servicios de la empresa. La capacidad transportadora que se fija a los vehículos tiende a evitar la sobrecarga, tan ocasionada a accidentes de tránsito.

Capítulo III Contiene varias disposiciones de trámite, que en nada contrarían normas superiores.

Capítulo IV Se refiere a las tarifas, y existen disposiciones expresas en la legislación positiva, que autoriza la intervención en materia de tarifas.

Capítulos V, VI, VII y VIII Se refieren a los horarios e itinerarios e imponen a las empresas obligaciones de darse reglamentos subordinados a lo dispuesto por la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas, estableciendo las consiguientes diferencias entre el transporte de personas y el transporte de carga.

Los restantes capítulos diferencian los transportes públicos y los privados; los que se efectúen por medio de empresas o sociedades y los que hagan personas particulares, etc., etc.

El artículo 64 dispone:

"Las empresas transportadoras limitarán su actividad al contrato de transportes, y por tanto no pueden constituirse en comisionistas de compra y venta, ni por su propia cuenta ni por la de otro."

Innegable es la utilidad de esta disposición, que trata de evitar que los transportadores pospongan los intereses del público que los ocupa a su propio provecho personal. O se dedican a explotar el negocio de los transportes o toman otra actividad, pero no explotan dos negocios en que resultan contrapuestos los intereses de la colectividad con los del porteador.

En suma, no halla el Consejo de Estado una flagrante oposición entre las disposiciones de la Resolución acusada y las del Decreto al cual está subordinada, Decreto que, a su vez, encuentra apoyo en una norma expedida por el legislador.

Por las razones expuestas, la Sala de Decisión,

RESUELVE

1° No se admite la demanda presentada por el señor Eduardo Noguera S., por medio de apoderado, contra el Decreto número 2313 de 1943.

2° Niégase la suspensión provisional de la Resolución número 120 de 1945, expedida por la Dirección Nacional de Transportes y Tarifas.

Quedan en estos términos resueltos los recursos de súplica interpuestos por el demandante y por el Fiscal contra el auto de 4 de agosto último, dictado por el señor Consejero ponente, doctor Gabriel Garren o Mallarino.

Copíese y notifíquese.

RICARDO URIBE ESCOBAR, GONZALO GAITAN, TULIO ENRIQUE TASCON, JORGE LAMUS GIRON, GUILLERMO HERNANDEZ RODRIGUEZ, CARLOS RIVADENEIRA G. LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO