Fecha Providencia | 19/09/1945 |
Fecha de notificación | 19/09/1945 |
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Consejero ponente: Gonzalo Gaitán
Norma demandada: primer inciso y el parágrafo 19 del articulo 6° del Decreto ejecutivo número 1471 de 1932
Demandante: Jaime Rodríguez Fonnegra.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
PENSION DE JUBILACION DE EMPLEADOS AL SERVICIO DE EMPRESA FERROVIARIA
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: GONZALO GAITAN
Bogotá, diez y nueve (19) de septiembre de mil novecientos cuarenta y cinco (1945)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Admítese, por venir en su forma arreglada a la ley, la anterior demanda sobre declaración de nulidad del primer inciso y el parágrafo 19 del articulo 6° del Decreto ejecutivo número 1471 de 1932, presentada por el doctor Jaime Rodríguez Fonnegra.
Comuniqúese al Gobierno por conducto del Ministerio respectivo.
Notifíquese al señor Agente del Ministerio Público.
Fíjese el negocio en lista por el término de cinco días para los efectos legales (artículo 126 del Código Contencioso Administrativo).
Como en la demanda se solicita también la suspensión provisional de las disposiciones acusadas, para resolver se considera:
La disposición acusada está concebida en los siguientes términos:
"Artículo 6° No es necesario para el derecho a la jubilación que el empleado u obrero cumpla la edad de cincuenta y cinco años, hallándose al servicio de una empresa ferroviaria. Por tanto, el empleado u obrero que después de haber trabajado durante veinte años en empresas ferroviarias se retire o sea despedido del servicio sin haber cumplido cincuenta y cinco años de edad, tendrá derecho, al llegar a dicha edad, al pago de la pensión de jubilación que le corresponda de conformidad con la Ley 19 de 1932 y el presente Decreto.
"Parágrafo 19 El Consejo Administrativo de Ferrocarriles podrá hacer anticipos a cuenta de la pensión vitalicia de jubilación a aquellos de sus empleados y obreros que al momento del retiro hayan servicio veinte años o más, pero que no tengan edad requerida por la ley para disfrutar de la mencionada pensión. Estos anticipos podrán deducirse de la pensión que luego se reconozca, una vez cumplida la edad legal requerida, con una cuota mensual del veinte por ciento de la pensión que se decrete."
Estas, que son las únicas disposiciones acusadas, pertenecen a un decreto que típicamente tiene el carácter de decreto reglamentario. Reglamenta él la Ley 19 de 1932, la cual otorga ciertas prestaciones sociales a los empleados y obreros de los ferrocarriles. El artículo básico, y que se relaciona íntimamente con las peticiones y razonamientos de la demanda, es el 1°, redactado asi:
"Todo empleado u obrero de edad no inferior a cincuenta y cinco años, que haya servido por espacio de veinte años, continua o discontinuamente, a una empresa ferroviaria oficial o particular, tiene derecho a que ésta le pague, en el caso de su retiro, una pensión mensual vitalicia de jubilación, según la escala siguiente:
"Los que ganen $ 30 o menos, recibirán el sueldo íntegro.
"Los que ganen más de $ 30, recibirán $ 30, más $ 0.75 por cada peso más de sueldo, hasta $ 50.
"Los que ganen más de $ 50, recibirán $ 45, más $ 0.50 por cada peso más de sueldo, hasta $ 80.
"Los que ganen más de $ 80, recibirán $ 60, más $ 0.25 por Cada pesó más de sueldo, hasta $ 240.
"Los que ganen más de $ 240, recibirán $ 100, que es el máximo de las prestaciones a que obliga esta Ley.
"Las disposiciones de este artículo se hacen extensivas a los empleados y obreros de las condiciones antedichas, que hubieren sido despedidos o se hubieren retirado de las empresas ferroviarias nacionales durante el año anterior a la fecha de la vigencia de la presente Ley."
La Ley 1ª de 1932 fue reformada o modificada parcialmente por la 49 de 1943, pero en cuanto a los requisitos para obtener la gracia la dejó intacta.
Dos objeciones fundamentales hace el actor a las disposiciones que acusa: una, de orden constitucional y otra de carácter legal. En cuanto a la primera, afirma que el Gobierno excedió la potestad reglamentaria que le otorga la Constitución, pues no se limitó a dar las reglas para la cumplida ejecución de la Ley, sino que amplió el sentido de la Ley con el establecimiento de una verdadera norma que sólo podía dar el legislador.
Respecto de la segunda objeción, sostiene el demandante que el Gobierno infringió la propia disposición legal, que pretendía reglamentar con la ampliación que restrictivamente había fijado el legislador para que el empleado u obrero se hiciese acreedor a la gracia.
Ha dicho el Consejo en múltiples jurisprudencias que la benéfica institución de la suspensión provisional sólo procede cuando, en tratándose de la acción pública, popular o ciudadana, aparece un choque manifiesto, claro, patente, ostensible entre el acto acusado y una norma de carácter superior que deba respetarse. Los actos administrativos llevan en sí implícita una presunción dé legalidad. Debe suponérseles conformes con las disposiciones superiores en la jerarquía de la legislación. Unicamente cuándo es flagrante la oposición es procedente la suspensión provisional, porque de lo contrario podría paralizarse la acción administrativa con argumentos de mayor o menor fuerza en un simple auto dictado sin que se hayan producido pruebas, sin que se hayan oído los alegatos de las partes, etc., etc. La sentencia definitiva ofrece el lugar apropiado para resolver las cuestiones de fondo planteadas en el debate. Lo contrario sería un manifiesto y flagrante prejuzgamiento de la cuestión central del pleito.
En tesis general, las argumentaciones del actor son perfectas: ya ha dicho el Consejo también en reiterada jurisprudencia y siguiendo el texto constitucional y las enseñanzas de Juez, que la potestad reglamentaria tiene por fin darle vida práctica a la ley a efecto de obtener su fácil ejecución. El legislador da la norma abstracta y el Gobierno, que debe cumplirla, está autorizado para señalar el camino que debe seguirse en su ejecución, llenando los vacíos que el legislador no podía prever, y, en fin, supliendo los detalles que resultan impropios en las leyes. Pero le está vedado al Gobierno, en función de la potestad reglamentaria, legislar, es decir, dictar normas nuevas, preceptos no incluidos ni implícita ni explícitamente en la ley reglamentada.
Mas, al reducir los aceptables razonamientos del actor al caso concreto planteado en la demanda, la oposición manifiesta entre el acto acusado y la Constitución, de una parte, y la ley reglamentada, de la otra, no aparece en forma tan clara que autorice una suspensión provisional. Para llegar a ella es preciso desentrañar el sentido del artículo 1º de la Ley 19 de 1932, no con un criterio meramente gramatical, sino científico, y los razonamientos que a tal efecto se hagan sólo son propios del falso definitivo.
El Consejo de Estado, en más de doce años, ha venido aplicando las disposiciones acusadas sin contradicción, porqué las ha estimado conformes a la ley, y aunque es verdad que no se ha detenido en un estudio de fondo, el constante cumplimiento está diciendo paladinamente que tales disposiciones no son tan abiertamente ilegales e inconstitucionales. Caso excepcional sería que uno siquiera del numeroso personal de Consejeros no hubiera advertido la ilegalidad de la disposición, ilegalidad que tampoco ha advertido el Gobierno, no obstante el frecuente cambio del personal encargado de decretar las pensiones.
Se ha, considerado siempre que la base primordial para obtener la pensión es el tiempo de servicio. La ley no dice cuándo se debe haber cumplido la edad, si en el servicio o posteriormente a él, o si en ambos casos hay derecho a la pensión; y al Gobierno sí le es dado, sin salirse de la potestad reglamentaria, proveer sobre lo que implícitamente esté contenido en la ley. La ley no suele emplear las locuciones "exempleado", "exobrero", que es uno de los argumentos de la demanda, para concluir que se necesita tener el carácter de empleado u obrero al llegar a los cincuenta y cinco años. Por lo demás, y así lo dicen textos expresos, la legislación social debe interpretarse con amplitud en beneficio de los agraciados.
Si, pues, no existe, prima facie, ilegalidad o inconstitucionalidad en las disposiciones acusadas, debe negarse la suspensión provisional y reservarse el estudio de fondo para la sentencia definitiva.
Por lo expuesto,
se niégala suspensión provisional impetrada.
Notifíquese.
GONZALO GAITAN, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO