Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Guillermo Vargas Ayala

Norma demandada:  artículo 11 del Decreto 3678 de 2010

Demandante:  Remberto Quant González

Demandado:  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

RECURSO DE SUPLICA / SUSPENSION PROVISIONAL – Violación manifiesta de la norma superior

Al realizar el análisis de las normas confrontadas la Sala observa que la alegada vulneración no es manifiesta por lo que no es posible decretar la medida cautelar. En efecto, para ello resultará necesario hacer un análisis de fondo que no es dable realizar en esta etapa del proceso, para establecer si dentro de la facultad otorgada por la Ley 1333 de 2009 –la definición de criterios para la imposición de sanciones- se encuentra incluida la elaboración de una metodología para la tasación de multas.

FUENTE FORMAL: LEY 1333 DE 2009 – ARTICULO 40 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152

NORMA DEMANDADA: DECRETO 3678 DE 2010 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (HOY MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL) – ARTICULO 11 (No suspendido).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00330-00

Actor: REMBERTO QUANT GONZALEZ

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Referencia: RECURSO DE SUPLICA

Se decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra el auto del 8 de marzo de 2012, por el cual la Magistrada Ponente admitió la demanda de la referencia y decretó la suspensión provisional de los actos acusados.

Remberto Quant González interpuso acción de simple nulidad contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010[1] expedido por dicho Ministerio.

La solicitud de suspensión provisional del acto antes mencionado se sustenta en que es violatorio del parágrafo del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 porque el Ministerio al expedirlo excedió las facultades otorgadas por la Ley 1333 de 2009 que sólo faculta al Gobierno Nacional para reglamentar los criterios para la imposición de la multa pero no para establecer una metodología para la tasación de multas.

Adujo el actor que el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010 establece una nueva figura no contenida en la Ley 1333 de 2009, esto es, la “metodología para la tasación de multas” con lo que vulnera la Carta Política en cuanto se abroga una competencia que es propia del Congreso de la República y coloca en cabeza del Ministerio la facultad de reglamentar una ley, competencia que según afirma por mandato constitucional es exclusiva del Presidente de la República.

II.- El Auto Suplicado

Por auto de 8 de marzo de 2012, la Consejera Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y decidió decretar la suspensión provisional.

Estimó que de una simple comparación de las disposiciones acusadas con el parágrafo del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 se observa una violación flagrante de este norma pues en ella se facultó al Gobierno Nacional para definir los criterios para la imposición de sanciones pero no para elaborar y adoptar una metodología para tasar multas, tarea distinta de la asignada en el artículo antes mencionado.

III.- El Recurso de Súplica

El apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA argumentó en defensa de la legalidad de la norma:

3.1.- Que con la entrada en vigencia de la Ley 1444 de 2011 se expidió el Decreto 3573 de 2011 por medio del cual se creó la ANLA y se le facultó para asumir la representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su competencia, razón por la cual está legitimada para presentar el recurso contra el auto que decretó la suspensión provisional.

3.2.- Que la decisión de suspender los efectos del acto demandado se basó en una aproximación literal de los enunciados normativos, interpretación que esa entidad no comparte pues de la lectura del Decreto 3678 de 2010 se advierte que consagra los criterios para la imposición de las multas por infracciones ambientales que fue lo que la Ley 1333 de 2009 le facultó para hacer.

3.3.- Que el Decreto define los criterios generales a tener en cuenta para la imposición de la sanción de multa; sin embargo, dada la especificidad técnica y científica de los conceptos que se tienen en cuenta en materia de infracciones ambientales, el Gobierno consideró necesario establecer un método técnico para la tasación de multas.

3.4.- Que la finalidad de la metodología para tasar multas es lograr que las normas de protección ambiental respondan efectivamente a dicho deber pero respetando los derechos fundamentales individuales que se ven afectados por el ejercicio de la potestad sancionatoria ambiental.

IV. Traslado del recurso

El demandante descorrió traslado del recurso interpuesto y presentó los siguientes argumentos:

4.1.- Que la ANLA carece de legitimación para instaurar el recurso de reposición (interpretado como de súplica) pues no tiene la facultad de representar al Gobierno Nacional en asuntos atinentes a la materia reglamentaria de normas.

4.2.- El Decreto 3678 de 2010 fue expedido por el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En tal sentido, la representación y defensa ante el Consejo de Estado debe ser ejercida por alguna de esas dos entidades mas no por la ANLA pues el Decreto Ley 3573 de 2010 no le otorgó esa facultad.

V.- CONSIDERACIONES

5.1.- El problema jurídico planteado se contrae a dilucidar si a la luz del CCA es procedente la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado por ser violatorio del parágrafo del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 que facultó al Gobierno Nacional para definir los criterios de imposición de sanciones por infracciones ambientales y no para establecer una metodología para la tasación de las multas como lo hizo.

5.2.- Comoquiera que el recurso de súplica fue interpuesto por la ANLA, la Sala estima pertinente destacar que en virtud de los numerales 7 y 13 del artículo 3° del Decreto 3573 de 2011[2], dicha autoridad se encuentra legitimada para representar al Gobierno Nacional en el presente proceso y por ende es procedente estudiar de fondo el recurso presentado.

5.3.- Dilucidado lo anterior, entra la Sala a estudiar si es procedente decretar la suspensión provisional del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010, el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 11.Metodología para la tasación de multas. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, deberá elaborar y adoptar una metodología a través de la cual se desarrollen los criterios para la tasación de las multas, los cuales servirán a las autoridades ambientales para la imposición de dichas sanciones”.

Por su parte, el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 consagra lo siguiente:

“Artículo 40. Sanciones. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:

1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.

3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.

4. Demolición de obra a costa del infractor.

5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.

7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.

Parágrafo 1°.La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.” (Subrayado fuera de texto)

En el auto suplicado se consideró que el artículo 11 del Decreto acusado había excedido las facultades otorgadas por el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 pues en ella se estableció la facultad de definir los criterios para la imposición de sanciones mientras que el mencionado artículo del Decreto 3678 de 2010 lo que hace es ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible elaborar y adoptar una metodología para la tasación de multas, lo que constituye una tarea completamente distinta a la contenida en la Ley 1333 de 2009.

De conformidad con el artículo 152 del C.C.A. la medida de suspensión provisional debe ser solicitada de manera expresa y por escrito, antes de que sea admitida la demanda (num. 1). Además, para decretar la suspensión provisional del acto administrativo demandado es necesario que el mismo viole manifiestamente la norma superior en que se fundamente la petición, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud (num. 2).

En efecto, la procedencia de la suspensión provisional supone que la infracción normativa aparezca evidente, palmaria u ostensible, esto es, que se advierta sin necesidad de mayores elucubraciones, reflexiones o ejercicios de argumentación jurídica por parte del juez, pues, de lo contrario, si se trata de una cuestión que requiera un análisis sustancial o de fondo, la decisión deberá adoptarse en la sentencia luego de surtido el debate procesal correspondiente.

Al realizar el análisis de las normas confrontadas la Sala observa que la alegada vulneración no es manifiesta por lo que no es posible decretar la medida cautelar. En efecto, para ello resultará necesario hacer un análisis de fondo que no es dable realizar en esta etapa del proceso, para establecer si dentro de la facultad otorgada por la Ley 1333 de 2009 –la definición de criterios para la imposición de sanciones- se encuentra incluida la elaboración de una metodología para la tasación de multas.

Por lo anterior, se revocará el auto recurrido toda vez que no hay lugar a decretar la suspensión provisional del acto demandado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto suplicado y en su lugar NEGAR la suspensión provisional solicitada en la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: EXPEDIR por Secretaría las copias autenticas del auto del 8 de marzo de 2012 proferido por esta Corporación, solicitadas por Blanca Cecilia Quintero Chavarro[3] quien actúa en nombre propio.

Cópiese y notifíquese.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZÁLEZ

Presidente

[1] Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones.

[2] “(…)7. Adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya.(…)

13. Asumir la representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su competencia.(…)