Fecha Providencia | 11/09/2000 |
Sección: Sala Plena
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Norma demandada: Por el cual se establecen las condiciones para acreditar la calidad de poseedor para acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999
Demandante: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO DE DESARROLLO
CONTROLINMEDIATO DE LEGALIDAD - Decreto que reglamenta las condiciones para acreditar calidad de poseedor / CONTROL DE LEGALIDAD - Procedencia frente a decreto 1752 de 1999
La Sala es competente para ejercer el control inmediato de legalidad sobre el Decreto número 1752 de 8 de septiembre de 1.999, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. Dado que el decreto sometido a control es un acto de carácter general, pues reglamenta lo atinente a las condiciones para acreditar la calidad de poseedor con el fin de acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999, sin crear situación jurídica alguna o derecho particular o concreto, y por cuanto dicho decreto ha sido dictado en ejercicio de funciones administrativas y constituye un desarrollo de decretos legislativos, como son los precitados, el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre su legalidad. La Sala observa que el Decreto 1752 de 8 de septiembre de 1.999, está acorde con las disposiciones pertinentes de los decretos 196 y 350 de 1.999, así como con la Constitución, razón por la cual lo declarará conforme a derecho.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Prueba de la calidad de poseedor para acceder a subsidio / POSEEDOR - Prueba para beneficiarios de un subsidio / FOREC - Requisitos para poseedores de inmuebles beneficiarios de un subsidio
El parágrafo único del mismo artículo primero limita los efectos del decreto 1752, en lo que concierne al reconocimiento como poseedor de alguna persona, sólo para los beneficios consagrados en los dos decretos objeto de la reglamentación examinada, el 196 y 350 de 1.999, excluyendo de forma expresa el uso de dicho reconocimiento como prueba de posesión para otras situaciones reguladas por la ley. Cuando el parágrafo que se analiza limita el valor probatorio de la posesión que allí se regula está acorde con la norma constitucional que le sirve de fundamento a la declaratoria del estado de emergencia y con los decretos legislativos que desarrolla.
FOREC - Requisitos para poseedores de inmuebles beneficiarios de un subsidio / POSEEDOR - Prueba para acreditar esta calidad y tener derecho a un subsidio / DAMNIFICADOS DEL TERREMOTO DEL EJE CAFETERO - Requisitos para que poseedores de vivienda acceden a subsidio
El artículo segundo señala como medio para acreditar la calidad de poseedor a fin de obtener los beneficios previstos en los decretos 196 y 350 de 1.999, uno cualquiera de dos requisitos, a saber: certificación de la autoridad catastral competente, o declaración de cinco (5) personas que sean propietarias de inmuebles localizados en el mismo barrio del solicitante, o poseedores ya reconocidos en la forma prevista en el decreto bajo examen o por vía judicial. Dentro de la finalidad de la legislación de emergencia, como puede observarse en el artículo que se analiza, el Gobierno estableció un procedimiento para probar la calidad de poseedor: certificación de la autoridad catastral o declaraciones de testigos. La Sala entiende que esos requisitos mínimos para la prueba de la posesión no excluyen naturalmente otros medios probatorios más complejos que conduzcan al mismo resultado, como sería, a manera de ejemplo, pronunciamientos judiciales o policivos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero Ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá D.C., once (11) de septiembre del dos mil (2000)
Radicación número:CA-053
Actor:PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO DE DESARROLLO
ECONOMICO
Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
Se revisa la legalidad del Decreto número 1752 de 8 de septiembre de 1.999,"Por el cual se establecen las condiciones para acreditar la calidad de poseedor para acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999", expedido por el Gobierno Nacional.
I.- ANTECEDENTES
1.- En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1.994, el Presidente de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del decreto antes citado, expedido en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 196 de 1.999.
2.- El proyecto presentado por el Magistrado JUAN A. POLO FIGUEROA, que declaraba la nulidad parcial del decreto examinado, no fue aprobado por la Sala, razón por la cual el asunto pasó al Magistrado que sigue en turno.
3.- El decreto remitido para revisión es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 1752
(8 sept.. 1999)
"Por el cual se establecen las condiciones para acreditar la calidad de poseedor para acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999."
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 196 de 1.999".
DECRETA:
"ARTICULO PRIMERO. CAMPO DE APLICACIÓN. El presente decreto será aplicable a poseedores de inmuebles localizados en los municipios señalados en los decretos 195 y 223 de 1999, para efectos de los beneficios previstos en los decretos 196 y 350 de 1999.
"PARAGRAFO. El reconocimiento de alguna persona como poseedor de un inmueble en los términos del presente decreto, sólo tendrá efectos para los beneficios consagrados en los decretos 196 y 350 de 1999, sin que sea admisible como prueba de posesión para otras situaciones reguladas por la ley.
"ARTICULO SEGUNDO. CONDICIONES PARA ACREDITAR LA POSESION SOBRE INMUEBLES.Para efectos del presente decreto, la calidad de poseedor se acreditará al momento de solicitar los beneficios previstos en los decretos 196 y 350 de 1999, a través de uno de los siguientes medios:
"a. Certificación expedida por la autoridad catastral competente, donde conste que la persona solicitante de los beneficios aparece en sus registros como poseedora del inmueble.
"b. Declaración de cinco (5) personas que sean propietarias de inmuebles localizados dentro del mismo barrio del solicitante, o poseedores cuya calidad haya sido reconocida por uno de los medios previstos en el presente artículo o por vía judicial, en la que se dé fe de la tenencia material del inmueble y del ánimo de señor y dueño del solicitante.
"ARTICULO TERCERO. PUBLICACION. El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero publicará mensualmente en su sede, en un diario de amplia circulación local y en otro de amplia circulación nacional, un aviso con la siguiente información, referida a quienes soliciten los beneficios alegando la calidad de poseedores durante el mes inmediatamente anterior a la fecha de publicación:
"a. Señalamiento expreso de la calidad de poseedor alegada por los solicitantes.
"b. Identificación de los inmuebles sobre los cuales se alega la posesión, con indicación del barrio, sector y manzana donde se ubican, y el número de matrícula inmobiliaria si se conociera.
"c. La advertencia a quienes se crean con mejores derechos que el solicitante, en el sentido de poder hacerse parte en la actuación en los términos del artículo 4º del presente decreto.
"d. La advertencia de la previsión contenida en el parágrafo del artículo primero del presente decreto.
"ARTICULO CUARTO. OPOSICION. Para efectos del presente decreto, las personas que se consideren con mejor derecho que los solicitantes, podrán oponerse a su reconocimiento como poseedores, mediante oficio que deberá radicarse en la sede del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, durante los treinta (30) días siguientes a la publicación referida en el artículo anterior.
"En el evento de oposición, no se otorgarán los beneficios señalados en este decreto, hasta tanto no se defina la calidad de poseedor ante la autoridad competente.
"ARTICULO QUINTO. El presente decreto rige a partir de su publicación".
4.- El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante el Decreto 195 de 29 de enero de 1.999, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca que en él se relacionan, desde su vigencia hasta las 24 horas del día 27 de febrero del mismo año, y en atención a los siguientes considerandos:
"Que el día 26 de enero de 1999 se produjo un terremoto cuyo epicentro fue el municipio de Córdoba, en el departamento del Quindío, que afectó gravemente la zona causando gran cantidad de muertos y heridos en importantes poblaciones ubicadas en los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca;
"Que igualmente se produjo una considerable destrucción de inmuebles, se interrumpió la prestación de servicios públicos esenciales, se afectaron las vías de comunicación y se perjudicó gravemente el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del territorio nacional;
"Que millares de viviendas, oficinas, locales comerciales y edificios públicos se encuentran completamente destruidos y así mismo muchos otros no son habitables por cuanto amenazan ruina, razón por la cual la población de la zona se ha visto obligada a vivir a la intemperie, con grave riesgo, particularmente para las personas en situación de debilidad, como los ancianos y los niños, y se ha interrumpido la actividad pública y privada;
"Que el desastre afectó el suministro de agua potable y los alimentos de la zona;
"Que estos hechos constituyen grave calamidad pública en esta zona del país, tal como se declaró por el Gobierno Nacional en el Decreto 182 del 26 de enero de 1999;
"Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos;
"Que igualmente el Gobierno Nacional carece de facultades ordinarias que le permitan disponer de los recursos presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis;
"Que de la misma manera es indispensable establecer disposiciones especiales en materia presupuestal, crediticia, fiscal, dotación de vivienda, locales y servicios públicos, transferencia de bienes, endeudamiento, regulación sobre la declaratoria de muerte presunta, para lograr la recuperación de la actividad productiva y el fortalecimiento institucional y financiero de los entes territoriales, con el fin de atender las necesidades básicas de las personas afectadas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona;
"Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política "cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país; o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario";
"Que así mismo la norma constitucional citada dispone que en el decreto que declare el Estado de Emergencia, el Gobierno convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de la misma,
"…".
5.- El Decreto número 196 de 1.999, "Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la calamidad pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1.999", cuya reglamentación es el objeto del decreto bajo examen, en lo pertinente prescribe:
"ART. 1º. Beneficios y créditos subsidiados. El Fondo de Garantía de Instituciones Financieras, Fogafin, establecerá un cupo con el fin de otorgar un subsidio a los propietarios o poseedores de los inmuebles afectados, urbanos o rurales, en los municipios en los cuales se decretó la emergencia económica, social y ecológica por Decreto número 195 de 1.999, siempre y cuando en el caso de poseedores los mismos hayan poseído el bien por lo menos durante el año inmediatamente anterior al 25 de enero de 1.999. Dicho subsidio tendrá por objeto facilitar la construcción o reconstrucción de vivienda y la cancelación de los créditos otorgados a los propietarios o poseedores, por establecimientos de créditos otorgados a los propietarios o poseedores, por establecimientos de crédito, públicos o privados, para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles en la forma que se señala a continuación:"
"A. Beneficios para vivienda.
(……)
"B. Beneficios para otros inmuebles
(……)
"Parágrafo 2º. La calidad de poseedor se acreditará en la forma que señale el Gobierno, para lo cual podrá tomarse en cuenta la información existente en las oficinas de catastro, de registro y de planeación municipal".
El Decreto 350 de 1.999, por su parte, en el artículo 11 literal d) señala:
"CAPITULO II. Disposiciones para promover la construcción y reconstrucción.
"ART.11. El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero destinará parte de sus recursos a la constitución de un fondo fiduciario administrado a través de uno o varios contratos fiduciarios, para estimular el otorgamiento de subsidios a la demanda de inmuebles, para lo cual podrá realizar las siguientes actividades:
"(……)
"d) Otorgar garantías o subsidios adicionales a los que deba entregar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en desarrollo de los programas que le fueron asignados mediante el Decreto 196 de 1.999 con el fin de facilitar a los propietarios o poseedores de los inmuebles afectados el acceso a la financiación que otorguen los establecimientos de crédito."
II.-CONSIDERACIONES DE LA SALA
1a. Competencia y procedimiento
La Sala es competente para ejercer el control inmediato de legalidad sobre el Decreto número 1752 de 8 de septiembre de 1.999, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 20.Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
"Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición".
Dado que el decreto sometido a control es un acto de carácter general, pues reglamenta lo atinente a las condiciones para acreditar la calidad de poseedor con el fin de acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999, sin crear situación jurídica alguna o derecho particular o concreto, y por cuanto dicho decreto ha sido dictado en ejercicio de funciones administrativas y constituye un desarrollo de decretos legislativos, como son los precitados, el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre su legalidad.
2ª. Examen del decreto en referencia.
2.1. La competencia para su expedición
Conforme a los términos del parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto Legislativo Núm. 196 de 30 de enero de 1.999, corresponde al Gobierno reglamentar la forma cómo se acreditará la calidad de poseedor, para poder acceder a los beneficios previstos en el mismo artículo 1º, y este es el objeto del Decreto 1752 de 1.999, aquí examinado; por consiguiente, es al Presidente de la República, junto con el o los ministros relacionados con la materia, a quienes les corresponde dictar las disposiciones para el efecto, dado que el Gobierno está formado por el Presidente, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, según el área de que trate el asunto en cada caso, al tenor del artículo 115, inciso segundo, de la Constitución Política.
Y como quiera que el decreto en comento lo expidió el Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Desarrollo y de Hacienda y Crédito Público, con el fin de regular el objeto o materia señalada en el parágrafo segundo de dicho artículo, cabe decir que lo hizo para cumplir una función conferida por la ley.
2.2. Formalidades y requisitos del decreto bajo
examen
Las normas constitucionales y legales no establecen requisitos de forma especiales para los actos administrativos generales, que se dicten en desarrollo o cumplimiento de los decretos legislativos de emergencia, por consiguiente, los que han de observarse son los comunes u ordinarios del respectivo acto que, para el caso, son la firma del Presidente de la República, de los ministros y/o directores de departamentos administrativos del orden nacional que tengan relación directa con la materia reglamentada.
Así mismo, los necesarios para la identificación y oficialización respectiva, tales como la fecha, indicación de la autoridad que lo expide, amén de la indicación de las atribuciones o funciones que se ejercen y del objeto o asunto de que trata, formalidades que aparecen cumplidas en el decreto que se examina.
De otro lado, se evidencia la conexidad o relación directa de lo dispuesto en el decreto sub judice con la materia señalada para ello en el decreto legislativo número 196 de 1999, al tiempo que se inscribe en los motivos por los cuales se declaró el estado de excepción, antes descrito.
2.3. El contenido del acto objeto de control.
Sobre los cuatro (4) artículos que contiene el Decreto 1752 de 8 de septiembre de 1.999, vistos a la luz de los decretos que reglamenta, la Sala observa lo siguiente:
2.3.1. El artículo primero, que delimita el campo de aplicación del decreto, se encuentra en armonía con los motivos que sirvieron de fundamento para la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y el alcance del artículo 1º del Decreto 196 de 1.999, toda vez que lo circunscribe a los municipios indicados en los decretos 195 y 223 de 1.999, o sea, a aquéllos en los cuales se decretó la emergencia económica, según lo prescribe el artículo 1º precitado.
Por lo tanto, no se observa oposición de este artículo con el reglamentado, es decir, el artículo 1º del Decreto 196 de 1.999.
2.3.2. El parágrafo único del mismo artículo limita los efectos del decreto en lo que concierne al reconocimiento como poseedor de alguna persona, sólo para los beneficios consagrados en los dos decretos objeto de la reglamentación examinada, el 196 y 350 de 1.999, excluyendo de forma expresa el uso de dicho reconocimiento como prueba de posesión para otras situaciones reguladas por la ley.
Esa restricción encuentra justificación en la competencia jurídica que le otorga al Gobierno el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 196 de 1999, cuando le confiere la facultad de establecer la forma cómo se acreditará la calidad de poseedor y en la necesidad de afrontar una situación excepcional de calamidad pública, en donde ciertas situaciones jurídicas, como es el reconocimiento de la condición de poseedor para efectos de recibir prontamente un subsidio, exige la utilización de procedimientos expeditos, distintos de los consagrados por el ordenamiento jurídico ordinario. Naturalmente que la reglamentación de una situación de excepción, como la que se analiza, queda circunscrita a dicha situación, pues la Constitución Política establece que las medidas de emergencia están destinadas, de acuerdo con el artículo 215, exclusivamente a conjurar la crisis.
Dentro de ese orden de ideas, hace bien el Gobierno al limitar los efectos del reconocimiento de la condición de poseedor de aquellas personas afectadas por la calamidad pública, pues la finalidad de la legislación de emergencia no es la de modificar la legislación ordinaria para otros efectos sino la de resolver las dificultades que se presenten en el camino de la solución de los problemas generados en la emergencia.
En fin, cuando el parágrafo que se analiza limita el valor probatorio de la posesión que allí se regula está acorde con la norma constitucional que le sirve de fundamento a la declaratoria del estado de emergencia y con los decretos legislativos que desarrolla.
2. 3. 3. El artículo segundo señala como medio para acreditar la calidad de poseedor a fin de obtener los beneficios previstos en los decretos 196 y 350 de 1.999, uno cualquiera de dos requisitos, a saber: certificación de la autoridad catastral competente, o declaración de cinco (5) personas que sean propietarias de inmuebles localizados en el mismo barrio del solicitante, o poseedores ya reconocidos en la forma prevista en el decreto bajo examen o por vía judicial.
Dentro de la finalidad de la legislación de emergencia, como puede observarse en el artículo que se analiza, el Gobierno estableció un procedimiento para probar la calidad de poseedor: certificación de la autoridad catastral o declaraciones de testigos. La Sala entiende que esos requisitos mínimos para la prueba de la posesión no excluyen naturalmente otros medios probatorios más complejos que conduzcan al mismo resultado, como sería, a manera de ejemplo, pronunciamientos judiciales o policivos.
Lo que el Gobierno ha querido con los medios probatorios que prevé la norma es facilitarle a los damnificados la prueba de la posesión para efectos de recibir el subsidio, lo cual se ajusta a la filosofía de una legislación de emergencia.
2.3.4. Los artículos tercero y cuarto prevén unos mecanismos de control en favor de terceros que resultan concordantes con el propósito de las normas reglamentadas, toda vez que contribuyen a que obtengan los beneficios quienes realmente tengan dicha condición de poseedores, en el sentido del presente decreto, y se encuentren en las circunstancias fácticas y jurídicas para recibirlos; al tiempo que dejan en manos de las autoridades competentes dirimir los conflictos que surjan cuando se presenten opositores, reclamando mejor derecho, a las solicitudes de reconocimiento como poseedor, según se consigna en el inciso final del artículo cuarto.
Así las cosas, los preceptos aparecen acordes con las disposiciones reglamentadas y con el orden legal vigente.
3. - En conclusión, la Sala observa que el Decreto 1752 de 8 de septiembre de 1.999, está acorde con las disposiciones pertinentes de los decretos 196 y 350 de 1.999, así como con la Constitución, razón por la cual lo declarará conforme a derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
DECLARASE ajustado a derecho el Decreto 1752 de 8 de septiembre de 1.999, "Por el cual se establecen las condiciones para acreditar la calidad de poseedor para acceder a los beneficios establecidos en los decretos 196 y 350 de 1.999".
Comuníquese a la Presidencia de la República y a la Secretaría General de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico.
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Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de 11 de septiembre del 2000.
MARIO ALARIO MENDEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente Vicepresidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS REINALDO CHAVARRO BURITICA
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
TARCISIO CACERES TORO Mª ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEIVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.
RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO
CARLOS ORJUELA GONGORA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROADARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General