Fecha Providencia | 25/09/2000 |
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Consejero ponente: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Norma demandada: Control inmediato de legalidad al Decreto 213 del 4 de Febrero de 1999
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia sobre decreto que regula póliza colectiva de desempleo / SEGURO DE DESEMPLEO - Beneficiarios / FOGAFIN - Facultad para contratar póliza colectiva de desempleo / POLIZA DE DESEMPLEO - Deudores de créditos hipotecarios para financiación de vivienda de interés social / CONTROL DE LEGALIDAD - Decreto 213 de 1999
El Decreto 2331 de 1998, expresamente autoriza al Gobierno Nacional para expedir el reglamento en relación con el seguro de desempleo prescrito en el artículo 17, además de la facultad que le fue otorgada al Presidente de la República por el constituyente y que está consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. El Decreto objeto de revisión fue expedido por el Presidente y los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público, quienes de conformidad con el artículo 115 de la Constitución configuran el gobierno. Se tiene entonces, que el Decreto 213 de 1999 fue expedido por autoridad competente.visto el contenido del decreto sometido a revisión, y hecha la verificación de su contenido en relación con las normas superiores, encuentra la Sala que su articulado, se ajusta a derecho. Se destaca en general que el Decreto cuya legalidad se estudia sigue de cerca los lineamientos del Decreto 2331 de 1998 y sin apartarse de su ámbito jurídico, reglamenta la materia del seguro a que se contrae con la observancia de las condiciones propias del contrato de seguros. Cuando el gobierno expidió los decretos de emergencia económica, lo hizo para "resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda...", y no es otra finalidad la que pretende mediante la creación del seguro de desempleo, la imposición al Fondo de Garantías del pago de su prima y el reglamento del seguro con la fijación de condiciones y circunstancias en las cuales procede el alivio del cual es responsable el ejecutivo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero Ponente: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Bogotá, D.C., septiembre veinticinco (25) de dos mil (2000)
Radicación número: CA-024
Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Decreto 213 del 4 de Febrero de 1999
El Presidente de la República, con oficio de fecha 8 de febrero de 1999, remitió a la Corporación copia del Decreto 213 del 4 de febrero de 1999, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.
Texto del decreto
El texto del Decreto sometido a revisión, es del siguiente tenor:
"EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Decreto 213 de 1999
"Por el cual se reglamenta el artículo 17 del Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
"En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189, y en desarrollo del artículo 17 del Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998
"DECRETA
Artículo 1. De conformidad con lo establecido por el artículo 17 del Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrá contratar con una compañía aseguradora legalmente autorizada, una póliza colectiva de desempleo para los deudores de los créditos hipotecarios para financiación de vivienda de interés social que hayan sido otorgados u otorguen los establecimientos de crédito.
El seguro de desempleo de que trata este artículo solo cubrirá una obligación hipotecaria para financiación de vivienda de interés social por deudor.
Artículo 2. El seguro de desempleo operará exclusivamente por la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos, con las limitaciones prevista en el artículo tercero:
a. Despido del deudor sin justa causa.
b. Liquidación o clausura definitiva de la empresa o de la entidad en la cual labora el deudor.
c. Terminación del contrato de trabajo por suspensión de actividad por parte del empleador del deudor durante más de ciento veinte (120) días.
d. Supresión del cargo con motivo de reestructuración administrativa en entidad pública o privada.
PARAGRAFO El seguro de desempleo solo operaraá cuando los deudores que soliciten este beneficio habiten de manera permante el inmueble financiado por el crédito de vivienda de interés social, salvo que el mismo se encuentre en proceso de construcción.
ARTÍCULO 3. El amparo del seguro de desempleo no operará cuando los beneficiarios de que trata el artículo anterior, se encuentren en una de las siguientes circunstancias:
a. Cuando el crédito hipotecario para la financiación de vivienda de interés social se encuentre en mora superior a treinta (30) días al momento de la ocurrencia de uno de los eventos enumerados en el artículo segundo del presente decreto.
b. Cuando el deudor de crédito hipotecario mantenga vigente otro vínculo laboral.
c. Cuando la situación de desempleo haya sido ocasionada por guerra interior, exterior, revolución, rebelión, sedición o asonada.
ARTÍCULO 4. El seguro de desempleo cubrirá el valor de la cuota mensual de amortización del crédito hipotecario, incluido el valor de las primas de seguro de vida, de incendio y de terremoto, hasta por un término de seis (6) meses.
ARTÍCULO 5. El deducible del seguro de desempleo será equivalente al valor de una cuota mensual del crédito hipotecario incluido el valor de las primas de seguro de vida, de incendio y de terremoto.
ARTÍCULO 6. El amparo del seguro de desempleo, tendrá un período de carencia inicial de tres (3) meses contados a partir de la fecha en que se incluya al deudor como asegurado en la póliza colectiva de desempleo. Así mismo, tendrá un período de carencia, entre cada reclamación, igual al período de cobertura efectivamente pagado por la compañía de seguros en la reclamación anterior, adicionado en seis (6) meses.
ARTÍCULO 7. El amparo del seguro de desempleo terminará por la ocurrencia de alguno de los siguientes eventos:
a. Que el deudor fallezca
b. Que el deudor de un crédito hipotecario otorgado para la financiación de vivienda de interés social reciba, a cualquier título posesión.
c. Que se extinga la obligación hipotecaria para financiación de vivienda de interés social.
ARTÍCULO 8. El deudor que pretenda acceder al beneficio del seguro de desempleo, está obligado a poner en conocimiento de la entidad acreedora el acontecimiento de cualquiera de los eventos señalados en el artículo segundo de este Decreto, dentros de los tres (3) días siguientes a su ocurrencia.
A su vez, la entidad acreedora del crédito hipotecario para la financiación de vivienda de interés social, está obligada a dar noticia a la compañía aseguradora del acontecimiento de cualquier de los eventos señalados en el artículo segundo de este decreto, dentro de los primeros diez (10) días corrientes del mes siguiente a aquel en el cual el deudor asegurado le informe sobre la ocurrencia del mismo.
ARTÍCULO 9. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras pagará a la compañía de seguros la prima correspondiente a la póliza de desempleo para los deudores de los créditos hipotecarios para financiación de vivienda de interés social, previa presentación de la cuenta de cobro debidamente soportada en una certificación que deberá expedir la entidad acreedora del crédito hipotecario para la financiación de vivienda de interés social, en la cual conste el número de deudores asegurados en el respectivo período y la manifestación expresa de que los mismos cumplen con las condiciones para tener el carácter de asegurados.
ARTÍCULO 10. Las demás condiciones que regulen el seguro de desempleo para deudores de créditos hipotecarios para la financiación de vivienda de interés social serán señaladas en la póliza que para el efecto contrate el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, incluyendo las prácticas que usualmente apliquen las compañías aseguradoras que tengan autorizado este ramo de seguros.
ARTÍCULO 11. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBIÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los 4 de febrero de 1999."
Siguen firmas.
Antecedentes
A. Mediante decreto 2330 de noviembre 16 de 1998, publicado en el Diario Oficial No. 43.430 del 16 el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en ejercicio de las facultades que le confiere el art. 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional desde la entrada en vigencia del decreto hasta las 24 horas del mismo día 16 de noviembre de 1998.
B. En desarrollo del Decreto 2330 de 1998 que declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 2331 de noviembre 16 y en su artículo 17 señaló:
"DECRETO NUMERO 2331 DE 1998
(Noviembre 16)
Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias.
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
"En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189, y en desarrollo del artículo 17 del Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998
CONSIDERANDO
Que mediante Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998 se declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio nacional hasta las veinticuatro horas del dieciséis (16) de noviembre de 1998;
Que es necesario disponer de mecanismos y recursos que detengan el deterioro de la confianza en el sistema de ahorro cooperativo y la crisis social generados por el gran número de ahorradores de las entidades cooperativas financieras y de ahorro y crédito intervenidas, en su gran mayoría para liquidarlas, que no han podido obtener la devolución de sus ahorro y depósitos;
Que es preciso diseñar esquemas que permitan proteger la estabilidad patrimonial de las entidades financieras de naturaleza solidaria, y la eficaz intervención del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras a través de los apoyos e instrumentos que la ley prevé respecto de ese tipo de entidades;
Que se deben implantar mecanismos viables, que permitan aumentar los plazos promedio de los pasivos de las entidades financieras con el público y con los inversionistas instituciones;
Que se deben adoptar medidas tendientes a restablecer el equilibrio económico y mitigar la morosidad en la cartera de los deudores de crédito hipotecario de vivienda, que han comprometido la solidez patrimonial de las entidades financieras acreedoras;
Que por el elevado nivel de los activos improductivos alcanzado en los últimos meses por los establecimientos de crédito, es inaplazable la búsqueda de mecanismos a través de los cuales dichas entidades financieras puedan recuperar, en el corto plazo, la liquidez que le permita desarrollar su actividad en el mercado financiero y recuperar los niveles de solvencia que garanticen su solidez y ritmo de crecimiento;
Que debe dotarse al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de los recursos e instrumentos adicionales que para las particulares circunstancias por las que atraviesan los establecimientos de crédito se requieren, para lo cual deben modificarse y adicionarse algunas disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero;
Que para hacer frente a la difícil situación de los establecimientos de crédito y de esta manera proteger los intereses de los ahorradores y depositantes de las entidades que ejercen la actividad financiera, es necesario establecer mecanismos fiscales que pagarán las personas y entidades en cuyo interés se destinarán los recursos recaudados;
Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, en los decretos de emergencia económica se pueden establecer, con carácter transitorio, nuevos tributos o modificar los existentes;
DECRETA
ARTÍCULO 17. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, con cargo a las transferencias que para el efecto reciba del presupuesto nacional, podrá contratar un seguro para los deudores de los créditos hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda de interés social, para amparar el lpago de una o más cuotas de amortización del crédito. Tal seguro operará cuando quiera que el deudor se encuentre desempleado, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. En lugar de lo anterior, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras podrá asumir el pago total o parcial de las primas de seguros que tengan por objeto amparar dicho riesgo
....".
C. El Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y en desarrollo del artículo 17 del Decreto 2331 del 16 de noviembre de 1998, expide el Decreto Reglamentario 213 del 4 de febrero de 1999, el cual es objeto de revisión.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 "las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales".
En consecuencia, el Consejo de Estado es competente para controlar la legalidad de las medidas de carácter general expedidos por las autoridades de orden Nacional en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos.
En el caso de autos, se trata de un acto general, expedido por el Presidente de la República, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto Legislativo 2331 del 16 de noviembre de 1998, que a su vez desarrolla el Decreto 2330 del 16 de noviembre del mismo año por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social.
2. Autoridad competente.
El Decreto 2331 de 1998, expresamente autoriza al Gobierno Nacional para expedir el reglamento en relación con el seguro de desempleo prescrito en el artículo 17, además de la facultad que le fue otorgada al Presidente de la República por el constituyente y que está consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
El Decreto objeto de revisión fue expedido por el Presidente y los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público, quienes de conformidad con el artículo 115 de la Constitución configuran el gobierno.
Se tiene entonces, que el Decreto 213 de 1999 fue expedido por autoridad competente.
3. Materia.
Visto el contenido del decreto sometido a revisión, y hecha la verificación de su contenido el relación con las normas superiores, encuentra la Sala que su articulado, se ajusta a derecho, según las siguientes consideraciones.
El artículo 1° vincula estrechamente al decreto en cuestión, al 2331 del 16 de noviembre de 1998 que trata precisamente de la situación de los sectores financiero y cooperativo, y tiende a aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y ahorradores de entidades cooperativas, en cuya virtud el Fondo podrá contratar una póliza colectiva de desempleo para los deudores de créditos hipotecarios referidos a vivienda de interés social. Establece que dicho seguro, sólo cubrirá una obligación hipotecaria, por deudor para vivienda de interés social.
La norma se contrae al reglamento y desarrollo del propósito consignado en el decreto 2331 de 1998, haciéndolo viable, sin eliminar ni exceder en su finalidad, pero ante todo dentro del marco normativo.
El artículo 2° indica los eventos en que opera el seguro, dejando a salvo los casos enumerados en el artículo 3°, contenido éste que se aviene con el poder reglamentario que se ejerce por el ejecutivo en su misión de cumplir y hacer cumplir las normas en cuyo ejercicio obra. El parágrafo del artículo 2° simplemente establece una condición para beneficiar del seguro, y es la habitación del inmueble, salvo proceso de construcción.
Ya se dijo que el artículo 3° formula excepciones a lo previsto en el segundo.
El artículo 4° indica la cobertura del seguro de desempleo, mensualidades, primas de seguro (vida, incendio, terremoto) y término por el cual se concede. Esta disposición como las anteriores, provino del mismo origen y perfecciona el seguro creado para aliviar a deudores hipotecarios.
Los artículos 5° y 6° se ocupan de otros aspectos del seguro, dentro del mismo marco legal de facultades en su origen normativo y en el sentido reglamentario del tema de fondo que es el seguro. En atención al tratamiento general de los seguros, se alude al deducible, indicando los valores que éste incluye, a tiempo que para la eficacia del amparo de seguro establece la necesidad de que el beneficiario haya laborado por lo menos tres (3) meses después de incluido en la póliza colectiva de desempleo. Quiere esto decir, que el seguro comienza a operar a los tres meses de figurar en la póliza colectiva. Si el asegurado entra en cesación laboral a los dos meses, tendrá derecho a una mensualidad atendido el deducible, si a los tres meses, el seguro cubrirá dos meses atendido el deducible y así sucesivamente.
Tratándose de un alivio, no se evidencia un mandato imperativo, de un seguro absoluto a partir de la expedición del decreto y sin la aplicación de las técnicas mínimas del seguro como la del deducible. Por ello las disposiciones se avienen con el marco normativo superior, bajo el cual se controlan.
El artículo 7° establece los eventos en que opera la terminación del amparo de seguro, y el 8° impone al beneficiario la obligación de informar a la entidad acreedora los eventos del artículo 2°, esto es, los hechos que lo convierten en beneficiario; ambas normas son reglamentarias del seguro y tienden a su eficacia.
Los artículos 9° y 10° imponen al Fondo de Garantía de las Instituciones Financieras el pago de la prima del seguro de que trata este Decreto, advirtiendo que las condiciones generales serán señaladas en la póliza que para el efecto se contrate, con la clara disposición de incluir "las prácticas que usualmente apliquen las compañías aseguradoras que tengan autorizado este ramo de seguros".
Se destaca en general que el Decreto cuya legalidad se estudia sigue de cerca los lineamientos del Decreto 2331 de 1998 y sin apartarse de su ámbito jurídico, reglamenta la materia del seguro a que se contrae con la observancia de las condiciones propias del contrato de seguros.
La inquietud que pudiera derivarse de los artículos 5° y 6° en cuanto se viera en ellos una limitación al mandato de constituir el seguro, se despeja entendiendo que se trata de una regulación y que ella comporta precisamente los términos y condiciones en los cuales se hace efectivo el seguro contratado, y atendiendo a las técnicas propias de esta materia. No es creación, de estas disposiciones el concepto del deducible, sino que se aplica y se regula en el tema en cuestión, y del mismo modo se fija un término a partir del cual entra en operancia el seguro.
Cuando el gobierno expidió los decretos de emergencia económica, lo hizo para "resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda...", y no es otra finalidad la que pretende mediante la creación del seguro de desempleo, la imposición al Fondo de Garantías del pago de su prima y el reglamento del seguro con la fijación de condiciones y circunstancias en las cuales procede el alivio del cual es responsable el ejecutivo.
No habiendo pues, exceso en el ejercicio de la facultad presidencial, se procede a decidir el presente asunto del modo que enseguida se consigna.
En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo,
RESUELVE
Declarar ajustado a derecho el Decreto Reglamentario 213 de febrero 4 de 1999.
Comuníquese a la Secretaría General de la Presidencia de la República.
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COPIESE, COMUNIQUESE NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA MANUEL SANTIAGO URUETA A.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
ALBERTO ARANGO MANTILLA TARCISIO CACERES TORO
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO ANA MARGARITA OLAYA F.
CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS MARIA CARRILLO B.
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR RICARDO HOYOS DUQUE
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
GERMAN AYALA MANTILLA DELIO GOMEZ LEYVA
JULIO E. CORREA RESTREPO DARIO QUIÑÓNES PINILLA
REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ
JOSE HECTOR GARCIA ANGARITA