Sección:  Sala Plena

Consejero ponente:  DARIO QUIÑONES PINILLA

Norma demandada:  Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá

Demandante:  JESUS MARIA ACEVEDO RINCON

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia del Consejo de Estado / DECRETO 1421 DE 1993 - Control Constitucional

La competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se ejerzan contra las disposiciones de ese Decreto las deriva el Consejo de Estado de la atribución conferida por el artículo 237, numeral 2, de la Carta, pues se trata de uno dictado por el Gobierno Nacional cuyo juzgamiento, conforme al artículo 241, numerales 5 y 7, no corresponde a la Corte Constitucional. Ahora, esa competencia la asume esta Sala Plena en virtud de lo dispuesto en los artículos 37, numeral 9, de la Ley 270 de 1996 y 97, numeral 7, del Código Contencioso Administrativo, según la modificación y adición introducida a ésta última norma por el artículo 33 de la ley 446 de 1998.

CONTRALOR DISTRITAL - Inhabilidades / INHABILIDADES - Contralor Distrital

En los términos planteados en la demanda, la Sala debe definir si el inciso segundo del artículo 107 del Decreto 1421 de 1993, en cuanto regula de manera distinta las inhabilidades para desempeñar el cargo de Contralor Distrital de Santa Fe de Bogotá a como lo hace el mismo Decreto en el artículo 97 respecto del Personero Distrital, viola preceptos constitucionales, entre éstos el que establece el derecho a la igualdad, el del trabajo, los derivados de la carrera administrativa y el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. De manera que el legislador extraordinario al establecer en el artículo 107 la inhabilidad de que se trata, en realidad, no creó, sino que reprodujo la que consagró el artículo 272 de la Carta Política. Esa reproducción, sin ampliación o restricción algunas, se produjo mediante la adaptación del texto constitucional al ámbito territorial del Distrito Capital, comoquiera que el precepto superior establece la inhabilidad para el desempeño, en general, de los cargos de Contralor departamental, distrital o municipal, dentro de los cuales se encuentra el de aquel distrito.

PERSONERO DISTRITAL - Inhabilidades / CONTRALOR DISTRITAL - Inhabilidades / INHABILIDAES - Personero y Contralor Distritales

Es cierto que la regulación contenida en el Decreto 1421 de 1993 en materia de inhabilidades del Contralor y Personero Distritales presenta la diferencia de tratamiento señalada por el demandante. En efecto, en punto del desempeño de cargos públicos, el artículo 97, inciso primero, prevé que no podrá ser elegido Personero quien haya ocupado durante el último año "… cargo público en la administración central o descentralizada del Distrito", mientras que la norma acusada establece que no podrá ser elegido Contralor quien "… haya ocupado durante el mismo lapso cargo público en el Distrito, salvo la docencia". Es decir que, en consideración a que, como lo señala el demandante, solo es causal de inhabilidad para ser elegido Personero, el que una persona, durante el último año, haya ocupado cargo público en la administración central o descentralizada, esto descarta la inhabilidad por desempeñar cargos públicos en los órganos de control -Personería y Contraloría-, pues, como se deduce del artículo 113 de la Carta Política, estos, en cuanto autónomos e independientes, no hacen parte de la administración central y, desde luego, de la descentralizada. En cambio, en cuanto se dice que no podrá ser elegido Contralor quien durante el último año haya desempeñado cargo público en el Distrito, salvo la docencia, extiende la inhabilidad al desempeño de cualquier cargo público, incluidos, entonces, los de la administración central y descentralizada y los de los citados órganos de control.

(00/06/27, Sala Plena, AI-057, Ponente: Dr. DARIO QUIÑONES PINILLA, Actor: JESUS MARIA ACEVEDO RINCON)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Santa Fe Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil (2000).

Radicación número: AI- 057

Actor: JESUS MARIA ACEVEDO RINCON

Referencia: ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso promovido por el Señor JESUS MARIA ACEVEDO RINCON, mediante demanda presentada en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

I. ANTECEDENTES

1.- LA DEMANDA

A.- PRETENSIONES

El Señor JESUS MARIA ACEVEDO RINCON, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, presentó demanda con el objeto de obtener la declaración de nulidad del artículo 107, inciso segundo, del Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá".

El aparte del artículo 107 cuya nulidad se pretende es el que se destaca en la siguiente transcripción:

" ARTICULO 107.- CALIDADES E INHABILIDADES. Para ser elegido contralor distrital se requieren las calidades exigidas en el artículo 272 de la Constitución Política.

No podrá ser elegido Contralor quien sea o haya sido en el último año miembro del Concejo, ni quien haya ocupado durante el mismo lapso cargo público en el Distrito, salvo la docencia.

Estarán igualmente inhabilitados quienes, en cualquier época, hubiesen sido condenados a pena privativa de la libertad por delitos comunes, salvo los políticos y culposos, excluidos del ejercicio de su profesión o sancionados por faltas a la ética profesional.

En ningún caso podrán intervenir en la postulación o elección del contralor quienes se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil respecto de los candidatos".

B.- HECHOS

Como fundamento de hecho de las pretensiones, el demandante señala que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades reconocidas en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, expidió el Decreto 1421 de 1993, por medio del cual se reguló el régimen fiscal, político y administrativo especial que se debe aplicar en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. En los artículos 97 y 107 de ese Decreto se establecieron unas inhabilidades especiales para la postulación a los cargos de Personero y Contralor, marcando una diferencia de trato en los dos casos que no encuentra justificación y desconoce los principios constitucionales de los derechos a la igualdad y al trabajo.

C.- DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

En la demanda se invoca la violación de los artículos 1, 2, 13, 26, 40, numeral 7, 53, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política. El concepto de la violación lo desarrolla con fundamento en los argumentos que pueden resumir de la siguiente manera:

1º. El Gobierno Nacional ha dado un trato distinto al establecer las inhabilidades para aspirar a los cargos de Personero y Contralor. El texto de los artículos 97 y 107 del Decreto 1421 de 1993 permite deducir que constituye una inhabilidad para aspirar al cargo de Personero Distrital el haber laborado durante el año inmediatamente anterior a la elección en el nivel central o descentralizado del Distrito, lo que habilita a las personas que hayan laborado durante ese mismo lapso en cualquiera de los organismos de control (Personería o Contraloría) para aspirar a ese cargo, aspecto que es comprensible y aceptable si se tiene en cuenta que para desempeñar dicho cargo se requiere contar con conocimientos y experiencia suficientes que se presentan con mayor solvencia en personas que han tenido la oportunidad de conocer en forma directa el funcionamiento de la administración distrital y de evaluar sus actuaciones.

Frente al cargo de Contralor la norma demandada es restrictiva, pues amplía la inhabilidad a aquellas personas que hubiesen ocupado cargos en el Distrito durante el año inmediatamente anterior, y, por tanto, quedan cobijadas aquellas que hubiesen prestado sus servicios en cualquiera de los organismos de control, con olvido de que por su experiencia en el área y conocimientos previos, pueden ser personas mas idóneas para el ejercicio de dicho cargo.

No se encuentra circunstancia objetiva que justifique que el artículo 107 del Decreto 1421 de 1993 excluya de la posibilidad de aspirar al cargo de Contralor a los funcionarios que hubieren laborado al servicio de cualquiera de los organismos de control durante el año inmediatamente anterior a la respectiva elección. Por el contrario, si se tiene en cuenta el carácter eminentemente técnico de la función pública asignada a la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, el contralor debe ser un profesional que, además de contar con el nivel intelectual requerido, tenga experiencia en el ejercicio de esa clase de funciones. Y quien mejor que aquel que ha laborado al servicio de la Contraloría.

2º. Para que un funcionario vinculado a la Contraloría, bien en carrera o en cargos de libre nombramiento y remoción, pueda aspirar al cargo de Contralor, debe renunciar con un año de antelación a la fecha de la respectiva elección y perder los derechos inherentes a la carrera administrativa y demás perrogativas reconocidas a esta clase de empleos, lo que desconoce el derecho al trabajo y el derecho a ejercer funciones y cargos públicos.

3º. La norma cuestionada desconoce las calidades especiales que reúnen los funcionarios de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá y la necesidad que tiene el Distrito Capital de que personas como éstas dirijan la entidad que ha sido creada para garantizar la debida protección que deben recibir los recursos del erario.

2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación, en su calidad de demandada, compareció al proceso por intermedio de apoderado designado por el Secretario General del Ministerio del Interior. La demanda fue contestada cuando corría el traslado a las partes para alegar, es decir extemporáneamente.

3.- ALEGATOS DE CONCLUSION

1.- De la parte demandante.

El demandante no presentó alegato.

2.- De la parte demandada.

En su alegato de conclusión el apoderado de la Nación - Ministerio del Interior solicita que se declare ajustado a los mandatos constitucionales y legales la norma acusada. Como razones de la defensa expone las que se resumen de la siguiente manera:

1ª. La consagración de inhabilidades precisas para los Contralores Distritales está acorde con lo contemplado en la Carta Fundamental y con la naturaleza del cargo, dada la transcendencia que implica el ejercicio de esa actividad en el marco del régimen especial consagrado para el Distrito Capital. Es admisible constitucionalmente que a través de la norma acusada se haya prevista un régimen de inhabilidades acorde con la naturaleza del cargo de contralor, pues el ejercicio de éste cargo implica connotaciones diversas a las que implica el cargo de Personero Distrital. Y esa diferenciación se encuentra dentro del límite de razonabilidad y en perfecta armonía con lo previsto en la Carta.

2ª. El demandante incurre en una interpretación errada del artículo 97 del Decreto 1421 de 1993, en cuanto considera que esa norma permite la posibilidad de acceder legítimamente al cargo de Personero Distrital a quien se hubiera desempeñado en cualquiera de los organismos de control. En realidad esa norma al referirse a la prohibición de quienes hubieran ocupado cargo público en la administración central o descentralizada del Distrito, cierra toda posibilidad de ser válidamente elegido como Personero a quien hubiera laborado en la Personería Distrital. Y el artículo 107 del Decreto 1421 de 1993 prohibe que sea elegido Contralor quien haya ocupado cargo público en el Distrito durante el año anterior a la elección, lo cual involucra, inclusive, a quienes hayan trabajado en la Contraloría Distrital. De manera que no existe discriminación entre el régimen de inhabilidades consagrado para ser elegido Personero Distrital y el previsto para la elección de Contralor.

3ª. Del análisis de los artículos 97 y 107 del decreto 1421 de 1993 no se desprende la interpretación esgrimida por el demandante en el sentido de que el precepto contenido en ésta última consagra un régimen mas estricto para el Contralor Distrital que el exigido para el Personero Distrital, pues el espíritu de esas normas no admite posibilidad alguna de que quien hubiere ejercido cargo público en la administración central o descentralizada del Distrito pueda acceder legítimamente a ser titular de los mencionados organismos de control.

4ª. Es dable al Ejecutivo establecer restricciones al derecho a ser elegido y a ocupar cargos públicos cuando ello resulte necesario para garantizar y preservar la neutralidad y la transparencia de la función pública. En este sentido el artículo 123 de la Constitución Política dispone que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución y en la ley. Y para el caso de los Contralores departamentales, distritales y municipales, el artículo 272, inciso 8º, establece las siguientes inhabilidades: a). Haber sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección; b). Haber ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia. Esa consagración constitucional solo trata de asegurar un mínimo de inhabilidades para tales funcionarios, sin excluir su ampliación por parte del Ejecutivo, como ocurrió en este caso con el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo 41 transitorio de la Carta.

5ª. Es admisible, entonces, que la norma acusada prevea para el Contralor Distrital inhabilidades adicionales a las establecidas en el artículo 272 de la Constitución Política, atendiendo fundamentalmente la naturaleza de las funciones que implica ese cargo, regulación que se encuentra dentro de los límites de la razonabilidad y de lo objetivamente atendible.

II. CONSIDERACIONES

Se controvierte en este proceso la constitucionalidad del artículo 107, inciso segundo, del Decreto 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá".

El Decreto 1421 de 1993 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución que le confirió el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional y en consideración a que, como lo previó esa norma, el Congreso, durante los dos años siguientes a la fecha de la promulgación de la Carta, no dictó la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. En consecuencia, la competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se ejerzan contra las disposiciones de ese Decreto las deriva el Consejo de Estado de la atribución conferida por el artículo 237, numeral 2, de la Carta, pues se trata de uno dictado por el Gobierno Nacional cuyo juzgamiento, conforme al artículo 241, numerales 5 y 7, no corresponde a la Corte Constitucional. Ahora, esa competencia la asume esta Sala Plena en virtud de lo dispuesto en los artículos 37, numeral 9, de la Ley 270 de 1996 y 97, numeral 7, del Código Contencioso Administrativo, según la modificación y adición introducida a ésta última norma por el artículo 33 de la ley 446 de 1998.

En los términos planteados en la demanda, la Sala debe definir si el inciso segundo del artículo 107 del Decreto 1421 de 1993, en cuanto regula de manera distinta las inhabilidades para desempeñar el cargo de Contralor Distrital de Santa Fe de Bogotá a como lo hace el mismo Decreto en el artículo 97 respecto del Personero Distrital, viola preceptos constitucionales, entre éstos el que establece el derecho a la igualdad, el del trabajo, los derivados de la carrera administrativa y el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

Es cierto que la regulación contenida en el Decreto 1421 de 1993 en materia de inhabilidades del Contralor y Personero Distritales presenta la diferencia de tratamiento señalada por el demandante. En efecto, en punto del desempeño de cargos públicos, el artículo 97, inciso primero, prevé que no podrá ser elegido Personero quien haya ocupado durante el último año "… cargo público en la administración central o descentralizada del Distrito", mientras que la norma acusada establece que no podrá ser elegido Contralor quien "… haya ocupado durante el mismo lapso cargo público en el Distrito, salvo la docencia". Es decir que, en consideración a que, como lo señala el demandante, solo es causal de inhabilidad para ser elegido Personero, el que una persona, durante el último año, haya ocupado cargo público en la administración central o descentralizada, esto descarta la inhabilidad por desempeñar cargos públicos en los órganos de control -Personería y Contraloría-, pues, como se deduce del artículo 113 de la Carta Política, estos, en cuanto autónomos e independientes, no hacen parte de la administración central y, desde luego, de la descentralizada. En cambio, en cuanto se dice que no podrá ser elegido Contralor quien durante el último año haya desempeñado cargo público en el Distrito, salvo la docencia, extiende la inhabilidad al desempeño de cualquier cargo público, incluidos, entonces, los de la administración central y descentralizada y los de los citados órganos de control.

Pero lo anterior no significa que la diferencia de tratamiento de la mencionada inhabilidad derive de la inconstitucionalidad de la norma establecida para el efecto en el Decreto 1421 de 1993 para el Contralor Distrital, pues la Sala advierte que aquella, en su contenido material, es la misma que consagra el penúltimo inciso del artículo 272 de la Carta Política. Así, éste precepto superior establece la siguiente inhabilidad para ser elegido Contralor departamental, distrital o municipal:

" No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia" (El subrayado es de la Sala).

De manera que el legislador extraordinario al establecer en el artículo 107 la inhabilidad de que se trata, en realidad, no creó, sino que reprodujo la que consagró el artículo 272 de la Carta Política. Esa reproducción, sin ampliación o restricción algunas, se produjo mediante la adaptación del texto constitucional al ámbito territorial del Distrito Capital, comoquiera que el precepto superior establece la inhabilidad para el desempeño, en general, de los cargos de Contralor departamental, distrital o municipal, dentro de los cuales se encuentra el de aquel distrito.

Esto indica que ninguna infracción constitucional se le puede atribuir por razón de su contenido material a una norma de rango inferior que se limita, mediante la debida adecuación, a reproducir un precepto de la Carta Política para su aplicación en un ámbito territorial, pues, en ese caso, dicha norma, por el contrario, de esa manera, acata y respeta el ordenamiento constitucional. La violación del precepto superior se presentaría si la norma inferior, en lugar de reproducirlo, le introdujera modificaciones, ampliaciones o restricciones que, en el fondo, implicaran su desconocimiento.

De consiguiente, el artículo 107 demandado no pudo infringir ninguna norma constitucional por la circunstancia de que en su texto contemple la inhabilidad para ser elegido contralor por razón del desempeño de cargos públicos. Así, no pudo infringir el artículo 13 sobre el derecho a la igualdad, dado que es la misma Carta la que establece la diferencia de tratamiento a que alude el demandante, comoquiera que ésta extiende la inhabilidad para ser elegido contralor al desempeño de todos los cargos públicos del orden distrital, salvo la docencia, mientras que para el ejercicio de cargo de Personero no contempla ninguna previsión y, en consecuencia, deja su regulación a criterio del legislador, con la posibilidad, entonces, como ocurre en el caso del Contralor del Distrito Capital, de que se establezca un régimen de inhabilidades que presente diferencias entre uno y otro cargo. Además, se debe tener en cuenta que los cargos de Contralor y Personero Distritales, aunque integrantes de órganos de control, tienen distintas funciones y ello explica que existan diferencias en el régimen de inhabilidades establecido para cada uno de ellos. Y no se vulneran las normas constitucionales que establecen los derechos de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, los de carrera y el del trabajo, pues la restricción para que funcionarios de la Contraloría Distrital puedan acceder al cargo de Contralor tiene origen constitucional, en cuanto queda comprendida dentro de la mencionada inhabilidad, que se consagró para garantizar la independencia de dicho servidor público con el ente territorial respecto del cual va a ejercer el control fiscal y evitar que se produzca una interferencia en la gestión derivada de una vinculación laboral con el mismo, en el inmediato pasado.

De consiguiente, la Sala negará la pretensión de nulidad del artículo 107, inciso segundo, del Decreto 1421 de 1993, formulada en la demanda.

III. LA DECISION

En mérito de lo expuesto EL CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Deniégase la pretensión de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ

PRESIDENTE

ALBERTO ARANGO MANTILLA GERMAN AYALA MANTILLA

JESUS MARIA CARRILLO B. JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

REINALDO CHAVARRO BURITICA SILVIO ESCUDERO CASTRO

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ DELIO GOMEZ LEYVA

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. RICARDO HOYOS DUQUE

DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDO ORDOÑEZ MALDONADO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA A.

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General