Fecha Providencia | 17/11/2000 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Norma demandada: por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones
Demandante: RICARDO CHÁVEZ RODRÍGUEZ
SOLICITUD DE DEVOLUCION O COMPENSACION - Las causales son los indicados en el artículo 857 / DEVOLUCION O COMPENSACION DE SALDOS A FAVOR - No es causal de rechazo el presentar la solicitud por un no declarante / CONTRIBUYENTE NO OBLIGADO A DECLARAR - Su solicitud de devolución o compensación no puede ser causal de rechazo
Frente a los precisos términos del citado artículo 857 del Estatuto Tributario, es claro que la ley establece en forma taxativa los eventos en los cuales es procedente el rechazo definitivo de las solicitudes de devolución y/o compensación, dentro de los que no se encuentra el contenido en el aparte acusado del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de 1997, esto es, "cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con lo previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario". Es la propia norma reglamentaria la que señala como causal 'adicional' una no prevista en la norma superior que dice reglamentar. De acuerdo con lo anterior se observa que la inclusión en la disposición reglamentaria acusada de un 'nuevo evento o causal' de rechazo definitivo de las solicitudes de devolución o compensación, constituye una adición o ampliación de las citadas causales taxativas de rechazo establecidas en la norma superior contenida en el artículo 857 del Estatuto Tributario, aspecto que evidentemente determina la violación de la citada norma de rango legal y del artículo 189-11 de la Constitución ante el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Bogotá, D.C., noviembre diecisiete (17) de dos mil (2000)
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0003-01 - 9941
Actor:RICARDO CHÁVEZ RODRÍGUEZ
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Por haber sido negado el proyecto presentado por el Magistrado Dr. Delio Gómez Leyva, procede la Sala a decidir sobre la demanda instaurada por el señor Ricardo Chávez Rodríguez, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo contra el artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de abril 8 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.
EL ACTO DEMANDADO
Lo es el aparte subrayado del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de abril 8 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones", el cual establece lo siguiente:
DECRETO 1000 DE 1997
"Artículo 8º. Causales de rechazo de la solicitud de devolución o compensación. La solicitud de devolución o compensación será rechazada en forma definitiva en los casos contemplados en el artículo 857 del Estatuto Tributario y cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con lo previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario." (se subraya)
LA DEMANDA
El actor citó como violados los artículos los artículos 189-11 y 150-1 de la Constitución, y 857 del Estatuto Tributario.
El concepto de la violación se sintetiza así:
El acusado artículo 8º del Decreto 1000 de 1997 al reglamentar el artículo 857 del Estatuto Tributario, relativo a las causales de rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación, determinó una nueva causal de rechazo de las mismas: cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con el artículo 594-2 del Estatuto Tributario.
Por lo anterior señaló que el ejercicio reglamentario no era procedente debido a que el artículo 857 del Estatuto Tributario no estableció dicha causal para el rechazo de las solicitudes de devolución o compensación, y en consecuencia fue desconocido el artículo 189-11 de la Carta, así como el 150-1 ib.
Adicionalmente expresó que la causal de rechazo prevista en el decreto reglamentario no podía ser aplicada porque en su entender reviste el carácter de un aspecto sustancial o de fondo que no puede ser establecido sino dentro del trámite de un procedimiento de determinación del impuesto, so pena de violarse el debido proceso previsto en la Carta y en los artículos 702 y siguientes del Estatuto Tributario, más aún cuando ante el supuesto indicio de inexactitud de tener una declaración presentada que no produce efecto alguno, debe el ente fiscal suspender el término para devolver o compensar el saldo a favor declarado con el fin de que la oficina competente (la División de Fiscalización) establezca probatoriamente dentro del trámite de determinación del impuesto, si el declarante era o no un contribuyente del impuesto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 857-1 del Estatuto Tributario.
Indicó que si bien las declaraciones presentadas por los no obligados a declarar carecen de eficacia jurídica (art. 594-2 E.T.), la presunción de veracidad de las declaraciones consagrada en el artículo 746 del Estatuto Tributario, debe ser desvirtuada por el ente fiscalizador.
En el mismo escrito de demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, medida que fue denegada por la Sala mediante providencia de febrero 11 de 2000 (fl. 27).
LA OPOSICION
El apoderado de la entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Si fue el legislador quien previó que las declaraciones tributarias presentadas por los no obligados a declarar no producen efecto alguno (artículo 594-2 E.T.), a su juicio no es cierto que el acto acusado infrinja la ley al haber señalado expresamente que las solicitudes de devolución que se fundamenten en declaraciones que no producen efecto legal, no pueden servir para esos efectos, o lo que es lo mismo, 'se deben rechazar en forma definitiva'. Al respecto señaló que como sólo los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones pueden solicitar su devolución, si las declaraciones no producen efecto alguno, no pueden culminar con la devolución o compensación de saldos a favor, por lo que deben ser rechazadas; y que el artículo 6º del Estatuto Tributario establece que el impuesto de renta a cargo de los no obligados a declarar es la suma de las retenciones.
Para que se pueda rechazar definitivamente una solicitud de devolución del saldo a favor que figure en una declaración tributaria se requiere desvirtuar la presunción de veracidad de la misma, mediante acto que así lo declare contra el cual proceden los recursos legales, y una vez en firme el acto que declare la ineficacia legal de una declaración, no puede servir de fundamento a una solicitud de devolución, debiéndose rechazar la misma.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El apoderado de la entidad demandada reiteró que el acto acusado no desconoció la voluntad del legislador de excluir de todo efecto legal las declaraciones presentadas por los no obligados a declarar, por lo que a su juicio las mismas deben ser rechazadas.
El actor reiteró lo expuesto en la demanda y citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la improcedencia de cuestionar aspectos de
fondo dentro del trámite de las solicitudes de devolución.
La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se negaran las súplicas de la demanda por estimar que la disposición acusada extractó la voluntad del legislador de no darle efectos jurídicos a las declaraciones a que se refiere el artículo 594-2 Estatuto Tributario (art. 30 Ley 223/95), por lo que a su juicio, en desarrollo de la potestad reglamentaria el ejecutivo le dio efectos al querer del legislador, aun cuando no lo dijo expresamente en el artículo 857 ib.; y alegó que tampoco se desconoce la presunción de veracidad de tales declaraciones, pues los guarismos declarados se conservan incólumes dado que en nada se cuestionan, sólo que no producen efectos por corresponder a un no obligado a declarar.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad, en el aparte que se subraya, del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de abril 8 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones", el cual establece lo siguiente:
DECRETO 1000 DE 1997
"Artículo 8º. Causales de rechazo de la solicitud de devolución o compensación. La solicitud de devolución o compensación será rechazada en forma definitiva en los casos contemplados en el artículo 857 del Estatuto Tributario y cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con lo previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario." (se subraya)
La citada disposición acusada fue expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 de la Constitución, con el fin de reglamentar el artículo 857 del Estatuto Tributario.
Dicha norma de rango legal contenida en el artículo 857 del Estatuto Tributario (texto correspondiente al artículo 141 de la Ley 223 de 1995) regula el rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación, y establece como causales de rechazo definitivo de tales solicitudes, las siguientes:
"1. Cuando fueren presentadas extemporáneamente.
"2. Cuando el saldo materia de la solicitud ya haya sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior.
"3. En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el artículo 507.
"4. Cuando dentro del término de la investigación previa de la solicitud de devolución o compensación, como resultado de la corrección de la declaración efectuada por el contribuyente o responsable, se genera un saldo a pagar."
Frente a los precisos términos del citado artículo 857 del Estatuto Tributario, es claro que la ley establece en forma taxativa los eventos en los cuales es procedente el rechazo definitivo de las solicitudes de devolución y/o compensación, dentro de los que no se encuentra el contenido en el aparte acusado del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de 1997, esto es, "cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con lo previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario". Es la propia norma reglamentaria la que señala como causal 'adicional' una no prevista en la norma superior que dice reglamentar.
De acuerdo con lo anterior se observa que la inclusión en la disposición reglamentaria acusada de un 'nuevo evento o causal' de rechazo definitivo de las solicitudes de devolución o compensación, constituye una adición o ampliación de las citadas causales taxativas de rechazo establecidas en la norma superior contenida en el artículo 857 del Estatuto Tributario, aspecto que evidentemente determina la violación de la citada norma de rango legal y del artículo 189-11 de la Constitución ante el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República.
En cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria, la Sala ha reiterado que si bien al Gobierno Nacional le corresponde hacer cumplir las leyes, el mismo tiene en éstas sus propios límites, por lo que so pretexto de reglamentarlas no puede crear normas nuevas, ni extender (como ocurre en el caso) o restringir su alcance, ni contrariar su espíritu o finalidad, ya que la atribución de hacer las leyes es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República de conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Carta, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Constitución establece, teniendo en cuenta que la facultad de hacer las leyes y la facultad de reglamentarlas no pueden confundirse. (cfr. sentencias de septiembre 20 de 1996, expediente 7604, CP: Dr. Delio Gómez Leyva; febrero 20 de 1998, expediente 8363, CP: Dr. Germán Ayala Mantilla; abril 3 de 1998, expediente 8595, CP: Dr. Julio E. Correa Restrepo; marzo 19 de 1999, expediente 9203, actor: Carlos A. Bernal B. y Germán Morales M.; febrero 11 de 2000, expediente 9475, actor : Manuel A. González Cañón; abril 14 de 2000, expediente 9635, actor: Martín Emilio Rey Castillo).
Así las cosas, se concluye que como la disposición reglamentaria acusada incluyó una nueva causal de rechazo definitivo de las solicitudes de devolución y compensación no prevista en la norma superior contenida en el artículo 857 del Estatuto Tributario, el ejecutivo incurrió en la vulneración de la citada norma legal y de los artículos 189-11 y 150 de la Constitución, invocados como violados por el actor, motivo suficiente para proceder a retirar del ordenamiento jurídico el aparte acusado del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de 1997 mediante la declaratoria de su nulidad.
No son de recibo las argumentaciones de la entidad demandada y del Ministerio Público relativas a que el acto acusado no desconoció la voluntad del legislador de no darle efectos jurídicos a las declaraciones presentadas por los no obligados a declarar a que se refiere el artículo 594-2 del Estatuto Tributario.
En efecto, por una parte y como ya se dijo, el artículo 857 ib. establece en forma taxativa las causales de rechazo definitivo de las solicitudes de devolución y compensación, y por otra, los textos actuales de los citados artículos 594-2 y 857 del Estatuto Tributario provienen de las modificaciones introducidas por los artículos 30 y 141 de la Ley 223 de 1995, respectivamente, por lo que es claro que si el legislador hubiera querido establecer el evento previsto en el aparte de la norma demandada como causal de rechazo definitivo de las solicitudes en cuestión, así lo habría consagrado en la misma ley, esto es, en el artículo 141 de la Ley 223 de 1995 (que corresponde al texto actual del artículo 857 E.T.), pero es evidente que así no lo hizo, motivo que igualmente determina acceder a la nulidad solicitada.
Adicionalmente se advierte que si el propio artículo 594-2 del Estatuto Tributario, que podría servir de fundamento a la norma reglamentaria acusada, indica que las declaraciones a las que se refiere no producen efecto alguno, no se ve cómo ante tan categórica aseveración pueda deducirse que dicha norma estuviera estableciendo una nueva causal de rechazo en relación con una declaración a la que la propia ley no le atribuyó efecto alguno.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Declárase la nulidad del aparte subrayado del artículo 8º del Decreto Reglamentario 1000 de abril 8 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 8º. Causales de rechazo de la solicitud de devolución o compensación. La solicitud de devolución o compensación será rechazada en forma definitiva en los casos contemplados en el artículo 857 del Estatuto Tributario y cuando la declaración en que se fundamenta la solicitud se presente por un contribuyente o responsable no obligado a declarar, de conformidad con lo previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario."
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GOMEZ LEYVA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
SALVAMENTO DE VOTO
DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR - Es procedente como causal de rechazo que la declaración haya sido presentada por un no declarante / RECHAZO DE SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN - Es procedente cuando la declaración corresponde a un no declarante / DECLARACIÓN PRESENTADA POR UN NO DECLARANTE - Es procedente tenerla como causal de rechazo de devolución de saldo a favor
Para que pueda predicarse la ineficacia legal, esto es, la ausencia de efectos tributarios de una declaración presentada por un no obligado a declarar, es menester, obviamente, que la Administración tenga certeza de que se cumple el supuesto de hecho para que dicha ineficacia opere, supuesto que no es otro que el que presenta la declaración sea un no obligado a declarar. Ahora bien, si previamente la Administración ha precisado que quien presentó la declaración no está obligado a declarar, opera sí la ineficacia de la citada declaración, lo que quiere decir que no produce efectos tributarios ni para el declarante, ni para la Administración, y por ende, entre otras cosas, no puede éste pedir la devolución del saldo a favor, ni puede la Administración practicar liquidación de revisión a dicha declaración, pues en últimas, por virtud de la ineficacia "no hay declaración " por lo que mal se puede pedir la devolución del saldo no declarado y mal se puede revisar oficialmente la declaración privada que para el derecho tributario no existe. Dentro de este contexto es claro advertir que si como consecuencia de la ausencia de efectos de una declaración presentada por un no obligado a declarar, no puede surgir el derecho a la devolución del saldo a favor por parte del declarante, es lógico que la solicitud de devolución derivada de una declaración ineficaz deba ser rechazada por la Administración de manera definitiva, como claro resultado de la ineficacia prevista en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario, lo que a su vez quiere decir, que la norma reglamentaria acusada en cuanto "reconoció" como causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución o compensación la causal en comento, no hizo cosa distinta que armonizar los artículos 857 y 594-2 del Estatuto Tributario Nacional, y en manera alguna crear una causal de rechazo no prevista en la ley.
SALVAMENTO DE VOTO: DELIO GÓMEZ LEYVA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre de dos mil (2.000)
Radicación número: 9941
Actor: RICARDO R. CHAVEZ RODRÍGUEZ
FALLO DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2.000
M. P. DR. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Al haber sido negada la ponencia presentada, mi salvamento de voto se sustenta, en lo esencial, en las razones que servían de soporte a la misma, las cuales proponían, desde luego, negar las súplicas de la demanda; ellas fueron:
"Sin embargo, para que pueda predicarse la ineficacia legal, esto es, la ausencia de efectos tributarios de una declaración presentada por un no obligado a declarar, es menester, obviamente, que la Administración tenga certeza de que se cumple el supuesto de hecho para que dicha ineficacia opere, supuesto que no es otro que el que presenta la declaración sea un no obligado a declarar. Dicho de otra manera: si bien es ineficaz para el derecho tributario la declaración presentada por un no obligado a cumplir con dicho deber formal, v gr, los asalariados en los términos del artículo 593 del Estatuto Tributario, para que dicha ineficacia "opere" es indispensable que previamente se encuentre acreditado el carácter de no obligado a declarar de quien a la postre lo hizo.
Al respecto advierte la Sala que es la Administración la que debe tener la certeza de que el que presentó la declaración es un no obligado a declarar, y por ende, debe tener la prueba de tal hecho, pues la declaración tributaria, que proviene del declarante, se halla revestida de la presunción de legalidad, tal como se desprende del artículo 746 del Estatuto Tributario, al prescribir que "se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias", siendo obviamente uno de los hechos del denuncio la presentación del mismo por parte del declarante.
Ahora bien, si previamente la Administración ha precisado que quien presentó la declaración no está obligado a declarar, opera sí la ineficacia de la citada declaración, lo que quiere decir que no produce efectos tributarios ni para el declarante, ni para la Administración, y por ende, entre otras cosas, no puede éste pedir la devolución del saldo a favor, ni puede la Administración practicar liquidación de revisión a dicha declaración, pues en últimas, por virtud de la ineficacia "no hay declaración " por lo que mal se puede pedir la devolución del saldo no declarado y mal se puede revisar oficialmente la declaración privada que para el derecho tributario no existe.
Dentro de este contexto es claro advertir que si como consecuencia de la ausencia de efectos de una declaración presentada por un no obligado a declarar, no puede surgir el derecho a la devolución del saldo a favor por parte del declarante, es lógico que la solicitud de devolución derivada de una declaración ineficaz deba ser rechazada por la Administración de manera definitiva, como claro resultado de la ineficacia prevista en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario, lo que a su vez quiere decir, que la norma reglamentaria acusada en cuanto "reconoció" como causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución o compensación la causal en comento, no hizo cosa distinta que armonizar los artículos 857 y 594-2 del Estatuto Tributario Nacional, y en manera alguna crear una causal de rechazo no prevista en la ley.
De lo anterior debe concluirse que la norma acusada en comento no implica un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria asignada al Ejecutivo, por lo que el cargo planteado sobre esta supuesta violación no está llamado a prosperar.
De otra parte, el reconocimiento expreso de la causal de rechazo definitivo de la solicitud de devolución o compensación en razón de provenir de una declaración ineficaz por estar presentada por un no obligado a declarar, tampoco implica la violación del debido proceso en los términos planteados por el actor, pues, de una parte, tal y como arriba se precisó, la ineficacia de la declaración sólo procede si se prueba que el que la presentó es un no obligado a cumplir con dicho deber formal, y de otra, el debido proceso a juicio de la Sala no es el expuesto por el actor, dado que, como también ya se dijo, la Administración no puede revisar oficialmente una declaración que no produce efectos.
Así mismo, no habría lugar a inadmitir la solicitud de devolución o compensación pues no se cumple ninguno de los supuestos previstos para el efecto en el artículo 857 del Estatuto Tributario, ni hay lugar a la suspensión del término para devolver o compensar para que la División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, por cuanto la determinación de si la declaración está presentada por un no obligado a declarar no es uno de los hechos previstos en el artículo 857-1 ibídem, y más exactamente un indicio de inexactitud como lo presenta el actor, dado que no se está cuestionando ningún guarismo de la declaración, sino la calidad de obligado o no a declarar de quien finalmente lo hizo.
Para el rechazo definitivo de la solicitud de devolución o compensación de un saldo a favor por provenir de una declaración sin efectos, debe de todos modos respetarse el debido proceso que, según lo expuesto, se traduce en la certeza previa de que se cumple el supuesto de hecho previsto en el artículo 594-2 del Estatuto Tributario para que opere la ausencia de efectos de la declaración.
Llevado dicho aspecto al trámite de la devolución o compensación de saldos a favor, encuentra la Sala que en cumplimiento del artículo 856 del Estatuto Tributario, relativo a la "verificación de las devoluciones", en concordancia con el artículo 684 ibídem, referente a las amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el cumplimiento de las normas sustanciales, y más exactamente, la facultad prescrita en el literal f) de la aludida norma, relativa a "efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos "facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación", sólo es procedente el rechazo definitivo de la solicitud de devolución o compensación de saldo a favor si como resultado, se repite, de la verificación previa y del ejercicio de las amplias facultades de investigación, la Administración tiene la certeza de que la declaración que arroja el saldo a favor cuya devolución o compensación se solicita, fue presentada por un no obligado a declarar, y por tanto es ineficaz, pues sólo en tales términos es procedente el rechazo definitivo de tal solicitud.
Se observa, entonces, que la norma acusada, cuyo entendimiento debe ser el dado por la Sala, no implica per se la violación del debido proceso en los términos expuestos por el apelante, motivo suficiente para negar la procedencia del cargo en comento."
DELIO GÓMEZ LEYVA