Fecha Providencia | 25/08/2000 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: Daniel Manrique Guzmán
Norma demandada: nulidad del inciso 4º del artículo 9º del Decreto Reglamentario 890 de marzo 31 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: MARIO ESTEBAN VILLA
LEY PAEZ - Reglamentación / DECRETO 890 DE 1997 - No esta sujeto a previsiones de una norma posterior / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - No procede por violación de normas posteriores / NORMAS POSTERIORES
El acto acusado, esto es, el Decreto 890 de marzo 31 de 1997, fue expedido para reglamentar parcialmente la Ley 218 de 1995 (Ley Páez). Posteriormente la Ley Páez tuvo algunas modificaciones a través de la Ley 383 de julio 10 de 1997 "por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones". Teniendo en cuenta que la expedición del decreto acusado fue el 31 de marzo de 1997 y la de la Ley 383 el 10 de julio de 1997, es claro que el citado decreto no estaba sujeto a las previsiones de una norma posterior, respecto de la cual no puede predicarse violación porque la misma no existía en el ordenamiento jurídico en el momento de expedición de la disposición demandada. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, no es procedente declarar la nulidad de un acto administrativo por violación de normas legales posteriores al mismo, pues dicha norma dentro de las causales de nulidad consagra la 'infracción de las normas en que deberían fundarse', que evidentemente sólo pueden ser las vigentes en el momento de expedición del respectivo acto administrativo.
NORMAS POSTERIORES - Pueden producir derogatoria de un acto administrativo anterior / ILEGALIDAD SOBREVINIENTE - No genera nulidad del acto administrativo sino su derogatoria
NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 5 de marzo de 1999, Exp. 9066, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva respecto del Decreto 529 del 19 de marzo de 1996 reglamentario de la Ley Páez frente a las previsiones del artículo 40 de la Ley 483 del 10 de julio de 1997.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Santa Fe de Bogotá, D.C., agosto veinticinco (25) de dos mil (2000)
Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0002-01-9940
Actor: MARIO ESTEBAN VILLA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano Mario Esteban Villa, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad del inciso 4º del artículo 9º del Decreto Reglamentario 890 de marzo 31 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.
EL ACTO DEMANDADO
Lo es el inciso 4º del artículo 9º del Decreto Reglamentario 890 de marzo 31 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 218 de 1995.
La citada disposición acusada, establece lo siguiente :
"Artículo 9°. Nuevas Inversiones. Se considera nueva inversión aquella realizada durante los cinco (5) años siguientes a 1994, en las nuevas empresas o establecimientos comerciales de que tratan los artículos 1° y 2° de este Decreto.
(…)
"Se entiende como materialización en activos productivos, la adquisición de planta y equipo e inventarios relacionados directamente con el desarrollo del objeto social de la empresa o establecimiento comercial".
(…)
LA DEMANDA
El actor citó como violados los artículos 338 de la Constitución y 40 de la Ley 383 de 1997.
El concepto de la violación se sintetiza así:
En primer término se refirió a la definición de activos intangibles contenida en el artículo 66 del Decreto 2649 de 1993 (por el cual se reglamenta la contabilidad), para destacar que al referirse al concepto de 'empresa' se debe entender como un todo, constituido no solo por bienes corporales tangibles, sino también los intangibles como el know how, las patentes, etc., que ayudan al desempeño de una actividad empresarial.
Con respecto a la violación del artículo 40 de la Ley 383 de 1997, expresó que tal norma al referirse a la inversión que hacen las compañías en la zona del Río Páez establece que dicha inversión deberá destinarse a la adquisición de planta, equipo, inventarios de materias primas y 'demás activos que se relacionen directamente con el desarrollo del objeto social', esto es, sin limitar la inversión a cierta clase de activos tangibles o intangibles, pues al mencionar los 'demás activos' permite que la empresa receptora de la inversión adquiera todos los activos que puedan hacer productiva la empresa; por lo que a su juicio, la norma acusada violó la Constitución por la extralimitación de funciones del Gobierno.
Concluyó que el legislador estableció una exención a las inversiones que se realizaran en la zona del Río Páez, sin importar la clase de bienes sobre la cual recae la inversión (tangibles o intangibles), pero que el Gobierno la limitó, al interpretar restrictivamente el alcance de lo que debe entenderse por activo.
El actor solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, medida que fue negada por la Sala a través de la providencia de marzo 3 de 2000 (fls. 26 a 32).
LA OPOSICION
El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento lo siguiente:
Luego de referirse a la facultad reglamentaria en materia de impuestos, expresó que el método para la interpretación del Decreto 890 de 1997 debe partir no sólo de una interpretación literal de la norma sino de su contexto.
A continuación afirmó que en su entender carecía de fundamento lo pretendido por el actor, pues teniendo en cuenta los objetivos de la Ley Páez, los instrumentos económicos empleados por la ley, traducidos en beneficios fiscales, estaban dirigidos a incentivar las inversiones encaminadas a restaurar la economía de la zona, de conformidad con lo previsto al efecto en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 218 de 1995.
Destacó que el concepto de capital a invertir debía entenderse desde una perspectiva de economía productiva, sin que por ello pudiera aceptarse cualquier clase de inversión de capital como beneficiaria de los incentivos fiscales, por lo que según las previsiones del artículo 40 de la Ley 383 de 1997, la inversión se puede materializar no solo en planta, equipo e inventarios de materias primas, sino también en otros activos 'tangibles' como semovientes.
Enfatizó que cuando el legislador previó que la totalidad de los recursos de capital correspondientes a la inversión recibida se destinarían a la adquisición de planta, equipo, inventarios de materias primas y demás activos que se relacionen directamente con el desarrollo del objeto social, se estuvo refiriendo a los 'activos tangibles', sin referirse a los intangibles, respecto de los cuales no hizo descripción alguna.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que no se presentó la alegada violación del artículo 338 de la Carta ni de la Ley 218 de 1995, modificada por la Ley 383 de 1997, pues el ejecutivo no desplazó al legislador, toda vez que la norma reglamentaria acusada interpretó el sentido de la ley dirigida a obtener de manera efectiva la recuperación y desarrollo de la región, con la materialización de capitales, como lo quiso el legislador al enumerar los bienes requeridos por ser indispensables, como la planta, equipo, inventarios y 'demás tangibles' necesarios para la organización de las empresas, para que sean ejecutoras de la producción y generadoras de empleo.
ALEGATOS DE CONCLUSION
El apoderado de la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
El actor dentro de esta oportunidad procesal destacó que los argumentos de legalidad aducidos por la demandada, relativos a una supuesta interpretación económica y finalística de la ley reglamentada en cuanto a que solamente en propiedad, planta y equipo podría verse materializada una inversión de capital para que fuera productiva, están en favor de la tesis de la demanda, pues también los 'activos intangibles' son susceptibles de materialización. Al respecto expresó que resulta contradictorio alegar una interpretación económica y finalística e identificar literalmente el término 'materialización' con el concepto de propiedad, planta y equipo.
Igualmente manifestó que en oposición a lo pretendido por la demandada, al referirse el artículo 40 de la Ley 383 de 1997 a los 'demás activos', no los limita a los tangibles, ya que lo determinante es la relación de causalidad con el desarrollo del objeto social, siendo la mención de la planta, equipo e inventarios una mera enunciación, que en manera alguna limita la naturaleza de los activos sobre los cuales debe recaer la inversión.
Concluyó que lo esencial para la materialización de la inversión es que ésta se concrete en activos productivos directamente relacionados con el objeto social empresarial, sin importar la naturaleza tangible o intangible de los mismos.
La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda.
En primer lugar precisó que la norma acusada viola el artículo 189-11 de la Constitución pero no porque restrinja el alcance del artículo 40 de la Ley 383 de 1997 pues dicha ley fue expedida el 10 de julio de 1997 y el Decreto 890 fue publicado con anterioridad el 4 de abril de 1997.
Luego de referirse a lo previsto en el artículo 2º inc. 1º parágrafo 1º del Decreto 1264 de 1994, modificado por el artículo 2º inc. 1º parágrafo 1º de la Ley 218 de 1995, expresó que tales normas no establecen en qué ni cómo debe invertirse el producto de las inversiones que reciban las empresas y establecimientos señalados en dichos preceptos, por lo que los mismos no consagraron limitaciones de ninguna índole en cuanto a la destinación de las inversiones y al efecto expresaron tácitamente que éstas se destinarían a la adquisición de toda clase de bienes o activos, conclusión que reitera el artículo 40 de la Ley 383 de 1997.
A continuación, luego de señalar que el artículo 60 del Estatuto Tributario clasifica los activos en 'movibles' y en 'fijos o inmovilizados' y define los primeros como los bienes corporales muebles y los incorporales (o intangibles según el art. 279 íb.) que se enajenen dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente, y de transcribir la norma acusada, observó que dicha norma, que reglamenta los artículos 2º del Decreto 1264 de 1994 y de la Ley 218 de 1995, limita la destinación de las inversiones a la adquisición de bienes corporales que sean planta, equipo e inventarios, y excluye a los bienes incorporales, restringiendo así el alcance de los preceptos superiores que pretende reglamentar, aspecto que determina un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El accionante solicita la nulidad del inciso 4º del artículo 9º del Decreto Reglamentario 890 de marzo 31 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 218 de 1995, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 9°. Nuevas Inversiones. Se considera nueva inversión aquella realizada durante los cinco (5) años siguientes a 1994, en las nuevas empresas o establecimientos comerciales de que tratan los artículos 1° y 2° de este Decreto.
(…)
"Se entiende como materialización en activos productivos, la adquisición de planta y equipo e inventarios relacionados directamente con el desarrollo del objeto social de la empresa o establecimiento comercial".
(…)
El actor citó como violados únicamente los artículos 338 de la Constitución y 40 de la Ley 383 de 1997.
Con respecto a la citada norma constitucional, se observa que el accionante se limitó a transcribirla sin explicar el concepto de la violación como lo exige el artículo 137-4 del Código Contencioso Administrativo, pues sólo expresó en forma genérica que la norma demandada limitaba lo que el Congreso no había hecho, lo que a su juicio constituía violación de la Constitución por no aplicación de la norma superior (art. 40 de la Ley 383 de 1997).
Y en relación con el artículo 40 de la Ley 383 de 1997, concretó la violación aduciendo que tal norma al referirse a la inversión que hacen las compañías en la zona del Río Páez establece que dicha inversión deberá destinarse a la adquisición de planta, equipo, inventarios de materias primas y 'demás activos que se relacionen directamente con el desarrollo del objeto social', esto es, sin limitar la inversión a cierta clase de activos tangibles o intangibles, pues al mencionar los 'demás activos' permite que la empresa receptora de la inversión adquiera todos los activos que puedan hacer productiva a la empresa.
El acto acusado, esto es, el Decreto 890 de marzo 31 de 1997, fue expedido para reglamentar parcialmente la Ley 218 de 1995 (Ley Páez).
Posteriormente la Ley Páez tuvo algunas modificaciones a través de la Ley 383 de julio 10 de 1997 "por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones".
Teniendo en cuenta que la expedición del decreto acusado fue el 31 de marzo de 1997 y la de la Ley 383 el 10 de julio de 1997, es claro que el citado decreto no estaba sujeto a las previsiones de una norma posterior, respecto de la cual no puede predicarse violación porque la misma no existía en el ordenamiento jurídico en el momento de expedición de la disposición demandada.
En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, no es procedente declarar la nulidad de un acto administrativo por violación de normas legales posteriores al mismo, pues dicha norma dentro de las causales de nulidad consagra la 'infracción de las normas en que deberían fundarse', que evidentemente sólo pueden ser las vigentes en el momento de expedición del respectivo acto administrativo.
En este sentido se pronunció la Sala en la sentencia de marzo 5 de 1999, Expediente 9066, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, respecto de un decreto reglamentario de la Ley Páez (D. 529 de marzo 15 de 1996) frente a las previsiones del artículo 40 de la Ley 383 de julio 10 de 1997, en los siguiente términos que ahora se reiteran:
"Sobre el particular advierte la Sala que al tenor del artículo 84 del C.C.A, no es posible declarar la nulidad de un acto administrativo por violación de normas legales posteriores, pues dicha norma condiciona la declaratoria de nulidad, entre otros motivos, a la infracción de las normas superiores en que el acto debía fundarse, y que no pueden ser otras que las vigentes al momento de su expedición.
En este orden de ideas, al momento de la expedición del Decreto 529 de 1996, el Gobierno Nacional no podía tener en cuenta las previsiones de la Ley 383 de 1997, por la sencilla razón de que éstas últimas no existían. Así mismo, al no deberles acatamiento, el acto acusado no podía infringirlas.
Ahora bien, la Sala, en sentencia del 4 de septiembre de 1998, expediente No 8903, actor Alberto Montoya y otros, acogiendo la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación, precisó que esta jurisdicción no está instituida ni autorizada para declarar la nulidad de un acto administrativo cuando en virtud de normas posteriores a su expedición se hace una regulación que resulta contraria a sus preceptos, lo que conduce a la derogatoria del acto, y que no le es dable analizar el fenómeno de la ilegalidad sobreviniente, pues el mismo no genera la nulidad del acto administrativo, sino su derogatoria, ya que como lo precisa el artículo 84 del C.C.A, la nulidad sólo puede descansar, para el caso, en las normas superiores en que debía fundarse el acto. De consiguiente, no le es dable a la Sala estudiar si el acto acusado infringe el artículo 40 de la Ley 383 de 1997."
De conformidad con las anteriores razones se concluye que como en el sublite no es posible examinar si el acto acusado vulnera la disposición citada como violada, esto es, el artículo 40 de la Ley 383 de 1997, por ser una norma posterior al acto demandado, se impone proferir un fallo inhibitorio.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Declárase inhibida la Sala para efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección Ausente
JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario