Fecha Providencia | 12/11/1999 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Norma demandada: DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EK ARTÍCULO 19 DEL DECRETO 433 DE 1999 EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL
Demandante: FERNANDO NUÑEZ AFRICANO
IVA EN EL TRANSPORTE AEREO - Tarifa aplicable / TARIFA DEL IVA EN TRANSPORTE AEREO / POTESTAD REGLAMENTARIA - Desbordamiento / SERVICIO DE TRANSPORTE AEREO - Tarifa del IVA
No cabe duda que el texto del artículo 44 de la Ley 488 de 1998, se refirió para gravar a la tarifa del 10% "al transporte aéreo de pasajeros", con la única salvedad cuando se trate de aquél con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte terrestre organizado, caso en el cual no se causa el impuesto a las ventas. La norma legal reglamentada es absolutamente clara, en el sentido de que la tarifa del 10%, es la aplicable para el transporte aéreo de pasajeros. Ahora bien, dentro de lo que constituye el "transporte aéreo de pasajeros" únicamente existen dos categorías, una el transporte aéreo con destino nacional y la otra, el transporte aéreo con destino internacional. Sin embargo, sobre tal distinción el texto de la norma legal no efectúa tratamiento diferencial alguno que permita concluir que la intención del legislador era la de gravar los pasajes aéreos nacionales a la tarifa del 10% y los pasajes aéreos internacionales a la tarifa del 16% (hoy 15%), como erradamente lo entiende la parte demandada en el acto acusado. Si la intención del legislador, era claramente la de establecer una tarifa diferencial para los tiquetes aéreos nacionales o internacionales, ello ha debido quedar consagrado así en la ley, pues es ésta y no el reglamento, la única que puede establecer los elementos de la obligación tributaria de los impuestos nacionales, dentro de los que se cuenta la tarifa, en los términos del artículo 338 de la Constitución Política. Cuando el sentido de la ley es claro, no le es dable al intérprete efectuar distinciones que ella no consagra ni siquiera acudiendo a los antecedentes legislativos de la misma, máxime cuando ellos no se refieren expresa y claramente a la distinción que contempla la norma reglamentaria, que debe sujetarse al texto de la norma legal. Por lo precedente, la Sala declarará la nulidad de la expresión "nacional" contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999.
99/11/12, Sección Cuarta, Exp. 9532, Ponente: Dr. Germán Ayala Mantilla, Actor: Fernando Nuñez Africano.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE : GERMÁN AYALA MANTILLA
Radicación número : 9532.
Actor : FERNANDO NUÑEZ AFRICANO.
Ref. : Acción Pública de Nulidad.
F A L L O . -
Santafé de Bogotá, D.C., doce de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
El ciudadano FERNANDO NUÑEZ AFRICANO en ejercicio de la acción pública de nulidad, demandó la legalidad de la expresión "NACIONAL", contenida en el artículo 19 del Decreto 433 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.
EL ACTO ACUSADO
Decreto 433 de 1999
"Artículo 19.- Tarifa del IVA en el servicio de transporte aéreo nacional de pasajeros. El servicio de transporte aéreo nacional de pasajeros estará gravado a la tarifa del diez por ciento (10%), excepto los pasajes que se expidan con destino o procedencia de los siguientes sitios: departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, departamento de Amazonas, Capurganá, Nuquí, Bahía Solano, Guapi, Quibdó y Araracuara."
LA DEMANDA
El accionante esgrimió, que la norma acusada viola el inciso 2 del artículo 468-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 44 de la Ley 488 de 1998, según el cual el transporte aéreo de pasajeros, de manera general, está gravado a la tarifa del 10%, excepto aquél con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte aéreo organizado, de tal suerte que la distinción efectuada por el reglamento, entre transporte aéreo nacional y transporte aéreo internacional, para limitar la tarifa del 10% al transporte aéreo nacional, desconoce la norma legal.
Lo anterior, porque con dicha distinción el servicio de transporte aéreo internacional queda cobijado bajo la tarifa general del IVA ,del 16%.
La violación, dijo, consiste en que el decreto reglamentario distinguió donde el legislador no lo hizo, abrogándose facultades legislativas que solo pertenecen al Congreso.
Insistió en que la expresión acusada introdujo una modificación a la ley, al distinguir entre transporte aéreo de pasajeros nacional del internacional, para derivar en la aplicación de tarifas diferentes del impuesto sobre las ventas. Solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, petición que fue atendida favorablemente el 21 de mayo del año en curso.
LA OPOSICIÓN
Dentro de su oportunidad, la apoderada de la Nación dio contestación a la demanda, así:
Arguyó en primer lugar, que la norma acusada no es violatoria de la norma legal, pues esta última en ningún momento tuvo la intención de cubrir con la tarifa del 10% a los pasajes internacionales, sino exclusivamente a los nacionales, como a su juicio se evidencia de los antecedentes legislativos, que desentrañan la voluntad del legislador.
Según la parte, el espíritu de la norma legal era el de gravar a la tarifa del 10% los pasajes de transporte aéreo nacional, con las únicas excepciones relativas al transporta aéreo nacional a lugares donde no exista transporte carreteable, y en la época de temporada alta.
De los antecedentes legislativos concluyó, que el legislador no pretendió rebajar la tarifa para los pasajes internacionales.
Transcribió apartes de las intervenciones de algunos congresistas, donde se refieren a la mala situación de vías y seguridad del país, que obligan a transportarse principalmente por vía aérea, así como a cuanto representaría el IVA de los pasajes aéreos total nacional.
Otro punto a tener en cuenta para la apoderada de la Nación, es que la reforma de 1998 tuvo como objeto el aumentar los ingresos tributarios de la Nación, así como proteger la industria turística nacional, y no la internacional.
Adujo que el conflicto aquí ventilado, "no debe quedarse en la apariencia que permite la interpretación gramatical", sino que es necesario precisar su verdadero alcance, el sentido de los textos en virtud de su coherencia dentro del contexto de la misma ley frente a su reglamentario.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La apoderada de la Nación insistió en que el artículo 44 de la Ley 488 de 1998, se refirió solo a la tarifa del 10% por concepto de IVA para pasajes aéreos nacionales, sin tocar para nada los pasajes aéreos de transporte internacional de pasajeros, por lo cual, el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999 al reglamentar la ley en el mismo sentido, sólo se refirió a la tarifa del 10% para esta clase de pasajes, sin consideración alguna frente a los pasajes internacionales. A su juicio, dicha ley no modificó su gravamen, por lo que continuaron gravados a la tarifa general del 16%.
Solicitó acudir al espíritu del legislador para interpretar el artículo 44 de la Ley 488 de 1998 para establecer el debido alcance de la norma reglamentaria acusada.
Añadió, que si bien el propósito de la Ley 488 de 1998 fue el de mejorar los ingresos tributarios, también lo fue el de mejorar la industria turística nacional a costa de sacrificar un mayor recaudo, razón por la cual no es dable incluir en este tratamiento los pasajes aéreos internacionales.
MINISTERIO PÚBLICO
A juicio de la colaboradora fiscal, la norma reglamentaria acusada debe ser anulada.
Estimó que el término "nacional" del artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999, modificó la Ley 488 de 1998 al señalar que el transporte aéreo de pasajeros nacional está gravado a la tarifa del 10%, indicando tácitamente una tarifa diferente para el impuesto aéreo internacional, de suerte que quedaría una tarifa diferencial para uno y otro, lo cual resulta inequitativo y viola el artículo 13 de la Constitución Política.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se discute en el presente proceso la legalidad de la expresión "nacional", contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999 acusado de exceder la previsión contenida en el artículo 44 de la Ley 488 de 1998 que grava a la tarifa del 10% el "transporte aéreo de pasajeros".
Tal como se advirtió al momento de decretar la suspensión provisional del acto acusado, la norma legal reglamentada gravó de manera general al "transporte aéreo de pasajeros", sin efectuar distinción alguna relativa al carácter de nacional o internacional del citado transporte aéreo.
Conforme a ello, cualquier distinción introducida por vía de una norma reglamentaria resulta violatoria de la norma legal, como quiera que al circunscribir a la jurisdicción nacional la tarifa del 10%, evidentemente excedió la ley que expresamente no introdujo tal delimitación, sino que por el contrario se refirió de manera general a la tarifa, precisión que conlleva a una modificación de la ley inadmisible por vía de la potestad reglamentaria, que en todos los casos, se encuentra subordinada a la ley, pues su función si bien es complementarla para hacerla operante, a fin de garantizar su cumplida ejecución, no puede derivar en modificaciones que indiscutiblemente equivalen a excederla.
Para la Sala no cabe duda que el texto del artículo 44 de la Ley 488 de 1998, se refirió para gravar a la tarifa del 10% "al transporte aéreo de pasajeros", con la única salvedad cuando se trate de aquél con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte terrestre organizado, caso en el cual no se causa el impuesto a las ventas.
La norma legal reglamentada es absolutamente clara, en el sentido de que la tarifa del 10%, es la aplicable para el transporte aéreo de pasajeros.
Ahora bien, dentro de lo que constituye el "transporte aéreo de pasajeros" únicamente existen dos categorías, una el transporte aéreo con destino nacional y la otra, el transporte aéreo con destino internacional. Sin embargo, sobre tal distinción el texto de la norma legal no efectúa tratamiento diferencial alguno que permita concluir que la intención del legislador era la de gravar los pasajes aéreos nacionales a la tarifa del 10% y los pasajes aéreos internacionales a la tarifa del 16% (hoy 15%), como erradamente lo entiende la parte demandada en el acto acusado.
Si la intención del legislador, era claramente la de establecer una tarifa diferencial para los tiquetes aéreos nacionales o internacionales, ello ha debido quedar consagrado así en la ley, pues es ésta y no el reglamento, la única que puede establecer los elementos de la obligación tributaria de los impuestos nacionales, dentro de los que se cuenta la tarifa, en los términos del artículo 338 de la Constitución Política.
De las intervenciones de los congresistas que estuvieron presentes en los debates de la Ley 488 de 1998, que constituyen los antecedentes legislativos de la misma, no se desprende que su intención hubiese sido la de establecer la tarifa diferencial que reclama el ejecutivo, pues éstas se refieren de manera general a la necesidad de mejorar el recaudo tributario para lo cual proponen ampliar la base de recaudo del impuesto a las ventas, pero en momento alguno precisaron entre tales instrumentos que una debía ser la tarifa para el transporte aéreo nacional (10%) y otra, para el transporte aéreo internacional (16%) como lo interpretó la apoderada de la Nación.
Así, cuando el sentido de la ley es claro, no le es dable al intérprete efectuar distinciones que ella no consagra ni siquiera acudiendo a los antecedentes legislativos de la misma, máxime cuando ellos no se refieren expresa y claramente a la distinción que contempla la norma reglamentaria, que debe sujetarse al texto de la norma legal.
Por lo precedente, la Sala declarará la nulidad de la expresión "nacional" contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.
F A L L A :
DECLÁRASE la nulidad de la expresión "NACIONAL" contenida en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 433 de 1999.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JULIO E. CORREA RESTREPO GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario