Fecha Providencia | 10/10/1997 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: DOCTOR GERMAN AYALA MANTILLA
Norma demandada: Acción de Nulidad contra los artículos 1º, 10º, 11º y 14 del Decreto Reglamentario Nº 1165 del 28 de junio de 1996, expedido por el Gobierno Nacional
Demandante: ISIDORO AREVALO BUITRAGO
EXPEDICION DE FACTURA - Obligatoriedad / CONTRIBUYENTE OBLIGADO A EXPEDIR FACTURA / DOCUMENTO EQUIVALENTE A FACTURA
Al comparar los artículos 615 del E.T. y el artículo 616 - 1 del mismo estatuto, se observa que el artículo 616 - 1 del Estatuto Tributario, ni deroga, mi modifica, el artículo 615 del estatuto en mención. De una parte, el artículo 615 establece qué contribuyentes están obligados a expedir facturas y por consiguiente conservar su copia, para efectos tributarios. Por otro lado, el artículo 616 - 1 dispone lo relativo a ciertas operaciones que implican la expedición de factura o de documento equivalente, por tratarse de comerciantes, importadores, prestadores de servicios o de ventas destinadas a consumidores finales. Con base en lo anterior puede afirmarse que el artículo 616 - 1 adicionado al Estatuto Tributario, antes de modificar o derogar el artículo 615 ibídem, lo complementa en lo referente a quienes tienen que expedir facturas, al disponer que desde el punto de vista objetivo, ciertas actividades deben constar en las respectivas facturas.
REGIMEN SIMPLIFICADO - Inscripción / RESPONSABLE DEL REGIMEN SIMPLIFICADO / TIPOGRAFOS - Obligaciones / LITOGRAFOS Obligaciones / FACTURA EXPEDIDA POR TIPOGRAFOS
Para el demandante, se establece la obligatoriedad de la inscripción en el régimen con el término inscritos que trae el literal b) del artículo 10 del mencionado. Sin embargo, la Sala difiere de esa opinión, pues considera que dicha norma no solo no establece esa obligatoriedad, sino que además regula una materia diferente al incluir entre quienes no están obligados a expedir facturas, a los responsables inscritos en el régimen simplificado y el artículo 499 del Estatuto tributario, invocado por el actor como norma violada, establece quienes pertenecen al régimen simplificado. Por tanto, al regularse materias diferentes no se observa que el Decreto Reglamentario esté desconociendo la norma superior. Con respecto al parágrafo segundo, del mismo artículo 10, demandado,
tampoco se observa que se haya excedido la potestad reglamentaria, ni que se esté desconociendo norma superior, ya que la obligación para los tipógrafos y litógrafos que prestan el servicio de imprimir facturas, de expedir a su vez facturas por dicho servicio, surge directamente de la Ley (artículo 618 - 2 numeral 4 del Estatuto Tributario), el cual incluye entre las obligaciones de las personas o entidades que elaboren facturas o documentos equivalentes la de "4. Expedir factura por la prestación del servicio la cual debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 617 del Estatuto Tributario, deberá tener la constancia del primero y del último número consecutivo de dichos documentos, que haya elaborado al adquirente del servicio".
IMPUESTO DESC0ONTABLE - Requisitos / FACTURA - Requisitos / VENDEDOR - Obligaciones en Facturación
El demandante considera que las previsiones del artículo 11 del decreto 1165 exceden la potestad reglamentaria del ejecutivo porque las normas que regulan el carácter de descontable del impuesto a las ventas, no establecen dicho requisito, ni para las facturas, ni en relación con los documentos equivalentes, para que sean descontables. Y también porque establece una sanción no prevista en la Ley. En relación a la exigencia de que la factura cumpla con los requisitos de los artículos 617 y 618 del Estatuto tributario, la Corporación ya se pronunció declarando su nulidad en la sentencia de la Sección Cuarta de mayo 23 de 1997 con ponencia del Dr. Germán Ayala Mantilla, Expediente Nos. 7904 y 8014 (acumulados). Se dice en la mencionada sentencia que el incumplimiento a esos deberes trae como consecuencia sanciones, que solo pueden ser atribuidas a quien las comete. Que quienes no cumplan con el deber de expedir facturas, están sujetos a las sanciones previstas en los artículos 616 - 3, 652 y 652 - 1 del Estatuto Tributario, esto sin que se extienda a personas distintas a las allí consideradas (quien hace la venta). Por tanto no puede la Administración endilgar a quien adquiere bienes y servicios, puesto que desde este punto de vista no está obligado a expedir factura, una consecuencia no señalada expresamente en la Ley. Prevé el artículo 485 del Estatuto tributario mencionado en la sentencia el derecho a descontar para el responsable del gravamen a las ventas, el impuesto facturado, pero que de ninguna manera condiciona el derecho al descuento a la exigencia de que la factura expedida por el vendedor cumpla los requisitos de los artículos 511, 617, 618 del estatuto Tributario, pues de lo contrario el legislador lo habría previsto expresamente.
DOCUMENTO EQUIVALENTE DE NO OBLIGADO A FACTURAR / IMPUESTO DESCONTABLE - Requisitos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Exceso
En relación con los apartes demandados del segundo inciso del artículo 11 impugnado, en el cual se dispone que para que el documento expedido por el vendedor o por quien presta el servicio y no está obligado a facturar, sirva como soporte contable para efectos del impuesto sobre las ventas descontable relativas a las operaciones gravadas, en él debe constar el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, la fecha de la operación, el valor y la discriminación del IVA. En este caso se observa que, tal como lo anota el accionante, la norma demandada establece unos requisitos para efectos de l impuesto sobre las ventas descontable que no se encuentran consagrados en ninguna norma de rango legal, excediendo así la facultad reglamentaria que le corresponde al Presidente de la República. Además a su omisión le da unos efectos que tampoco tienen ningún respaldo legal y que también implican un exceso de la potestad reglamentaria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR GERMAN AYALA MANTILLA
Ref: Expediente Nº 7984, Actor: ISIDORO AREVALO BUITRAGO. Acción de Nulidad contra los artículos 1º, 10º, 11º y 14 del Decreto Reglamentario Nº 1165 del 28 de junio de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.
F A L L O . -
Santafé de Bogotá, D.C., diez de octubre de mil novecientos noventa y siete
En ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano ISIDORO AREVALO BUITRAGO solicita se declare la nulidad de algunos apartes del Decreto Reglamentario No.1165 expedido por el Gobierno Nacional el 28 de Junio de 1996. Cumplido el trámite de rigor, procede la Sala a decidir de fondo.
EL ACTO DEMANDADO
El accionante solicita que se declare la nulidad de los apartes subrayados de los siguientes artículos del Decreto 1165 del 28 de Junio de 1996.
DECRETO 1165 DE 1996.
"ART. 1°. Obligación de facturar. Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 511 del Estatuto Tributario, también están obligados a expedir factura o documento equivalente por cada una de las operaciones que realicen, todas las persones o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a éstas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la UAE. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"…
"ART. 10. No obligados a facturar. No se encuentran obligados a expedir factura en sus operaciones:
"a) Los bancos, las Corporaciones Financieras, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, las Compañías de Financiamiento Comercial;
"b) Los responsables inscritos en el régimen simplificado;
"c) Los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo, en lo referente a estos productos;
"d) Las personas naturales que enajenen productos agropecuarios, cuando el valor de la operación no sobrepasa la cuantía señalada para cada año por el Gobierno Nacional.
"e) Las empresas que prestan el servicio de transporte público urbano.
"Parágrafo 1°. Las personas no obligadas a expedir factura o documento equivalente, si optan por expedirlos, deberán hacerlo cumpliendo los requisitos señalados para cada documento según el caso
"Parágrafo 2°. Los tipógrafos y litógrafos que pertenezcan al régimen simplificado del impuesto sobre la ventas, deberán expedir factura por el servicio prestado de conformidad con lo previsto en el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario.
"ART. 11. Impuesto sobre las ventas descontable. Para la procedencia del impuesto sobre las ventas descontable en una operación gravada, el impuesto deberá constar en forma discriminada en la factura expedida por el responsable del mismo, con el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario. Los documentos equivalentes deben cumplir los requisitos señalados en el presente Decreto y en todo caso la discriminación del impuesto sobre las ventas e identificación del adquirente o usuario del servicio. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 497 del Estatuto Tributario y en el artículo 33 del Decreto 1813 de 1984.
"Cuando se adquieran bienes o servicios de los no obligados a facturar, el documento expedido por el vendedor o quien presta el servicio gravado, servirá como soporte para efectos del impuesto sobre las ventas descontable, siempre y cuando conste el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, fecha de la operación, valor y discriminación del IVA.
"…
"ART. 14. Intermediarios en la elaboración de facturas. Cuando se contrate la elaboración de facturas a través de intermediarios, las obligaciones señaladas en el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario, serán exigibles a éstos."
LA DEMANDA
En la demanda se citan como disposiciones violadas las siguientes:
- El primer inciso y el numeral 1° del artículo 150 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional;
- los artículos 483, 484, 485, 485 - 1, 499, 616 - 1, 616 - 2, 617 y 652 del Estatuto Tributario;
- los artículos 22, 23, 37, 38, 40, 41, 44 y 258 de la ley 223 de 1995 y
- el Artículo 5°, numeral 2° de la Ley 57 de 1988 (sic).
Al precisar al concepto de la violación, el accionante, se refiere, en primer término, a los antecedentes de la ley 223 de 1995 y al alcance de la potestad reglamentaria según la jurisprudencia del Consejo de Estado y puntualiza los siguientes cargos:
1. - PRIMER CARGO:
Afirma que el artículo primero demandado, al establecer la obligación de expedir facturas para quienes ... ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a éstas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por le U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales… desconoce las modificaciones que el artículo 37 de la Ley 223 de 1995 introdujo al Estatuto Tributario en su artículo 615, al adicionar el artículo 616 - 1.
Las modificaciones, hechas por la ley, fueron, a su juicio, las siguientes: 1) la de eliminar la expresión para efectos tributarios, con lo cual derogó implícitamente el artículo 944 del Código de Comercio, que mantenía su vigencia frente a la excepción que contenía dicho artículo; 2) eliminó las expresiones ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a éstas o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera… independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales y agregó nuevos obligados que son los prestadores de servicios, los importadores y las ventas a consumidores finales y 3) modificó el inciso segundo del artículo 615, ampliándolo para incluir, no solamente el tiquete expedido por máquinas registradoras, sino también la boleta de ingreso a espectáculos públicos, la factura electrónica, y 4) dio facultades al Gobierno para que señalará otras clases de documentos equivalentes.
Y el artículo 1 del Decreto 1165 de 1996 desconoce las anteriores modificaciones introducidas por el legislador, al interpretar con fuerza de ley la nueva situación del artículo 615 del Estatuto Tributario, arrogándose una función que compete exclusivamente al Congreso, según lo dispuesto en el numeral 1° del Artículo 150 de la Constitución Nacional y violando el numeral 1° del Artículo 189 de la Carta por extralimitación de la potestad reglamentaria.
También se desconoce la intención del Gobierno, acogida por el legislador, de precisar en que casos se debe expedir factura de venta…
A su juicio, el artículo 1° del Decreto 1165 de 1996 demandado, pretende mantener la norma del artículo 615 del Estatuto Tributario que fue modificada por la ley 223 de 1995 con lo cual excede la potestad reglamentaria y viola, además, el numeral 2° del Artículo 5 de la Ley 57 de 1887 según el cual, cuando las disposiciones tengan una misma especialidad y se hallen en un mismo Código, se debe preferir la disposición posterior.
2. - SEGUNDO CARGO:
2.1. El literal b) del artículo 10 del decreto demandado exige a los responsables del régimen simplificado que estén inscritos, para exonerarlos de la obligación de expedir factura o documento equivalente.
Y el artículo 38 de la ley 223 de 1995, que adicionó el artículo 616 - 2 del Estatuto Tributario dispone que no están obligados a expedir facturas en las ventas efectuadas, los responsables del régimen simplificado y, por su parte, el artículo 23 de la misma ley 223 de 1995, al modificar el artículo 499 del Estatuto Tributario establece la inscripción en el régimen simplificado como opcional. Por lo tanto la norma demandada convierte la inscripción en obligatoria, cuando la ley la establece como discrecional.
2.2. El parágrafo segundo del artículo 10 del decreto demandado impone la obligación, para los litógrafos y tipógrafos que pertenezcan al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, de expedir factura por el servicio prestado, mientras que, los responsables del régimen simplificado solo están obligados a expedir facturas cuando adicionen al precio valores por concepto de impuesto sobre las ventas y en los demás casos no, de conformidad con lo previsto por el artículo 7 de la misma ley 223 de 1995, que adicionó el artículo 437 del Estatuto Tributario.
2.3. Además, el artículo 38 de la ley 223 de 1995 que adicionó el Estatuto Tributario con el artículo 616 - 2 prescribe que tampoco existirá obligación de expedir factura en las ventas efectuadas por los responsables del régimen simplificado y en los demás casos que señale el Gobierno Nacional y fue claro el deseo del legislador de que los responsables del régimen simplificado, que no adicionen al precio de los artículos que vendan o servicios que presten, suma alguna por concepto del impuesto sobre las ventas, no están obligados a expedir facturas. El Gobierno puede señalar otros casos en los cuales no se obligue a expedir factura, pero no puede señalar casos en que sí se obligue a expedirla porque eso es materia de Ley y menos puede obligar a litógrafos y tipógrafos del régimen simplificado a hacerlo, cuando la Ley los ha excluido de tal obligación, al no hacer ninguna distinción.
2.4. La norma especial prima sobre la general y por ello si el artículo 616 - 2 del Estatuto Tributario establece que los contribuyentes del régimen simplificado no están obligados a expedir factura dicha norma prima respecto del artículo 618 - 2 del mismo Estatuto.
3. - TERCER CARGO:
El artículo 11 del Decreto 1165 de 1996 excede la potestad reglamentaria al producir los siguientes efectos jurídicos:
- Condicionar el descuento del IVA pagado por adquisición de bienes y servicios al cumplimiento de requisitos formales de las facturas o documentos equivalentes.
- Obligar al comprador a exigirle a sus proveedores de bienes y servicios el estricto cumplimiento de la Ley en cuanto a requisitos formales de las facturas y documentos equivalentes, obligación no señalada en el precepto legal reglamentado, para evitar ser sancionado por faltas no cometidas por él.
- El impuesto sobre las ventas pagado en la aduana por importación de bienes corporales muebles para actividades gravadas, no consta en facturas o documentos equivalentes y en consecuencia el importador no podrá descontarlo, lo cual se convierte en una sanción costosa para los importadores y no prevista en la norma superior.
- El vendedor será sancionado de conformidad con el artículo 652 del Estatuto Tributario y el comprador con el rechazo del IVA pagado por la compra de bienes y servicios.
- El exigir la identificación del adquirente o usuario del servicio en los documentos equivalentes, se está agregando una causal más para la imposición de sanciones, no consagrada en el artículo 617 del Estatuto Tributario, el cual exige solo indicar apellidos y nombre o razón social del adquirente, pero no su NIT y menos si no solicita la discriminación del IVA.
Lo anterior, excede la potestad reglamentaria del ejecutivo porque:
Ni los artículos 483 y 485 del Estatuto Tributario a los cuales remite el artículo 22 de la ley 223 de 1995, ni el artículo 258 de dicha Ley establecen que las facturas deban cumplir los requisitos y condiciones formales señalados en la norma acusada, para la procedencia del descuento del IVA.
El artículo 484 del Estatuto Tributario no establece requisitos o condiciones formales del documento soporte de las operaciones, admitiendo cualquier documento o medio de prueba idóneo, tal como lo dispone el artículo 742 del mismo Estatuto.
El artículo 485 es taxativo al regular los impuestos descontables y en sus literales a) y b) al incluir como tales, el impuesto a las ventas facturado al responsable por la adquisición de bienes corporales muebles y servicios, hasta el límite que resulte de aplicar el valor de la operación que conste en las respectivas facturas o documentos equivalentes, la tarifa del impuesto a la que estuvieren sujetas las operaciones correspondientes y el impuesto pagado en la importación de bienes corporales muebles, no condicionan el derecho al descuento del IVA pagado, al cumplimiento de los requisitos formales de las facturas o documentos equivalentes.
Según el literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario (Artículo 40 Ley 223 de 1995) en la factura debe constar el nombre y apellidos o razón social del adquirente, solo cuando el responsable solicita la discriminación del IVA como requisito para que surja el derecho al descuento y no condiciona dicho descuento del IVA para el comprador al cumplimiento de todos los requisitos que el vendedor o proveedor debe observar antes y en el momento de expedir las facturas.
Y la norma acusada al exigir el número de identificación y el NIT en los documentos equivalentes, está agregando un nuevo requisito cuya inobservancia da lugar a sanciones, lo cual no ha sido contemplado en la norma reglamentada.
El artículo 652 del Estatuto Tributario prevé sanciones como la clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio u oficio, si el obligado a expedir factura lo hace sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por los artículos 657 y 658 del citado Estatuto, pero no incluye como sanción el rechazo del descuento del IVA para el comprador de mercancías o servicios, cuando el impuesto se discrimine en la factura o documento equivalente que no cumpla con los requisitos formales exigidos, como sí lo exige la norma acusada.
El artículo 11 del Decreto 1165 de 1996, cuya nulidad se pide, adiciona una condición para que el descuento del IVA pagado por la compra de bienes y servicios, o por el pago en la Aduana de la importación de bienes corporales muebles, sea descontable, en cuanto exige que la discriminación del IVA debe constar en facturas y documentos equivalentes que cumplan con los requisitos formales señalados en el artículo 617 del Estatuto Tributario y además tipifica una nueva conducta sancionable con el rechazo a los compradores de bienes o servicios, del IVA descontable, si la factura no cumple con el anterior requisito, con todo lo cual se violan los artículos 616 - 1, 617 y 652 del Estatuto Tributario y el primer inciso del Artículo 150 y el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Nacional, en cuanto excede la potestad reglamentaria.
4. - CUARTO CARGO:
El artículo 14 del Decreto 1165 de 1996 acusado, dispone que cuando se contrate la elaboración de facturas a través de intermediarios, éstos deben cumplir con las obligaciones señaladas en el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario.
Dicho artículo, a juicio del accionante viola el artículo 6 de la Constitución Nacional, porque los particulares solo responden ante las autoridades por violación de la Constitución y de las leyes, el artículo 28 porque atenta contra las libertades individuales, ya que nadie puede ser molestado en su persona y su familia, sino en virtud de orden de autoridad competente y por motivos previamente definidos en la Ley, el primer inciso del artículo 150 porque el Presidente se atribuyó competencias legislativas propias del Congreso Nacional y el artículo 189 numeral 11 por haber excedido la potestad reglamentaria al modificar la ley reglamentada y viola también el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario porque el precepto legal no es aplicable a los intermediarios, sino a quienes tienen como actividad la impresión directa de los formatos de facturas o documentos.
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL.
En la demanda se solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas, por manifiesta violación de las normas legales reglamentadas, solicitud que fue decidida por la Sala mediante auto del 27 de Septiembre, el cual suspendió, provisionalmente, el Parágrafo 2° del artículo 10 demandado, por cuanto al compararlo con el artículo 616 - 2 del Estatuto Tributario se concluyó que establecía una excepción adicional a las previstas en la norma superior, al disponer que los tipógrafos y litógrafos, que perteneciendo al régimen simplificado, debían expedir factura.
El apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión y manifestó que otra norma de igual jerarquía, el artículo 618 - 2, numeral 4 del Estatuto Tributario dispone que todas las personas, naturales o jurídicas, pertenezcan o no al régimen simplificado, tienen la obligación de expedir factura y por lo tanto aunque existe una norma que establece la no obligación de facturar para los responsables del régimen simplificado, también existe otra disposición de la misma categoría que establece una excepción a la anterior, cuando se trate de personas que elaboren facturas y con esta última norma se ha debido hacer la comparación para establecer su legalidad.
La Sala, mediante auto del 8 de noviembre resolvió el recurso de reposición interpuesto y revocó la suspensión provisional decretada, por considerar que la obligación de expedir factura surge de la Ley.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El Señor Apoderado de la entidad demandada se opuso a la prosperidad de la demanda y se refirió a cada uno de los cargos propuestos en ella, para desvirtuarlo, con los siguientes argumentos:
PRIMER CARGO:
No es válida la afirmación del accionante en el sentido de que el Artículo 1° del Decreto 1165 de 1996 desconoce las modificaciones introducidas por el legislador al Artículo 615 del Estatuto Tributario por el nuevo Artículo 616 - 1 ibídem.
Dichas normas del Estatuto Tributario regulan materias diferentes ya que, mientras el artículo 615 (y el Decreto 1165 de 1996), se refieren a quienes están en la obligación de facturar, el artículo 616 - 1 establece en qué casos, cuando, se debe expedir factura o documento equivalente, razón por lo cual no resulta válido afirmar que el artículo 616 - 1 sustituyó el artículo 615 del Estatuto Tributario, ni que la norma acusada, al reiterar lo dispuesto en el citado artículo 615 desconoce las modificaciones introducidas por el legislador.
Además, no puede entenderse cómo, si la voluntad del legislador fue la de mantener el citado artículo 615, pueda la norma acusada infringir la ley si precisamente, como lo reconoce el actor, ésta reproduce su texto y menos puede afirmarse que desconozca la intención del Gobierno Nacional, si este fue quien reglamentó la materia.
SEGUNDO CARGO:
No es cierto que el artículo 10 del Decreto 1165 de 1996 demandado desconozca los Artículos 499 y 616 - 2 del Estatuto Tributario, y establezca como obligatoria la inscripción en el régimen simplificado, ya que regula un aspecto totalmente diferente, al señalar que los responsables inscritos en dicho régimen no están obligados a expedir facturas.
Considera que "…es improcedente la pretendida 'confrontación' entre el citado artículo 10 y el 23 de la ley 223 de 1995, para deducir su nulidad, pues, como se ha demostrado, estos regulan aspectos diferentes: en aquel, quienes no se encuentran obligados a facturar, mientras en este, quienes pertenecen al régimen simplificado, sin que se observe de su texto, que en alguno de ellos se establezca la obligación de inscribirse en dicho régimen, obligación consagrada en otra disposición legal, que no es materia de este proceso" (Texto subrayado).
En relación con el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1165 de 1996, también demandado, se remite a los argumentos expuestos al sustentar el recurso de reposición contra el auto de suspensión provisional, agregando que la norma cuestionada, precisamente, reitera la obligación de facturar para todas las personas que elaboren facturas, a que se refiere el artículo 616 - 2 del Estatuto Tributario, tal y como fue adicionado por el artículo 38 de la Ley 223 de 1995 norma, que por ser especial prevalece sobre la general, que señala la no obligación de expedir factura para los responsables de régimen simplificado, lo que por sí solo demuestra su legalidad.
TERCER CARGO:
En relación con el Artículo 11 del Decreto 1165 de 1996 demandado, menciona que la norma fue objeto de otra demanda en el Expediente 7904, Actor: Michel Anderson y otro, con idénticos argumentos en el sentido de que la norma crea una sanción y establece requisitos no previstos en la ley, relativos a las facturas en que se amparen las transacciones que dan derecho al descuento del IVA.
Transcribe el artículo 485 del Estatuto Tributario, según el cual, es impuesto descontable, el impuesto sobre las ventas facturado al responsable, por la adquisición de bienes corporales muebles y servicios hasta el límite que resulte de aplicar al valor de la operación que conste en las respectivas facturas o documentos equivalentes, la tarifa del impuesto a la que estuvieren sujetas las operaciones correspondientes y el artículo 618 del Estatuto Tributario que ordena que las facturas expedidas por los responsables pertenecientes al régimen común deberán contener la discriminación del correspondiente impuesto sobre las ventas, en todos los casos.
Afirma que según dichas disposiciones la facultad de descontar el impuesto se da siempre y cuando éste se encuentre "facturado al responsable por la adquisición de bienes corporales muebles y servicios" y conste en el respectivo documento. Y por lo tanto es necesario precisar el alcance de los términos "facturado" y "constar".
Para el efecto, dice que es preciso citar el artículo 617 del Estatuto Tributario tal como fue modificado por la ley 223 de 1995, y luego de transcribirlo concluye que según dicha norma la expedición de la factura, o lo que es lo mismo facturar, consiste en "entregar el original" de dicho documento "con el lleno de los requisitos" en ella señalados.
Afirma que de conformidad con las normas mencionadas cuando el artículo 485 del Estatuto Tributario prevé la posibilidad de descontar el impuesto pagado por la adquisición de bienes o servicios, la supedita que el impuesto en cuestión se haya facturado esto es que se entregue el original de la factura con el lleno de los requisitos legales a que se refieren los artículos 617 y 618, es decir con el cumplimiento de todos los requisitos, tal como lo dispone la norma demandada, sin que se pueda afirmar que ésta establece un requisito adicional, pues el artículo 11 demandado se refiere a los artículos citados.
Y es que, precisamente el cumplimiento de los requisitos previstos en la mencionadas normas, es lo que permite que la operación conste en el documento y constar, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua significa tener certeza, exactitud de algún hecho o dicho.
De acuerdo con lo anterior, no resulta válida la afirmación del actor en el sentido de que la ley no establece requisitos o condiciones formales del documento que soporte la operaciones y que admite cualquier documento o medio de prueba idóneo. Y si se aceptara la tesis del actor, la Administración tendría que determinar en todos los casos la realidad de las transacciones que soportaran los descuentos, haciendo nugatorias las disposiciones citadas que pretenden ser un medio de control inicial sobre dichas operaciones.
Además, es el mismo artículo 485 del Estatuto Tributario el que, al precisar los impuestos descontables, se refiere a aquellos facturados al responsable por la adquisición de bienes y servicios, con el límite que resulte de aplicar la tarifa del impuesto, al valor de la operación que conste en las respectivas facturas o documentos equivalentes.
Así la factura debe llevar a la convicción de la realidad de la transacción, lo cual se logra con el cumplimiento lleno de los requisitos mínimos consagrados en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario para dicho documento.
No es posible entonces afirmar que el acto demandado establece un requisito adicional, a los previstos en los citados artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario, para la procedencia del impuesto descontable.
En relación con la afirmación de la demanda de que el acto demandado establece una sanción no prevista en la ley , precisa el Señor Apoderado de la Entidad demandada que, aunque la responsabilidad inicial por la emisión de la factura con el lleno de los requisitos es de quien la expide, es la misma ley, en los artículos 485 y 618 del estatuto Tributario, la que expresamente señala que para que se reconozca el impuesto generado en una transacción, esta debe constar en la factura o documento equivalente, mediante el cumplimiento de los requisitos legales. Fue entonces el legislador el que estableció condiciones para el reconocimiento de los impuestos pagados en transacciones comerciales, para garantizar un manejo eficiente de sus recursos.
Por lo tanto, si bien es cierto que la Ley no establece expresamente una sanción para el contribuyente o responsable que reciba una factura sin el lleno de los requisitos legales, también lo es que la ley (Art.485 del Estatuto Tributario) establece en forma expresa que para la procedencia, es decir para el reconocimiento del descuento del impuesto generado en una transacción, este debe estar facturado, es decir debe constar en documento expedido con el cumplimiento de todos los requisitos a que se refieren los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario.
Ha quedado demostrado que la ley sí exige que la operación en que se genere el impuesto que se pretende descontar debe estar facturada, lo que según el artículo 617 del Estatuto Tributario, consiste en la entrega del original del documento, con el lleno de los requisitos que dicha norma establece y por lo tanto la norma acusada no establece sanciones no previstas en la Ley, sino que reitera el deber de cumplir con los requisitos previstos en la misma, para efectos de los impuestos descontables, teniendo en cuenta la naturaleza del impuesto recaudado. Y tampoco establece requisitos adicionales, sino que se refiere a los que la ley prevé.
CUARTO CARGO:
En cuanto al artículo 14 del Decreto 1165 de 1996 acusado, precisa que es la misma Ley, el artículo 41 de la Ley 223 de 1995 la que establece que "las personas o entidades que elaboren facturas o documentos equivalentes deberán cumplir las obligaciones" a que la misma norma se refiere, lo cual significa que cuando el proceso de elaboración de las facturas sea asumido por intermediarios, éstos adquieren las obligaciones que señala la Ley para quienes elaboren facturas o documentos.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La entidad demandadaen su alegato final vuelve a referirse a cada uno de los cargos propuestos en la demanda.
En relación con el primer cargo reafirma la improcedencia del argumento de la demanda, por cuanto, ni del texto de la Ley 223 de 1995, ni del de la disposición acusada se desprende que se hubiera querido derogar el artículo 615 del Estatuto Tributario y por el contrario, se trata de disposiciones complementarias y que no se contraponen entre sí, ya que mientras el citado artículo 615 del Estatuto Tributario establece quienes están en la obligación de expedir factura o documento equivalente, el artículo 616 - 1 dispone que la factura se debe expedir en las operaciones que se realicen con dichos sujetos.
Por otra parte anota que el artículo 285 de la ley 223 de 1995 relativo a las derogatorias y vigencias no incluyó como derogado el artículo 615 mencionado, razón por la cual éste se encuentra vigente y al haber reproducido su texto el artículo 1° del Decreto 1165 de 1996 demandado, resulta evidente su legalidad.
Adicionalmente, anota que no es posible afirmar la violación de la Ley 57 de 1887, por cuanto esta norma consagra unos principios generales de interpretación que no permiten afirmar la ilegalidad del artículo cuestionado.
En cuanto al segundo cargo, relacionado con el artículo 10 del Decreto 1165 de 1996, reitera lo dicho en la contestación a la demanda y agrega que, como se reconoció en el auto admisorio de la demanda, dicha norma no establece la obligación de inscripción para los responsables en el régimen simplificado, sino que al regular una materia diferente prevé como no obligados a expedir facturas a quienes hayan optado por inscribirse en dicho régimen, razón por la cual no existe la pretendida contradicción.
Respecto del tercer cargo insiste en su argumento, según el cual, de conformidad con el artículo 617 del Estatuto Tributario, la expedición de las facturas consiste en entregar el original de las mismas con todos los requisitos en ella señalados, para efectos del descuento del impuesto.
Por otra parte si bien es cierto que la omisión de requisitos de la factura afecta al responsable que la expide, en cuanto puede hacerse acreedor a las sanciones legales previstas al efecto, también es cierto que para efectos del descuento del impuesto generado en una transacción se requiere, como ya se demostró, que la factura en la que conste dicha transacción cumpla con todos los requisitos que prescribe la ley para el efecto, es decir debe estar debidamente facturado.
Por lo tanto, aunque la ley no establece expresamente una sanción para quien recibe una factura sin los requisitos legales, ello no significa que tal hecho no tenga una consecuencia jurídica, sino que por el contrario, si bien quien la reciba no puede ser sancionado conforme al artículo 652 del Estatuto Tributario, tampoco puede descontar el impuesto generado en la transacción, como no lo podría hacer si, por vía de ejemplo, éste no se encuentra discriminado en el documento, aunque lo hubiera pagado efectiva y realmente.
Concluye que la disposición impugnada no establece requisitos adicionales a los señalados en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario, ni consagra una sanción no contemplada en la Ley, sino que integra los requisitos que se deben cumplir para efectos de descontar el impuesto generado en operaciones gravadas.
Finalmente anota que en relación con el cuarto cargo es la misma Ley el artículo 41 de la ley 223 de 1995, la que establece que todas las personas o entidades que elaboren facturas están en la obligación de facturar por dicho servicio, lo cual significa que deben hacerlo, ya sea directamente o por encargo de terceros.
La Procuradora Octava Delegada ante el Consejo de Estadoalegó de conclusión y solicita que se denieguen las peticiones de la demanda, con excepción de lo relacionado con el Parágrafo 2° del Artículo 10 cuya declaratoria de nulidad propone.
Fundamenta su posición en los siguientes argumentos:
Cuestiona los planteamientos de la demanda en relación con el artículo 1° del Decreto 1165 de 1996, demandado y considera que estando vigente el artículo 615 del Estatuto Tributario, por cuanto el artículo 616 - 1 ni lo sustituyó, ni lo modificó, sino que lo complementa, el artículo demandado, que refleja fielmente las disposiciones en él contenidas, no excede la potestad reglamentaria.
En relación con el segundo cargo afirma que no se advierte ninguna contradicción entre el artículo 499 del Estatuto Tributario y el artículo 10, literal b) del Decreto 1165 de 1996 demandado.
Anota que la norma superior no regula la "inscripción" en el régimen simplificado, ni dice que la inscripción es obligatoria, sino que simplemente, se refiere a quienes pueden acogerse a dicho régimen y el artículo 10, literal b) del Decreto 1165 de 1996 no reglamenta esa inscripción sino que está dirigido a reglamentar una situación diferente, como es el caso de quiénes no están obligados a facturar y al relacionarlos, menciona a los responsables inscritos en aquél régimen. Se remite a lo dicho por el Consejo de Estado en el auto del 27 de Septiembre de 1996 y afirma que no se da la contradicción alegada.
No comparte el criterio del Señor Apoderado de la entidad demandada en el sentido de que el artículo 618 - 2, ordinal 4 disponga que todas las personas (naturales o jurídicas, pertenezcan o no al régimen simplificado) tienen la obligación de expedir factura. Dicha obligación la establece el artículo 615 del Estatuto Tributario.
A su juicio el parágrafo 2° del Artículo 10 del Decreto 1165 de 1996 demandado limita el alcance de la norma que pretende reglamentar, el artículo 616 - 2 del Estatuto Tributario, puesto que mientras esta norma dice que no existe la obligación de expedir factura en las ventas efectuadas por los responsables del régimen simplificado, aquél introduce una excepción a este principio al disponer que los tipógrafos y litógrafos que pertenezcan al régimen simplificado deben expedir factura, incurriendo en un exceso de la potestad reglamentaria y por lo tanto, dicho parágrafo debe ser anulado.
En cuanto al demandado artículo 11 del Decreto 1165 de 1996 observa que, dicha norma exige, para el reconocimiento de los impuestos descontables en operaciones gravadas, que el impuesto conste en una factura, la cual debe contener los requisitos previstos por los artículos 617 y 618, con lo cual acata y reitera las disposiciones que respecto de las facturas establecen las normas superiores del Estatuto Tributario y por lo tanto no considera que hubiere extralimitado el ámbito de la potestad reglamentaria.
En cuanto a la afirmación de que el citado artículo 11 demandado establece requisitos y condiciones que no contemplan los artículos 22 de la ley 223 de 1995 y 484, 485, 617 y 652 del Estatuto Tributario, anota que el cuestionado artículo se refiere a las facturas que deben expedirse para efectos de la procedencia del impuesto descontable en una operación gravada y las normas superiores citadas, con excepción del artículo 617 no aluden a esa clase de documentos, ya que regulan la disminución del impuesto por deducciones u operaciones anuladas, rescindidas o resueltas, los impuestos descontables y la sanción que debe imponerse, por expedición irregular de tales facturas.
Finalmente, afirma que no se ve contradicción entre el artículo 14 del Decreto 1165 de 1996 demandado y el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario ya que dicha norma superior se refiere no a las personas o entidades obligadas a expedir facturas, sino a las que elaboren esas facturas o documentos equivalentes, quienes deben cumplir las formalidades que la misma norma indica y el reglamento alude precisamente a quienes elaboren tales documentos; ese es el sentido de la expresión cuando se contrate "la elaboración de facturas" a través de intermediarios, estos deben cumplir, lo cual es apenas lógico, los requisitos del artículo 618 - 2.
Concluye que el Consejo de Estado solo debe acceder a declarar la nulidad del Parágrafo 2° del Artículo 10 del Decreto Reglamentario 1165 de 1996.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá a analizar los cargos propuestos en la demanda acerca de la legalidad del Decreto 1165 de 1.996 objeto de pronunciamiento de las partes en el proceso.
PRIMER CARGO:
Con el propósito de cuestionar el artículo 1º del Decreto 1165 de 1996, el actor manifiesta que desconoce las reformas introducidas al artículo 615 del Estatuto Tributario, por el artículo 37 de la Ley 223 de 1995, que adicionó el mencionado estatuto con el artículo 616 - 1 -
El artículo 615 del Estatuto Tributario dice:
ESTATUTO TRIBUTARIO
"Artículo 615 Obligación de expedir factura
"Para efectos tributarios, todas las personas o entidades que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a éstas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, deberán expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"Para quienes utilicen máquinas registradoras, el documento equivalente será el tiquete expedido por ésta.
"PARÁGRAFO 1°. La boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica constituye el documento equivalente a la factura.
"Parágrafo 2°. Quienes tengan la calidad de agentes de retención del impuesto sobre las ventas, deberán expedir un certificado bimestral que cumpla los requisitos de que trata el artículo 381 del Estatuto Tributario. A solicitud del beneficiario del pago, el agente de retención expedirá un certificado por cada retención efectuada, el cual deberá contener las mismas especificaciones del certificado bimestral.
"En los demás aspectos se aplicarán las previsiones de los parágrafos 1° y 2° del artículo 381 del Estatuto Tributario."
A su vez el artículo 37 de la ley 223 de 1995 dispuso:
LEY 223 DE 1995
"ARTICULO 37. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
"'Artículo 616 - 1.Factura o Documento Equivalente. La factura de venta o documento equivalente se expedirá, en las operaciones que se realicen con comerciantes, importadores o prestadores de servicios o en las ventas a consumidores finales.
"'Son documentos equivalentes a la factura de venta: El tiquete de máquina registradora, la boleta de ingreso a espectáculos públicos., la factura electrónica y los demás que señale el Gobierno Nacional.
"'Dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta Ley el Gobierno Nacional reglamentará la utilización de la factura electrónica'".
Al comparar las normas antes mencionadas, la Sala observa que el artículo 616 - 1 del Estatuto Tributario, ni deroga, ni modifica, el artículo 615 del Estatuto en mención.
De una parte, el artículo 615 establece qué contribuyentes están obligados a expedir facturas y por consiguiente conservar su copia, para efectos tributarios.
Por otro lado, el artículo 616 - 1, dispone lo relativo a ciertas operaciones que implican la expedición de factura o de documento equivalente, por tratarse de comerciantes, importadores, prestadores de servicios o de ventas destinadas a consumidores finales.
Con base en lo anterior puede afirmarse que el artículo 616 - 1 adicionado al Estatuto Tributario, antes de modificar o derogar el artículo 615 ibídem, lo complementa en lo referente a quienes tienen que expedir facturas, al disponer que desde el punto de vista objetivo, ciertas actividades deben constar en las respectivas facturas.
Tampoco se encuentra en los apartes del nuevo artículo 616 - 1 normas que permitan afirmar que del artículo 615 del Estatuto Tributario se eliminaron los términos "para efectos tributarios", ni las expresiones "ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a esta o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera….independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales".
Para la Sala esos términos están vigentes ya que además en el artículo 285 de la Ley 223 de 1.995, donde se hace la enumeración de las derogatorias expresas hechas por le legislador, no está incluida la derogatoria total ni parcial del artículo 615 del Estatuto Tributario.
Con respecto al tiquete expedido por las máquinas registradoras, la boleta de ingreso a espectáculos públicos, la factura electrónica y los documentos equivalentes los cuales menciona el demandante como otra modificación, no entrarán a ser estudiados por la Sala ya que no fueron objeto de la demanda por cuanto no fueron incluidos dentro de los actos o apartes demandados.
Es así como la Sala considera que no prospera el cargo contra el articulo citado..
SEGUNDO CARGO:
El cargo se plantea contra el término inscritos contenido en el literal b) y el parágrafo 2° del artículo 10 del decreto 1165 de 1.996, el cual dice:
DECRETO 1165 DE 1996
"Artículo 10. No obligados a facturar. No se encuentran obligados a expedir factura en sus operaciones:
"a) Los bancos, las Corporaciones Financieras, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, la Compañías de Financiamiento Comercial.
"b) Los responsables inscritos en el régimen simplificado.
"c) Los distribuidores minoristas de combustibles derivados del petróleo, en lo referente a estos productos;
"d) Las personas naturales que enajenen productos agropecuarios, cuando el valor de la operación no sobrepasa la cuantía señalada para cada año por el Gobierno Nacional;
e) Las empresas que presten servicio de transporte público urbano.
"Parágrafo 1°. Las personas no obligadas a expedir factura o documento equivalente, si optan por expedirlos, deberán hacerlo cumpliendo los requisitos señalados para cada documento según el caso.
"Parágrafo 2°. Los tipógrafos y litógrafos que pertenezcan al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, deberán expedir factura por el servicio prestado de conformidad con lo previsto en el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario." (Se subraya)
Para el demandante, se establece la obligatoriedad de la inscripción en el régimen, con el término inscritos que trae el literal b) del artículo 10 del mencionado .
Sin embargo, la Sala difiere de esa opinión, pues considera que dicha norma no solo no establece esa obligatoriedad, sino que además, regula una materia diferente, al incluir entre quienes no están obligados a expedir facturas, a los responsables inscritos en el régimen simplificado y el artículo 499 del Estatuto Tributario, invocado por el actor como norma violada, establece quienes pertenecen al régimen simplificado. Por lo tanto, al regularse materias diferentes no se observa que el Decreto reglamentario esté desconociendo la norma superior.
Con respecto al parágrafo segundo, del mismo artículo 10, demandado, tampoco se observa que se haya excedido la potestad reglamentaria,, ni que se esté desconociendo norma superior, ya que la obligación para los tipógrafos y litógrafos que prestan el servicio de imprimir facturas, de expedir a su vez facturas por dicho servicio, surge directamente de la Ley (artículo 618 - 2 numeral 4 del Estatuto Tributario), el cual incluye entre las obligaciones de las personas o entidades que elaboren facturas o documentos equivalentes, la de "4. Expedir factura por la prestación del servicio, la cual además debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 617 del Estatuto Tributario, deberá tener la constancia del primeroy del último número consecutivo de dichos documentos, que haya elaborado al adquirente del servicio."
En conclusión, no tiene prosperidad el cargo
TERCER CARGO:
Se precisa en relación con algunos apartes del artículo 11 del decreto 1165, según los cuales, para que el impuesto sobre las ventas sea descontable en una operación gravada, realizada con quien tiene la obligación de expedir facturas, es necesario que la factura correspondiente cumpla con los requisitos exigidos en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario y con la identificación del adquirente o del usuario del servicio.
Y también contra los apartes del artículo en cuestión que, para los no obligados a expedir facturas, exigen que en el documento expedido por el vendedor o quien presta el servicio gravado debe constar el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, la fecha de operación, el valor y la discriminación del IVA.
El demandante considera que dichas previsiones exceden la potestad reglamentaria del ejecutivo porque las normas que regulan el carácter de descontable del impuesto a las ventas, no establecen dicho requisito, ni para las facturas, ni en relación con los documentos equivalentes, para que sean descontables. Y también porque establece una sanción no prevista en la Ley.
En relación a la exigencia de que la factura cumpla con los requisitos de los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario, la Corporación ya se pronuncio declarando su nulidad en la sentencia de la Sección Cuarta, de mayo 23 de 1997 con ponencia del Doctor Germán Ayala Mantilla, expediente Nos. 7904 y 8014 (acumulados), Actor : Michael Anderson, Pedro Pablo Osman Gómez y Alejandro Mesa Neira.
Se dice en la mencionada sentencia que el incumplimiento a esos deberes trae como consecuencia sanciones, que solo pueden ser atribuidas a quien las comete.
Que el Estatuto Tributario en su artículo 615, establece la obligación de expedir factura, norma esta que tiene excepciones como las contenidas en los artículos 616 - 1 del mismo estatuto y en especial en el artículo 612 que hace mención a las ventas por responsables del régimen simplificado, y a otros responsables, que siendo del régimen común (bancos, corporaciones financieras etc.) no están obligados a expedir facturas.
Que quienes no cumplan con el deber de expedir facturas, están sujetos a las sanciones previstas en los artículos 616 - 3 652 y 652 - 1 del Estatuto Tributario, esto sin que se extienda a personas distintas a las allí consideradas (quien hace la venta). Por tanto no puede la Administración endilgar a quien adquiere bienes y servicios, puesto que desde este punto de vista no está obligado a expedir factura, una consecuencia no señalada expresamente en la Ley.
Prevé el artículo 485 del Estatuto Tributario mencionado en la sentencia, el derecho a descontar para el responsable del gravamen a las ventas, el impuesto facturado, pero que de ninguna manera condiciona el derecho al descuento a la exigencia de que la factura expedida por el vendedor cumpla los requisitos de los artículos 511, 617, 618 del Estatuto Tributario, pues de lo contrario el legislador lo habría previsto expresamente.
Entonces, que si el legislador no lo estableció, la Administración no puede so pretexto de reglamentar la Ley, introducir una condición no prevista en la norma de superior jerarquía que es la de que la factura se haya expedido por parte del obligado con todos los requisitos previstos en la Ley, y menos condicionar el descuento, a la existencia de la factura, ya que de un lado, tratándose de importaciones, el impuesto no se discrimina propiamente en una factura y tratándose de los responsables del régimen simplificado (que no deben expedir facturas) es procedente el descuento del IVA calculado y retenido por el comprador.
Por último señala textualmente la sentencia en mención lo siguiente:
"Halla la Sala que al desconocerse el derecho al descuento del IVA facturado, por no contener la factura los requisitos que para su expedición por parte del vendedor establece la Ley, hecho no atribuible al comprador, se viola los principios de responsabilidad personal, y de justicia y equidad previstos en la Constitución Política (artículos 6º y 95) y el mismo espíritu de justicia señalado en el artículo 683 del Estatuto Tributario. Este último en la medida que al no reconocer el impuesto descontable al no darse la condición impuesta en el reglamento y no prevista en la Ley, se está exigiendo al contribuyente mas de aquello que la misma Ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación.
Adicionalmente, no corresponde a un contribuyente ejercer vigilancia y fiscalización tributaria sobre el responsable a quien compra, pues esta es una labor asignada por la Ley de manera reglada y exclusivamente a la Administración, cuya existencia se justifica en la medida que cumpla su gestión.
Así la cosas, si el artículo 11 del decreto reglamentario 1165 de 1996 en la expresión: "con el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario" introduce una condición no prevista en el artículo 485 ib, lo transgrede y al así hacerlo, viola además los artículos 338 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 150 numeral 12, pues la facultad impositiva y la de modificar la Ley, para imponer condiciones a efectos del reconocimiento de descuentos, deducciones, exenciones, etc, solo es del Congreso, y no puede atribuírsele al Gobierno so pretexto de reglamentarla, por esta razón la disposición infractora debe retirarse del ordenamiento jurídico."
Ahora, en relación con los apartes demandados del segundo inciso del artículo 11 impugnado, en el cual se dispone que para que el documento expedido por el vendedor o por quien presta el servicio y no está obligado a facturar, sirva como soporte contable para efectos del impuesto sobre las ventas descontable relativas a las operaciones gravadas, en él debe constar el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, la fecha de la operación, el valor y la discriminación del IVA .
En este caso se observa que, tal como lo anota el accionante, la norma demandada establece unos requisitos para efectos del impuesto sobre las ventas descontable que no se encuentran consagrados en ninguna norma de rango legal, excediendo así la facultad reglamentaria que le corresponde al Presidente de la República.
Además, a su omisión le da unos efectos que tampoco tienen ninguna respaldo legal y que también implican un exceso de la potestad reglamentaria .
Por esta razón, considera la Sala que deberá anularse el aparte que dice "siempre y cuando conste el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, fecha de la operación, valor y discriminación del IVA" contenidos en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 1165 de 1996.
CUARTO CARGO:
Se refiere al Articulo 14 del decreto demandado el cual dispone que las obligaciones señaladas en el artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario serán exigibles a los intermediarios cuando se contrate la elaboración de facturas a través de estos.
El cargo va encaminado a decir que el Presidente excedió su potestad reglamentaria violando el artículo 618 del Estatuto Tributario, porque este artículo no es aplicable a los intermediarios, sino a quienes tienen como actividad la impresión directa de los formatos de facturas o documentos.
El Artículo 618 - 2 del Estatuto Tributario dice textualmente:
"Artículo 618 - 2. Obligaciones de las empresas que elaboren facturas.
"Las personas o entidades que elaboren facturas o documentos equivalentes, deberán cumplir las siguientes obligaciones.
"1. Elaborar las facturas o documentos equivalentes con los requisitos señalados en el Estatuto Tributario y con las características que prescriba la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"2. Llevar un registro de las personas o entidades que hayan solicitado la elaboración de facturas, con su identificación, dirección, número de facturas elaboradas para cada cliente y numeración respectiva.
"3. Abstenerse de elaborar facturación en relación con un determinado cliente a quien se le haya elaborado por parte de dicha empresa la misma numeración.
"4. Expedir factura por la prestación del servicio, la cual, además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 617 del Estatuto Tributario, deberá tener la constancia del primero y último número consecutivo de dichos documentos, que haya elaborado al adquirente del servicio."
Entiende la Sala, con base en la norma transcrita que toda persona que elabore facturas debe cumplir con los requisitos en ella previstos, independientemente de que esa elaboración haya sido contratada directamente con el titular de las mismas o de que se impriman como intermediarios en frente a éste.
Por tanto, la norma cuestionada no está consagrando una exigencia diferente a la establecida por la Ley para las personas o entidades que elaboren facturas, y en consecuencia, no puede decirse que el acto en mención esté excediendo la potestad reglamentaria que tiene el ejecutivo, ni está estableciendo obligación para los particulares no consagradas en la Ley. Es por eso, que no se considera viable su anulación.
Por las consideraciones anteriores, se tendrán en cuenta parcialmente las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º. - ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de la Corporación, Sección Cuarta. de mayo 23 de 1997, Expediente No. 7904 y 8014.
2º. - DECLÁRASE la nulidad del aparte del inciso segundo, del artículo 11 del Decreto 1165 de 1996 que dice "…siempre y cuando conste el nombre o razón social del vendedor o de quien presta el servicio, su Nit, fecha de la operación, valor y discriminación del IVA".
3º. - DENIÉGANSE las demás peticiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
DELIO GOMEZ LEYVA GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
JULIO E. CORREA RESTREPO CONSUELO SARRIA OLCOS
Ausente
Carlos Alberto Florez Rojas
Secretario