100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007170SENTENCIAPRIMERA7392199430/11/1994SENTENCIA__PRIMERA__7392__1994_30/11/1994100071701994POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites La potestad que tiene el Presidente de la República para desarrollar esta temática, se caracteriza porque no se agota con su ejercicio inicial y porque, en términos generales, es potestativo de su titular definir cuáles son y con qué detalles, las normas de la ley requieren reglamentación o desarrollo. Los límites de esta facultad o potestad los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el congreso, suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla. EMPLEADO DEL CONGRESO - Régimen Prestacional / PLAN DE RETIRO COMPENSADO / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades / POTESTAD REGLAMENTARIA Lo que el Presidente hizo al expedir los Decretos 1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la Ley Marco, que señaló las normas, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, como también para dictar otras disposiciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Nacional. Conforme a la facultad otorgada por el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional debía establecer por una sola vez el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso Nacional, queriendo significar lo anterior que lo que debía establecerse por una sola vez era el "plan de retiro compensado", pero quedando facultado el Ejecutivo para definir cuáles aspectos requerían desarrollo o reglamentación, sin que fuera menester realizarlo con la expedición de un solo decreto, como para que se pueda aducir que en esa forma se agotó la facultad respectiva. Tampoco se avizora en los decretos mencionados, el manejo de una temática diferente al plan de retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, puesto que lo único que hizo el Ejecutivo al expedir el Decreto 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el Decreto 1076 del mismo año, y señalar algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; empero, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente porque lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación. En lo que tiene que ver con los artículos 3o. y 5o. impugnados, dirá la Sala que se limitaron, el primero de ellos a señalar las bases para la liquidación de las indemnizaciones a que hubiere lugar, y el segundo a establecer el término dentro del cual se pagarían por parte del Congreso Nacional esos rubros. Fluye de lo anterior que con la expedición del Decreto 1330 de 1992 no se vulneró el ordenamiento jurídico, y mucho menos se creó un nuevo plan de retiro compensado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA Santafé de Bogotá D.C., noviembre treinta (30) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadCARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORARAÚL DE J. VILLEGAS GUTIÉRREZProcede la Sala a decidir la demanda que en acción de nulidad interpuso el ciudadano Raúl de J. Villegas Gutiérrez, contra los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 1330 de 11 de agosto de 1992, expedido por el presidente de la república con las firmas del Ministro de hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.Identificadores10010007171true69453Versión original10007171Identificadores

Fecha Providencia

30/11/1994

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Norma demandada:  Procede la Sala a decidir la demanda que en acción de nulidad interpuso el ciudadano Raúl de J. Villegas Gutiérrez, contra los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 1330 de 11 de agosto de 1992, expedido por el presidente de la república con las firmas del Ministro de hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Demandante:  RAÚL DE J. VILLEGAS GUTIÉRREZ


POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites

La potestad que tiene el Presidente de la República para desarrollar esta temática, se caracteriza porque no se agota con su ejercicio inicial y porque, en términos generales, es potestativo de su titular definir cuáles son y con qué detalles, las normas de la ley requieren reglamentación o desarrollo. Los límites de esta facultad o potestad los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el congreso, suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla.

EMPLEADO DEL CONGRESO - Régimen Prestacional / PLAN DE RETIRO COMPENSADO / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades / POTESTAD REGLAMENTARIA

Lo que el Presidente hizo al expedir los Decretos 1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la Ley Marco, que señaló las normas, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, como también para dictar otras disposiciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Nacional. Conforme a la facultad otorgada por el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional debía establecer por una sola vez el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso Nacional, queriendo significar lo anterior que lo que debía establecerse por una sola vez era el "plan de retiro compensado", pero quedando facultado el Ejecutivo para definir cuáles aspectos requerían desarrollo o reglamentación, sin que fuera menester realizarlo con la expedición de un solo decreto, como para que se pueda aducir que en esa forma se agotó la facultad respectiva. Tampoco se avizora en los decretos mencionados, el manejo de una temática diferente al plan de retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, puesto que lo único que hizo el Ejecutivo al expedir el Decreto 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el Decreto 1076 del mismo año, y señalar algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; empero, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente porque lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación. En lo que tiene que ver con los artículos 3o. y 5o. impugnados, dirá la Sala que se limitaron, el primero de ellos a señalar las bases para la liquidación de las indemnizaciones a que hubiere lugar, y el segundo a establecer el término dentro del cual se pagarían por parte del Congreso Nacional esos rubros. Fluye de lo anterior que con la expedición del Decreto 1330 de 1992 no se vulneró el ordenamiento jurídico, y mucho menos se creó un nuevo plan de retiro compensado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá D.C., noviembre treinta (30) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: 7392

Actor: RAÚL DE J. VILLEGAS GUTIÉRREZ

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO

Procede la Sala a decidir la demanda que en acción de nulidad interpuso el ciudadano Raúl de J. Villegas Gutiérrez, contra los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 1330 de 11 de agosto de 1992, expedido por el presidente de la república con las firmas del Ministro de hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

LA DEMANDA

En el escrito correspondiente al libelo demandatorio que corre a folios 2 a 6, se pidió la nulidad de los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto No. 1330 de 11 de agosto de 1992, expedido por el Presidente de la República con las firmas del Ministro de Hacienda y del Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Como hechos que fundamentan la anterior pretensión se dice que el Gobierno Nacional, haciendo uso de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la actual Constitución Política, expidió el Decreto No. 1076 de junio 26 de 1992, reglamentando de esta manera el artículo 18 de la ley 4a. de mayo 18 de 1992.

Que en el citado decreto el Gobierno Nacional propuso dos formas de retiro compensado al personal del Congreso Nacional que se acogiera al mismo en forma voluntaria y espontánea. Este plan de retiro compensado estableció, en primer lugar, un trato preferencial para los efectos de jubilación, y en tratándose de la indemnización se tendría en cuenta lo devengado por el empleado por concepto de salarlos, primas y bonificaciones hasta el 19 de julio de 1994, sin tener en cuenta el tiempo que dicho empleado llevara al servicio del Congreso. Por esta razón, los dignatarios de las mesas directivas anteriores, en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto 1076, procedieron a expedir los correspondientes actos administrativos a través de resoluciones, por medio de las cuales se reconocieron y ordenaron pagar las indemnizaciones.

Con el cambio de mesas directivas en el Congreso de la República se expidió la Resolución No. 588, y por medio de ella se suspendió "per se" el pago de algunas indemnizaciones; esta situación creó un ambiente adverso al Decreto 1076 y el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1330 pretextando precisar algunos aspectos del Decreto 1076, sin tener ya facultades para ello, pues con la expedición del primero de los decretos mencionados agotó las facultades que le otorgaba el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - por intermedio de apoderado - , dio contestación a la demanda incoada (fls. 20 - 26), solicitando no se acceda a la nulidad planteada porque los artículos 1o., 3o. y 5o. del Decreto 1330 de 1992 se ajustan a la ley. Fundamentó esta solicitud en que la facultad reglamentaria del Presidente de la República para los efectos del artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, no se encuentra limitada a un número de actos sino al cumplimiento de un objetivo.

Además, porque las resoluciones contrarias a la reglamentación y al espíritu de la ley no pueden causar derechos en cabeza de quienes se encuentren beneficiados por ellas. Tampoco considera que se dé la violación de la Constitución Política, porque el Congreso de la República ejerció la competencia a él atribuida al expedir la Ley 4a. de 1992 correspondiéndole al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos conforme a las normas generales allí establecidas.

NORMAS VIOLADAS

Se afirma que el acto acusado violó la siguiente normatividad:

Artículo 150, numeral 19, literal e), de la actual Constitución Nacional. Los artículos 2o., literales a) y d), 10 y 18 de la Ley 4a. de 1992.

EL CONCEPTO FISCAL

La Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, en la vista reglamentaria que corre de folios 56 a 67, precisa en primer término el alcance y sentido de la expresión contenida en el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, expedida con fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, en el sentido de que lo que debe establecerse por "una sola vez" es el plan de retiro compensado, sin perjuicio de que para cumplir tal finalidad el Gobierno Nacional tenga que regular a través de más de un decreto reglamentario de la correspondiente Ley Marco, la materia, pero siempre entendiendo que tales ordenamientos expedidos por el Gobierno deben hacer alusión a un único proyecto. A su entender, por el hecho de haber proferido el Decreto 1076 no se agotó la facultad "reglamentaria", en razón de que la autorización recibida es de aquellas que permite al Ejecutivo, en orden a lograr un mejor cumplimiento de la ley, subsanar las deficiencias que advierta en el ejercicio de la potestad mentada. Por las razones en comento, la Delegada considera que no se ha vulnerado el ordenamiento jurídico.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala pasa a resolver previas las siguientes

CONSIDERACIONES

En el libelo demandatorio sostiene la parte actora que al disponer el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, que el Gobierno establecería por una sola vez el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso de la República, se agotó la facultad reglamentaria con la expedición del Decreto No. 1076 de 1992, porque no le es dable al Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria, hacerlo una y otra vez sobre un mismo asunto de la ley que reglamenta.

Con el fin de resolver el problema planteado considera conveniente la Sala establecer cuáles fueron las pautas que tuvo el Legislador para la expedición de la Ley 4a. de 1992, y así se encuentra que en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley No. 32 de 1991 (Anales del Congreso, No. 28) de fecha 25 de febrero de 1992, se dijo que el personal al servicio de los organismos del Estado de nivel nacional, teóricamente estaban sujetos a un solo régimen, pero a través de los años se establecieron numerosos estatutos especiales, lo cual se suponía que sería la excepción; sin embargo, hoy existen tantas excepciones que terminaron cobijando a la mayor parte del personal; por esta razón el Gobierno consideró que esa gran cantidad de casos diferentes afectaban el control que debe tenerse sobre los gastos por servicios personales en el Presupuesto Nacional, porque le impiden determinar los costos y tamaños de las nóminas, los niveles salariales y las prestaciones sociales. Esta es la explicación para las disposiciones incluidas en el proyecto, que le permitirían en el futuro obtener la uniformidad en el régimen salarial y prestacional del sector público.

Con esa filosofía se expidió entonces la Ley 4a. de 1992 mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

El artículo 18 de la ley en comento determina que el Gobierno Nacional establecerá por una sola vez el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso Nacional.

El artículo 150 de la Carta Fundamental, numeral 19, literal e) dispone:

"Art. 150. - Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:...

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:...

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales."

En uso de dicha facultad se expidió el Decreto No. 1076 de junio 26 de 1992, por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.

De conformidad con el artículo 1o., ibídem, el plan de retiro compensado se aplicaría al personal administrativo nombrado por las mesas directivas, el personal elegido por los miembros del Congreso cuyos cargos figuraban en las plantas de personal establecidas en las Leyes 52 de 1978 y 28 de 1983, a los exempleados desvinculados en el período del Congreso en curso que debieran ser reintegrados por mandato judicial o conciliación administrativa.

En el Parágrafo se dijo que "El presente decreto no se aplica a los asistentes de los Congresistas."

A su vez, los artículos 7o. y 8o. determinaron los conceptos que se debían cancelar a quienes fueran retirados del cargo así:

"Artículo 7o. - Los empleados públicos quienes en desarrollo del presente Decreto sean retirados del cargo, tendrán derecho a la asignación básica, primas de navidad, antigüedad, técnica, servicios, bonificación por servicios y a las bonificaciones de quinquenio y vacacionales que venían devengando, lo cual será liquidado de conformidad con los artículos 6o., 7o., 8o., y 9o. de la Ley 52 de 1978.

Leyes 55 de 1987 y 77 de 1988 hasta el 19 de julio de 1994, tales factores determinarán la indemnización, en ningún caso se computarán los viáticos y las horas extras.

Artículo 8o. - Esta indemnización es incompatible con las pensiones. Bajo ninguna circunstancia un empleado público al servicio del Congreso podrá disfrutar de pensión de jubilación y al mismo tiempo recibir indemnización.

Si se paga una indemnización y posteriormente se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la indemnización más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario, se descontará periódicamente de la pensión en el menor número de mesadas legalmente posible."

Con fecha 11 de agosto de 1992 el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, expidió el Decreto No. 1330 de 1992, por el cual se dictaron algunas disposiciones relacionadas con el plan de retiro compensado, adoptado mediante Decreto 1076 de 1992.

Los artículos 1o., 3o., y 5o., acusados en este proceso, preceptúan:

"Artículo 1o. - El Decreto 1076 de 1992 no se aplica a los empleados del Congreso de la República vinculados a esa Corporación después del 1o. de diciembre de 1991, a los empleados de libre nombramiento y remoción, cualquiera que sea la fecha de su vinculación, ni a los empleados cuyo período venció el 19 de julio de 1992.

"Artículo 3o. - Las indemnizaciones de que trata el Título III del Decreto 1076 de 1992, se liquidarán con base en el promedio de la remuneración mensual a que tenía derecho el empleado público al servicio del Congreso el 1o. de diciembre de 1991 y el 26 de junio de 1992.

Para los efectos del presente artículo, se tendrá en cuenta únicamente la remuneración recibida por nombramiento en propiedad y no se considerarán las remuneraciones recibidas por ascensos realizados después del 26 de junio de 1992.

No se incluirán en la remuneración básica mensual, para los efectos de que trata este artículo, los viáticos, primas u otros emolumentos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7o. del Decreto 1076 de 1992.

Artículo 5o. - El pago de la indemnización la podrá efectuar el Congreso Nacional dentro de los dos meses siguientes a la fecha de finalización de cada una de las etapas indicadas en el artículo 12 del Decreto 1076 de 1992, teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestales existentes, mediante cheque a favor del beneficiario."

Debe recalcarse que el Decreto No. 1330 de 1992 fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992.

La potestad que tiene el Presidente de la República, en consecuencia, para desarrollar esa temática, se caracteriza porque no se agota con su ejercicio inicial v porque, en términos generales, es potestativo de su titular definir cuáles son y con qué detalles, las normas de la ley que requieren reglamentación o desarrollo.

Los límites de esta facultad o potestad los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla.

En ese orden de ideas, se tiene que lo que el Presidente hizo al expedir los Decretos 1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la Ley Marco, que señaló las normas, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, como también para dictar otras disposiciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Nacional.

Conforme a la facultad otorgada por el artículo 18 de la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional debía establecer por una sola vez el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso Nacional, queriendo significar lo anterior que lo que debía establecerse por una sola vez era el "plan de retiro compensado", pero quedando facultado el Ejecutivo para definir cuáles aspectos requerían desarrollo o reglamentación, sin que fuera menester realizarlo con la expedición de un solo decreto, como para que se pueda aducir que en esa forma se agotó la facultad respectiva.

Tampoco se avizora en los Decretos mencionados el manejo de una temática diferente al plan de retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, puesto que lo único que hizo el Ejecutivo al expedir el Decreto 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el Decreto 1076 del mismo año, y señalar algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; empero, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente porque lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación.

En lo que tiene que ver con los artículos 3o. y 5o. impugnados, dirá la Sala que se limitaron, el primero de ellos a señalar las bases para la liquidación de las indemnizaciones a que hubiere lugar, y el segundo a establecer el término dentro del cual se pagarían por parte del Congreso Nacional esos rubros. Fluye de lo anterior que con la expedición del Decreto 1330 de 1992 no se vulneró el ordenamiento jurídico, y mucho menos se creó un nuevo plan de retiro compensado, razón por la cual no tienen prosperidad las pretensiones del libelo de demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las pretensiones de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 4 de noviembre de 1994.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS JOAQUÍN BARRETO RUIZ

PRESIDENTE

CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA DIEGO YOUNES MORENO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA