100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007088SENTENCIAPRIMERAAI 053200015/06/2000SENTENCIA__PRIMERA__AI 053__2000_15/06/2000100070882000SISTEMA ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR FAMILIAR - El decreto 1137 de 1999 es acto administrativo reglamentario de la ley marco Se está ante un decreto reglamentario y por tanto constitutivo de un acto administrativo, como todos los decretos reglamentarios o sujetos a leyes marco, y no de un decreto ley como en repetidas ocasiones lo identifica el actor y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El hecho de que este tipo de decretos implique el ejercicio de una facultad constitucional de regulación de determinadas materias, no le otorga en modo alguno naturaleza legislativa. Su alcance no es otro al de ser reglamentarios de leyes marco. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Tiene facultades para la organización de sistemas administrativos nacionales / ORGANIZACIÓN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS NACIONALES - Facultad del Presidente de la República Es claro que el Presidente de la República tiene facultades que le otorgan de manera expresa el antes reproducido artículo 43 de la ley 489 de 1.998, según el cual el Gobierno Nacional puede organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares.. De modo que vistos de manera general o global, los artículos 4 y 13 del decreto 1137 de 1999 corresponden a la facultad dada al Presidente de la República en la segunda parte del artículo 43 de la ley 489 de 1.998, al decir que "Para tal efecto (organización de los sistemas administrativos nacionales) preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación". ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS - Su modificación es facultad del Presidente de la República / DECRETO 1137 DE 1999 - Legalidad del sistema administrativo de bienestar familiar / ICBF - Legalidad de su reestructuración La facultad de "Modificar la estructura", de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de "transformar o renovar la organización o estructura" de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio, como ocurre en el presente caso, en donde se observa que la regulación del Instituto de Bienestar Familiar, por parte del decreto acusado, es integral. De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". (destaca la Sala). Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto. Al no estar demostrado que las decisiones tomada mediante el decreto acusado y que la expedición en sí del mismo contravienen las normas superiores que le sirven de fundamento, los cargos resultan carentes de fundamento. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia c-702/99 de la Corte Constitucional, sobre inexequibilidad de algunas disposiciones de la Ley 489/98. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Santa Fe de Bogotá, D.C., quince de junio de dos mil
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJUAN ALBERTO POLO FIGUEROACAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ | JAIRO VILLEGAS ARBELAEZIdentificadores10010007089true69312Versión original10007089Identificadores

Fecha Providencia

15/06/2000

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Demandante:  CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ | JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ


SISTEMA ADMINISTRATIVO DE BIENESTAR FAMILIAR - El decreto 1137 de 1999 es acto administrativo reglamentario de la ley marco

Se está ante un decreto reglamentario y por tanto constitutivo de un acto administrativo, como todos los decretos reglamentarios o sujetos a leyes marco, y no de un decreto ley como en repetidas ocasiones lo identifica el actor y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El hecho de que este tipo de decretos implique el ejercicio de una facultad constitucional de regulación de determinadas materias, no le otorga en modo alguno naturaleza legislativa. Su alcance no es otro al de ser reglamentarios de leyes marco.

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Tiene facultades para la organización de sistemas administrativos nacionales / ORGANIZACIÓN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS NACIONALES - Facultad del Presidente de la República

Es claro que el Presidente de la República tiene facultades que le otorgan de manera expresa el antes reproducido artículo 43 de la ley 489 de 1.998, según el cual el Gobierno Nacional puede organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares.. De modo que vistos de manera general o global, los artículos 4 y 13 del decreto 1137 de 1999 corresponden a la facultad dada al Presidente de la República en la segunda parte del artículo 43 de la ley 489 de 1.998, al decir que "Para tal efecto (organización de los sistemas administrativos nacionales) preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación".

ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS - Su modificación es facultad del Presidente de la República / DECRETO 1137 DE 1999 - Legalidad del sistema administrativo de bienestar familiar / ICBF - Legalidad de su reestructuración

La facultad de "Modificar la estructura", de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de "transformar o renovar la organización o estructura" de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio, como ocurre en el presente caso, en donde se observa que la regulación del Instituto de Bienestar Familiar, por parte del decreto acusado, es integral. De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". (destaca la Sala). Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto. Al no estar demostrado que las decisiones tomada mediante el decreto acusado y que la expedición en sí del mismo contravienen las normas superiores que le sirven de fundamento, los cargos resultan carentes de fundamento.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia c-702/99 de la Corte Constitucional, sobre inexequibilidad de algunas disposiciones de la Ley 489/98.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., quince de junio de dos mil

Radicación número: AI - 053

Actor: CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ y JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala procede a resolver en sentencia de única instancia, la demanda de nulidad por inconstitucionalidad que interpusieron los ciudadanos CAMPO ELIAS CRUZ BERMÚDEZ y JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, contra el decreto 1137 de 29 de junio de 1.999, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda

Los actores piden la nulidad del decreto número 1137 de 29 de junio de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por considerar que viola los artículos 150, numerales 7 y 23, 158 y 159, numeral 16, de la Constitución Política, y su expedición en sí viola el artículo 189, numerales 11, 16 y 17 de la Constitución Política, por cuanto si bien es cierto que el artículo 43 de la ley 489 de 1.998 le permite al Gobierno crear el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, no puede, con fundamento en la misma, conformar funciones o categorías al ICBF, como sistema nacional integrador de las actividades del Estado con los particulares, ni conferir facultades y competencias a este instituto, departamentos, distritos y municipios, ni el de crear Consejos o Comités en tales entes territoriales, como se hace en los artículos 1 a 13, y, además, se requería para ello una ley marco.

Una cosa es integrar el mentado sistema, para lo cual no se puede invocar el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, y otra hacer una reestructuración administrativa. El Gobierno debió implementar la unidad de materia en la ley, de modo que "el Decreto Ley, se refiera exclusivamente a la creación del aludido sistema" con vocación determinada de la ley de facultades y no bajo el manto de normas constitucionales y legales, que en los casos de los artículos 1 a 13 del citado decreto, nada tienen que ver con las facultades del mencionado numeral 16 y el artículo 54 ni con la expresión <<...y se dictan otras disposiciones..>>, que se invocan como fundamento para dictar este decreto.

El Gobierno no determinó en forma específica qué literales del artículo 54 tomó para articular la reforma y la creación del Sistema en comento, "sino que, en el contexto de ese artículo se evidencia que proyectó la modificación tanto en ese sentido general, como de las demás normas invocadas en el encabezamiento del decreto", de tal manera que declarada la inconstitucionalidad de los literales b), c), d), g), e i) del artículo 54 de la ley 489 de 1998, en la sentencia C-702 de 1.999, que el actor cita en extenso, ello debe conllevar la inexequibilidad del ordenamiento legal al cual dio origen esa norma, es decir, de la reforma efectuada con base en el citado artículo 54.

El Ejecutivo se extralimitó por cuanto ninguna de las facultades que predica para dictar el decreto, conjuntamente con las facultades de los artículos 43 y 54 de la precitada ley, y del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, le permiten dictar "decretos leyes, en modo que <<... se dictan otras disposiciones...>>", ni puede invocar otras diferentes a las dadas por leyes marcos o por las facultades extraordinarias que le asigne el Congreso, en la forma prevenida en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, para legislar en forma extraordinaria.

El Gobierno, al dictar el decreto con las falencias anotadas, extralimitación de funciones y de otros aspectos constitucionales, "enfrenta las mismas fundamentaciones expresadas por la Corte Constitucional de atacar el contenido del numeral 7 del artículo 150 y numeral 16 del artículo 189 de la Constitución" (sic), puesto que considera que todo lo que devenga de la declaratoria de inexequibilidad de los literales atrás relacionados, debe estar afectado de las mismas causas y mal podría hablarse de constitucionalidad del decreto.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

En representación de la Nación se hicieron presentes en el proceso los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud.

1. El apoderado del primero, como razones de la defensa, tras discernir sobre la ley marco desde el punto de vista funcional, apoyado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y recordar la anterior regulación constitucional de las atribuciones sobre la materia, pasa a defender la legalidad del decreto acusado, del que señala que contiene dos aspectos básicos: La adopción de un Sistema Nacional de Bienestar Familiar y la estructura dinámica del Instituto del mismo nombre, cuyo desarrollo ubica en los capítulos y artículos del mismo, describiendo sus respectivos contenidos, para concluir que se produjo una adecuación en varios niveles del Sistema de Bienestar Familiar y de quien es su sujeto principal, dentro del esquema planteado por la ley 489, y siguiendo su perentorio mandato de necesaria reorganización (artículo 118).

Agrega que los impugnantes no tuvieron en cuenta las leyes 75 de 1.968 y 7ª de 1.979, como tampoco el cotejo que permite colegir que la situación que pretenden hacer valer en sus cargos no se evidencia en este caso, por lo que sus argumentos pierden la fortaleza que pretenden imprimirle por estar sustentados en una sentencia proferida por la Corte Constitucional.

En cuanto a la inexequibilidad por consecuencia, esta no se produce, por cuanto lo evidente es que se acató nuestro ordenamiento, dentro de las competencias que son propias del Presidente de la República y en desarrollo de la ley 489 de 1.998.

Respecto de la unidad de materia, dice que el "cargo está dotado de una alta dosis de equívoco", y que apenas se insinúa en la página 11 del libelo de la demanda. Aclara que el artículo 158 de la Constitución Política alude a proyectos de leyes y no a decretos reglamentarios. Ello obedece, entre otras razones, a la ausencia de centralización decisoria que sí está presente a nivel administrativo. En todo caso, existe una unidad de sentido que está dada por el concepto de sistema y por el ente estatal a que allí se hace alusión.

3. El apoderado del Ministerio de Salud, a su vez, empieza por advertir, previamente, que en el caso del Presidente de la República no hay formas únicas y obligatorias para ejercer sus competencias, ni nada impide que en un mismo acto ejerza simultáneamente algunas de ellas, si apuntan al mismo objeto. Alegar lo contrario es puro formalismo.

En la respuesta a los cargos alega, en resumen, que un servicio público estatal es de cargo de todos los entes administrativos del Estado; como sistema nacional, además de ser comprensivo de todas las entidades públicas e instituciones privadas que la ley señale para su prestación, implica definir los órganos y tales entidades, y determinar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación que a cada nivel administrativo le corresponde ejecutar. Por lo tanto, no fue que el Gobierno creara organismos, funciones y competencias, sino que al integrar el sistema, a la vez que reiteró los objetivos previstos en la ley, articuló las actividades de cada nivel administrativo, en cumplimiento de la Constitución y la ley.

Los artículos 150-7 y 189-16 no exigen una ley marco para cada sector, sistema o nivel administrativo, y respecto de la unidad de materia, recuerda que en derecho público no hay analogías, y que esta exigencia sólo se ha establecido para los proyectos de ley, sin que pueda extenderse a los decretos del gobierno.

No es fundado alegar la inexequibilidad del decreto 1137 de 1.999, en tanto los actores no logran establecer qué facultades se ejercieron para el objetivo indicado, y el hecho de que hubieran sido declarados inexequibles los literales b), c), d), g) e i) del artículo 54 de la ley 489 de 1.998 no puede "llevar de contera" a declarar la inexequibilidad del decreto acusado, pues además de que no indican cuáles de sus disposiciones están afectadas de esa tacha, se hace indispensable estudiar el criterio de la Corte para tomar dicha determinación, así como cada una de las disposiciones declaradas inexequibles; amén de que tal inexequibilidad no significa ausencia total de principios y reglas generales requeridos en el artículo 189-16, puesto que los literales que son constitucionales son base adecuada y suficiente para soportar las normas pertinentes del decreto demandado mientras no se argumente lo contrario.

II. ALEGATOS PARA FALLO

Las partes no se hicieron presentes en esta etapa procesal. Solo se pronunció el Procurador Primero Delegado ante la Corporación, quien tras detenido análisis de las normas y la jurisprudencia pertinentes, rindió concepto desfavorable a los cargos y, por tanto, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda, por razones que se resumen en que el decreto acusado se limita a desarrollar lo relativo al Sistema Nacional de Bienestar Familiar y al Instituto Colombiano de Bienestar familiar, como ente regulador del mismo, sin que técnicamente implique que se estén reglamentando materias diferentes a las que el Gobierno Nacional está facultado por el artículo 189, numeral 16, de la Carta.

III. CONSIDERACIONES

1ª. El acto acusado y la acción incoada

El decreto demandado, el número 1137 de 29 de junio de 1.999, publicado en el "DIARIO OFICIAL" de 29 de junio de 1.999, número 43.623, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, de las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, y los artículos 43 y 54 de la ley 489 de 1.998. Mediante el mismo se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones, lo cual se concreta en 41 de los 42 artículos que lo conforman, distribuidos en cuatro capítulos. El capítulo I se ocupa de regular el Sistema Nacional de Bienestar familiar, y los capítulos II a IV contienen la regulación orgánica y funcional del Instituto de Bienestar Familiar.

Por lo anterior, se está ante un decreto reglamentario y por tanto constitutivo de un acto administrativo, como todos los decretos reglamentarios o sujetos a leyes marco, y no de un decreto ley como en repetidas ocasiones lo identifica el actor y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El hecho de que este tipo de decretos implique el ejercicio de una facultad constitucional de regulación de determinadas materias, no le otorga en modo alguno naturaleza legislativa. Su alcance no es otro al de ser reglamentarios de leyes marco.

En consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, delineada en la sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, Magistrado Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, la acción incoada es de simple nulidad, y no de inconstitucionalidad, como la ha imprecado el actor y se ha venido tramitando, puesto que aunque en las normas invocadas como violadas en apariencia solo señala normas de orden constitucional, se observa que entre éstas y el acto acusado se encuentra la ley marco respectiva, de allí que en la sustentación de los cargos resulte también invocando la violación de disposiciones de ésta. Es decir, que la eventual violación de las normas constitucionales estaría mediatizada por la violación o la consideración de la ley marco.

Por lo tanto, el proceso se resolverá mediante decisión de Sección y no de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

2ª. Examen de los cargos.

2.1. La cuestión central del caso.

De la lectura de los cargos resulta que la cuestión principal se refiere a la competencia del Presidente de la República para expedir el acto acusado, y si la ejerció conforme a las normas superiores que regulan la materia, teniendo en cuenta que en el fondo, en ellos se controvierten ambos aspectos del acto acusado. Por consiguiente, lo primero a despejar son tales tópicos sobre la materia.

Para este fin lo apropiado es atender los textos normativos en los que se fundamenta la expedición del decreto, cuales son los ya mencionados numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y artículos 43 y 54 de la ley 489 de 1.998.

Según el primero, corresponde al Presidente de la República:

"16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".

El artículo 43 de la ley 489 de 1.998 establece que "El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación".

El artículo 54 de esta ley define los principios a que alude el pretranscrito numeral 16 del artículo 189 de la Carta.

De los mismos, ciertamente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en la sentencia C-702 de 1.999, los correspondientes a los literales b), que preveía la concentración como regla general; c), relativo al ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública; d), sobre flexibilidad de las estructuras orgánicas; g) atinente a la organización de las dependencias básicas de cada entidad, a la denominación y organización, para la realización de su objeto y de sus funciones; h) alusivo a los fines y objetivos de la estructura que se adopte; e i), que establecía restricciones para modificar, distribuir o suprimir funciones específicas.

Los restantes, esto es, los literales a), e), f), j), k), l), m) y n), quedaron vigentes.

2.2. Alcance de las facultades invocadas en el decreto.

a.) Organización de sistemas administrativos nacionales.

En cuanto al propósito del acto acusado y, por tanto, de los aspectos de que se ocupa, como bien lo indican las partes, y se anotó en la reseña del mismo, son, de un lado, regular u organizar el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y de otro, reestructurar el Instituto de Bienestar Familiar.

Para lo primero, visto de forma global, es claro que el Presidente de la República tiene facultades que le otorgan de manera expresa el antes reproducido artículo 43 de la ley 489 de 1.998, según el cual el Gobierno Nacional puede organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares, y en el caso, el que es objeto del decreto es uno de tales sistemas, en razón de que integra una serie de elementos activos y pasivos, así como teleológicos, de distintos órdenes territoriales y naturaleza jurídica, que no obstante su diversidad resultan constituyendo un todo, en tanto aparecen conformando una estructura general, con objetivos y funciones que se interrelacionan, con miras a la atención de un servicio público común o único, a cargo del Estado, cual es el de bienestar familiar, es decir, de una determinada actividad administrativa.

Es sistema, entonces, por su conformación; es administrativa por la naturaleza de la actividad que debe cumplir, y es nacional, por cobijar todos los órdenes territoriales de la administración.

Si bien el actor no acusa individualmente artículo alguno del decreto, sí se refiere de modo general a los artículos 1º al 13, que son precisamente los constitutivos del capítulo I del decreto y, por tanto, de la regulación del sistema en comento, pudiéndose observar al respecto que lo que en ellos se hace es justamente identificar o relacionar, y, en forma alguna, crear, como lo alegan los actores, las instituciones y entidades (agentes, dice el decreto) que integran el Sistema (artículo 3º), puesto que todas ellas tienen su propia fuente de origen o existencia, ajena al decreto, como son v.g. el Ministerio de Salud, el propio Instituto de Bienestar Familiar, las entidades territoriales, las comunidades organizadas y entidades particulares.

Los artículos 4º a 13, a su turno, definen los niveles territoriales, que todo sistema administrativo nacional está llamado a tener; delimitan las funciones y atribuciones que cada agente del sistema de suyo debe atender, todas referidas a la normatividad pertinente, y con sujeción a los principios de coordinación, subsidiaridad y concurrencia que establece el artículo 288 de la Constitución Política para las relaciones administrativas entre entidades territoriales. De igual forma consagra los mecanismos de coordinación, apenas obvio en todo sistema, como son los consejos o comités en los distintos órdenes territoriales, para articular la acción de los agentes respectivos.

De modo que vistos de manera general o global, como los cuestiona el accionante, los artículos en comento corresponden a la facultad dada al Presidente de la República en la segunda parte del artículo 43 de la ley 489 de 1.998, al decir que "Para tal efecto (organización de los sistemas administrativos nacionales) preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación".

En consecuencia, sobre el particular, el decreto aparece conforme con lo previsto en dicho artículo 43.

b) Reestructuración del Instituto de Bienestar Familiar.

Esta segunda parte del decreto se inscribe en el facultad contemplada en el prealudido numeral 16 del artículo 189 de la Carta, por cuanto lo que en efecto contiene es una redefinición del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en sus diferentes aspectos, tales como su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico, todos los cuales están contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad, en el artículo 50 de la ley 489 de 1.998, aspectos que estaban determinados con anterioridad al decreto acusado, puesto que es notorio que la entidad venía funcionando, con estructura y funciones propias, desde mucho antes de la expedición del decreto cuestionado.

Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de "Modificar la estructura", de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de "transformar o renovar la organización o estructura" de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio, como ocurre en el presente caso, en donde se observa que la regulación del Instituto de Bienestar Familiar, por parte del decreto acusado, es integral.

Otra cosa es que sus diferentes disposiciones, consideradas de manera específica, se ajusten o no a las normas superiores pertinentes, examen que escapa a la Sala en esta oportunidad por cuanto ninguna de ellas ha sido objeto de acusación en dicha forma.

Así las cosas, visto desde el punto de vista subjetivo o de la competencia, el decreto tiene asidero suficiente en el precepto constitucional invocado.

2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489.

Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.

De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles". (destaca la Sala).

Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto.

Además, aunque en el decreto no se identifica concretamente a ninguno de ellos, se encuentran ínsitos en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta invocado para su expedición; y en el proceso no se demuestra ni se alega que alguno de los mismos hubiera sido violado.

Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998 que contiene tales principios y reglas.

La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario.

En consecuencia, es evidente que la decisión tomada mediante el decreto acusado se ajusta en un todo a las normas superiores que le sirven de fundamento, lo cual pone de presente la carencia de asidero de los cargos en que se sustenta la demanda, es decir, excluye la violación de las normas superiores invocadas en los mismos.

2.4. Concurrencia de atribuciones

Otra de las razones de inconformidad del accionante con el decreto acusado es el ejercicio de dos facultades distintas a través del mismo, como son las del artículo 43 de la ley 489 de 1.998 y del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución.

Al punto, se ha de decir que en relación con los actos administrativos ciertamente no está previsto de forma general y expresa el principio de unidad de materia que establece el artículo 158 de la Constitución, sino para algunos casos específicos, como es el de las ordenanzas (artículo 74 del decreto 1222 de 1.986) y los acuerdos municipales (artículo 72 de la ley 136 de 1.994); pero la jurisprudencia de la Corporación sí lo ha recogido, deduciéndolo por extensión de los dos primeros preceptos, en providencia de la Sección Segunda, que el Ministerio Pública cita en su vista sobre la causa.[1]

Sin embargo, aún bajo la premisa de que los decretos reglamentarios están sujetos también a este principio, la Sala estima que el decreto acusado no lo desconoce, ni siquiera en relación con lo que corresponde a lo que se enuncia en el objeto del decreto, bajo el enunciado "se dictan otras disposiciones", por cuanto si bien en él se ejercen dos atribuciones distintas, ambas están referidas a una misma materia, como es la de la prestación del servicio público del bienestar familiar, como lo define el artículo 1º del decreto, y ambos temas se encuentran estrechamente ligados, desde todo punto de vista, como quiera que el Instituto es el coordinador e integrador del Sistema, tal como se prevé en el numeral 2º del artículo 3º, ibídem.

En consecuencia, al no estar demostrado que las decisiones tomada mediante el decreto acusado y que la expedición en sí del mismo contravienen las normas superiores que le sirven de fundamento, los cargos resultan carentes de fundamento.

En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

NIEGANSE las pretensiones de la demanda


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese y notifíquese

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 15 de junio del 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente


[1]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 19 de septiembre de 1996, expediente núm. 7703.