100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007032SENTENCIAPRIMERA5906200018/05/2000SENTENCIA__PRIMERA__5906__2000_18/05/2000100070322000CONSEJO SUPERIOR DE JUSTICIA - integración como organismo consultivo adscrito a la rama ejecutiva / RAMA EJECUTIVA - Integración / RAMA JUDICIAL - Autonomía e independencia / DECRETOS 2349 de 1998 y 2529 de 1998 - Nulidad por ilegalidad y falta de competencia / PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE LOS PODERES - Vulneración por adscribir un órgano integrado en su mayoría por la rama judicial y legislativa o la ejecutiva Los actos demandados desconocen la autonomía e independencia de la rama judicial, pues si bien es cierto que el artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968 autorizó al Gobierno para crear un cuerpo consultivo, integrado por representantes de varias entidades estatales, ello debe entenderse en el sentido de que dichas entidades pertenezcan a la Rama Ejecutiva, pues dicha norma se refiere a la integración de la Rama Ejecutiva, razón por la cual el hecho de conformar el Consejo Superior de Justicia como organismo adscrito a la Presidencia de la República, con miembros que pertenecen a la Rama Judicial, esto es, con los presidentes de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, desnaturaliza el organismo consultivo previsto en la norma que sirvió de fundamento legal para la expedición de los actos acusados. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los decretos cuya legalidad ocupa su atención, dado que el Gobierno Nacional, con base en el artículo 1º del decreto 1050 de 1968, vigente para la fecha de expedición de aquéllos, no tenía la competencia para crear un organismo como el cuestionado, desconociendo con ello, además del precepto en mención, los artículos 113 y 228 de la Constitución Política, pues es indudable que al adscribir a la Rama Ejecutiva el Consejo Superior de Justicia, cuya mayoría de sus miembros pertenecen a la Rama Judicial, le restó la independencia que caracteriza a las decisiones de ésta última, en virtud de la separación de las funciones que corresponden a cada uno de los poderes del poder público. La Sala concluye que el Gobierno Nacional no podía, so pretexto de la colaboración armónica entre las tres ramas del poder público de que trata el artículo 113 de la Carta Política, dar vida a un órgano consultivo como el Consejo Superior de Justicia, integrado por los más altos representantes de las ramas judicial y legislativa, "adscrito" a la Administración Pública, ya que ello significaría colocar a los integrantes bajo la dependencia, orientación y control de tutela del Presidente de la República o de su Ministro de Justicia, lo cual es contrario a los preceptos constitucionales aquí analizados. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil (2000)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJUAN ALBERTO POLO FIGUEROALA NACION - RAMA JUDICIALacción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado LA NACION - RAMA JUDICIAL, a través de apoderado, dirigida a obtener la nulidad del decreto núm. 2349 de 1998, tal como fue modificado por el decreto 2529 del mismo añoIdentificadores10010007033true69246Versión original10007033Identificadores

Fecha Providencia

18/05/2000

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Norma demandada:  acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado LA NACION - RAMA JUDICIAL, a través de apoderado, dirigida a obtener la nulidad del decreto núm. 2349 de 1998, tal como fue modificado por el decreto 2529 del mismo año

Demandante:  LA NACION - RAMA JUDICIAL


CONSEJO SUPERIOR DE JUSTICIA - integración como organismo consultivo adscrito a la rama ejecutiva / RAMA EJECUTIVA - Integración / RAMA JUDICIAL - Autonomía e independencia / DECRETOS 2349 de 1998 y 2529 de 1998 - Nulidad por ilegalidad y falta de competencia / PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE LOS PODERES - Vulneración por adscribir un órgano integrado en su mayoría por la rama judicial y legislativa o la ejecutiva

Los actos demandados desconocen la autonomía e independencia de la rama judicial, pues si bien es cierto que el artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968 autorizó al Gobierno para crear un cuerpo consultivo, integrado por representantes de varias entidades estatales, ello debe entenderse en el sentido de que dichas entidades pertenezcan a la Rama Ejecutiva, pues dicha norma se refiere a la integración de la Rama Ejecutiva, razón por la cual el hecho de conformar el Consejo Superior de Justicia como organismo adscrito a la Presidencia de la República, con miembros que pertenecen a la Rama Judicial, esto es, con los presidentes de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, desnaturaliza el organismo consultivo previsto en la norma que sirvió de fundamento legal para la expedición de los actos acusados. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los decretos cuya legalidad ocupa su atención, dado que el Gobierno Nacional, con base en el artículo 1º del decreto 1050 de 1968, vigente para la fecha de expedición de aquéllos, no tenía la competencia para crear un organismo como el cuestionado, desconociendo con ello, además del precepto en mención, los artículos 113 y 228 de la Constitución Política, pues es indudable que al adscribir a la Rama Ejecutiva el Consejo Superior de Justicia, cuya mayoría de sus miembros pertenecen a la Rama Judicial, le restó la independencia que caracteriza a las decisiones de ésta última, en virtud de la separación de las funciones que corresponden a cada uno de los poderes del poder público. La Sala concluye que el Gobierno Nacional no podía, so pretexto de la colaboración armónica entre las tres ramas del poder público de que trata el artículo 113 de la Carta Política, dar vida a un órgano consultivo como el Consejo Superior de Justicia, integrado por los más altos representantes de las ramas judicial y legislativa, "adscrito" a la Administración Pública, ya que ello significaría colocar a los integrantes bajo la dependencia, orientación y control de tutela del Presidente de la República o de su Ministro de Justicia, lo cual es contrario a los preceptos constitucionales aquí analizados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil (2000)

Radicación número : 5906

Actor: LA NACION - RAMA JUDICIAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, el proceso a que ha dado lugar la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado LA NACION - RAMA JUDICIAL, a través de apoderado, dirigida a obtener la nulidad del decreto núm. 2349 de 1998, tal como fue modificado por el decreto 2529 del mismo año

I. DEMANDA

1. Pretensiones

La parte actora pretende que se decrete la nulidad de los decretos núms. 2349 de 18 de noviembre de 1998, "por el cual se crea el Consejo Superior de Justicia" y 2529 de 11 de diciembre del mismo año, "por el cual se modifica el artículo 1º del Decreto 2349 del 18 de noviembre de 1998", expedidos por el Gobierno Nacional.

2. Normas violadas y concepto de violación

La actora cita como violados por las normas acusadas, los artículos 1º del decreto 1050 de 1968; 113, 152, 189, numerales 15 y 16, 228, 256 y 257 de la Constitución Política, apoyando su solicitud en las siguientes censuras:

2.1. Incompetencia del Presidente de la República para crear un organismo consultivo como el "Consejo Superior de Justicia".

En efecto, el decreto 2349 de 1998, tal como fue modificado por el decreto 2529 del mismo año, se funda en las atribuciones legales conferidas en el artículo 1º del decreto 1050 de 1968. En la parte final del citado artículo se describe el "organismo consultivo o coordinador", a la cual pertenecería el denominado "Consejo Superior de Justicia" como una de las categorías de entidad, señalando, entre otras cosas, que podrían estar integrados por representantes de varias entidades estatales y que se indicaría en el acta de constitución a cuál ente administrativo ordinario quedaría adscrito el respectivo organismo.

La norma en cuestión otorga al Gobierno la posibilidad de modificar la composición de los mencionados organismos consultivos o coordinadores, al señalar que podrá determinar los representantes de las entidades estatales, obviamente dentro de la Rama Ejecutiva, y del sector privado que integren los entes aludidos, sin que tal función pueda convertirse en una habilitación jurídica para crear nuevas dependencias estatales. Se aprecia, entonces, que la disposición en cuestión no contiene atribución alguna para crear organismos consultivos, de donde se desprende que el Gobierno Nacional expidió los decretos 2349 y 2529 de 1998 sin tener competencia para ello, pues la norma fundamento de los mismos no atribuye dicha función, ni expresa, ni tácitamente.

Tampoco existe canon constitucional alguno que le conceda al Presidente de la República la función de crear organismos como el aludido, pues los numerales 15 y 16 del artículo 189 sólo autorizan a dicho funcionario para, "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" y para, "modificar la estructura de Ministerios, Departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales", es decir, que, en ultimas, el Presidente puede modificar la estructura de entes ya constituidos que pertenezcan a la Rama Ejecutiva, más no puede crear nuevos organismos de la propia Rama.

El legislador, a través del mecanismo de la Ley Estatutaria, es el único competente para crear esta clase de órganos en los que participen los representantes de las altas corporaciones, como en efecto se hizo en el artículo 96 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, al crear la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.

2.2. Violación de la independencia y autonomía constitucional de la Rama Judicial.

El artículo 1º del Decreto 1050 de 1968 está dirigido a establecer una tipología de entidades públicas que conforman la Rama Ejecutiva y, en tal sentido, las entidades públicas representadas en los mencionados organismos tendrían que ser integrantes de dicha Rama, pues no se entendería cómo representantes de órganos estatales independientes y autónomos del Gobierno quedaren integrando un Consejo que hace parte de la Rama Ejecutiva y, además, adscritos a un organismo administrativo, con todas las implicaciones de control que eso conlleva.

El Consejo Superior de Justicia está conformado por los representantes de los más altos organismos de la Rama Judicial, violando con esto su autonomía e independencia reconocidas en forma general en el artículo 113 de la Carta Política y, más específicamente, en el artículo 228 ibídem, pues el Gobierno, unilateralmente, incluye dentro del mencionado organismo a una serie de funcionarios pertenecientes a la Rama Judicial y, por lo tanto, autónomos e independientes de la Rama Ejecutiva, adicionándole, sin tener competencia para ello, una serie de funciones que no han sido asignadas por la Constitución o la Ley Estatutaria respectiva.

De otra parte, el único órgano judicial con carácter de cuerpo supremo consultivo del Gobierno, según el artículo 237, numeral 3, de la Carta, es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sin que existan relaciones de sujeción como las planteadas por el artículo 1050 de 1968.

2.3. Inconstitucionalidad de la denominación "Consejo Superior de Justicia".

La Corte Constitucional, al referirse a la denominación "Consejo Superior de la Administración de Justicia", del cual trataba el artículo 164 del decreto ley 960 de 1970, sostuvo:

"…ese título se ve afectado por una inconstitucionalidad sobreviniente, por cuanto la Carta atribuye claramente la administración de la rama judicial al Consejo Superior de la Judicatura (C.P. art. 256 y 257), por lo cual no puede subsistir una denominación legal, que parece significar que también la entidad encargada de administrar la carrera notarial podría ejercer la administración de la rama judicial".

La anterior argumentación es válida para sostener que la denominación dada al organismo en mención quebranta la Carta Política, pues de tal nombre se podría inferir que existe un organismo judicial con autoridad sobre las altas cortes ya existentes y creadas constitucionalmente.

3. Argumentos de la defensa

El apoderado de la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, en defensa de la legalidad del acto acusado, manifestó:

El artículo 1º del decreto 1050 de 1968, inciso 4, en forma expresa y precisa dispone que el Gobierno Nacional determinará los organismos consultivos del Estado que han de funcionar, indicando a cuál ente administrativo quedará adscrito, norma que al momento de expedirse el acto acusado se encontraba vigente.

Ahora bien, el Presidente como Jefe de Estado asume la representación del poder político dentro del cual están fundadas las tres ramas, lo cual significa que tiene la competencia para dar vida a determinados órganos consultivos, en procura de una eficaz administración pública.

El Gobierno Nacional cuenta con la suficiente potestad para establecer el Consejo Superior de Justicia como ente asesor del Ejecutivo, con la finalidad de formular políticas integrales para superar y solucionar la crisis de legalidad y de justicia en nuestra patria y alcanzar la eficacia del sistema jurídico, como meta que comprometa a todos los responsables de la administración de justicia.

Si bien el artículo 1º del decreto 1050 de 1968 establece normas relacionadas con la Rama Ejecutiva del Poder Público, el decreto acusado no pugna con las normas constitucionales y legales referentes a la administración de justicia, ni mucho menos contra la independencia y autonomía de la Rama Judicial, por cuanto el mismo artículo 113 de la Carta propende por la colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado, razón por la cual la creación del organismo en cuestión propicia y fomenta una política de Estado en materia de justicia y sirve de enlace entre la Rama Ejecutiva y la Judicial (artículo 3º del decreto 1890 de 1999) y, al ser Colombia un Estado social de derecho organizado en forma unitaria (artículo 1º de la Constitución Política), debe buscar la unidad nacional por medio de la integración y colaboración de todos sus órganos, más aún si se advierte que uno de los presupuestos esenciales del Estado se consigue con el compromiso de toda la ciudadanía de alcanzar la convivencia social y pacífica, mantener la concordia nacional y asegurar la integridad de un orden político.

El hecho de que el Gobierno Nacional conforme un órgano de carácter consultivo no significa que se esté coartando la autonomía e independencia de la Rama Judicial, por cuanto todo ciudadano debe participar en la conformación, ejercicio y control del poder público (artículo 40 de la Carta) y máxime cuando dicho órgano está integrado por los más altos funcionarios de la Nación, lo que les implica un mayor compromiso para el cumplimiento de los fines del Estado.

Respecto de la inconstitucionalidad de la denominación "Consejo Superior de Justicia", cabe resaltar que con la creación del mismo no se está interfiriendo ni obstaculizando las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, puesto que el primero de los mencionados no ejerce funciones de administración de justicia, sino que se creó como un cuerpo consultivo que permite al Gobierno Nacional propiciar y fomentar la política del Estado en materia de justicia.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se declare la nulidad de los decretos 2349 y 2529 de 1998, sustentando así su concepto:

De conformidad con el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política, corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional, nivel en el que se encuentran los órganos que conforman el sector central de la Administración, tales como la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos.

Por su parte, de acuerdo con los numerales 14, 15 y 16 del artículo 189 ibídem, la potestad administrativa del Presidente de la República para intervenir en la reestructuración de los órganos nacionales de la Rama Ejecutiva, debe subordinarse a los lineamientos generales contenidos en la ley.

Del mismo modo, la citada disposición constitucional limita las atribuciones de la primera autoridad administrativa del Estado en cuanto no puede modificar la estructura de los organismos de control y demás entidades que integran las ramas del poder público, excepto que sea el propio Congreso quien lo habilite mediante una ley de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley relacionadas con la supresión, fusión o modificación de los organismos y empleos pertenecientes a la Administración nacional.

Si bien el decreto ley 1050 de 1968 permite al Gobierno la creación de un organismo consultivo de apoyo a su gestión administrativa, a la luz de la Constitución Política de 1991 esta atribución debe estar precedida de una autorización legal, pues la norma de habilitación no puede extenderse indefinidamente, permitiendo que en cualquier momento se reestructuren los cuadros funcionales de la Rama Ejecutiva del poder público.

De otra parte, la colaboración armónica entre los órganos que componen la estructura del Estado se encuentra garantizada, en cuanto a la Rama Judicial se refiere, con la participación de las diferentes autoridades en la Comisión Interinstitucional de que tratan los artículos 96 y 97 de la Ley 270 de 1996.

III. CONSIDERACIONES

Mediante los actos acusados se creó el Consejo Superior de Justicia, se señalaron sus funciones, esto es, obrar como cuerpo de carácter consultivo del Presidente de la República en materia de administración de justicia; formular recomendaciones al Gobierno en materia de políticas de justicia y las demás que se determinen en el reglamento adoptado por el organismo creado; y se señalaron los miembros que lo integrarían, esto es, el Ministro de Justicia y del Derecho, los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación, un representante de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes designado por ella, un representante de la Comisión Primera Constitucional del Senado designado por él y, como invitado permanente, el Director Nacional de Planeación o el Jefe de la Unidad de Justicia de dicho organismo.

La creación del Consejo Superior de Justicia tuvo como fundamento legal el artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968, el cual considera violado la parte actora y cuyo texto es como sigue:

"Artículo 1º. De la integración de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos:

"a) Presidencia de la República;

"b) Ministerios y Departamentos Administrativos;

"c) Superintendencias, y

"d) Establecimientos públicos.

"La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los organismos principales de la administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la orientación y control de aquellos.

"Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario.

"Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos.

"Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta están vinculadas a la administración y sujetas a su orientación, coordinación y control, en los términos de las leyes y estatutos que las rijan".

Además de la violación del artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968, la demandante considera que se violaron los artículos 113, 152, 189, numerales 15 y 16, 228, 256 y 257 de la Constitución Política, los cuales, en su orden, señalan que los órganos que integran las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente entre sí; la facultad del Congreso de regular, entre otras materias, mediante una ley estatutaria, la administración de justicia; la atribución del Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley y para modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; la característica de función pública que tiene la administración de justicia y la independencia de sus decisiones; y las funciones del Consejo Superior de la Judicatura.

Pues bien, a juicio de esta Corporación le asiste razón a la parte actora en cuanto afirma que los actos demandados desconocen la autonomía e independencia de la rama judicial, pues si bien es cierto que el artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968 autorizó al Gobierno para crear un cuerpo consultivo, integrado por representantes de varias entidades estatales, ello debe entenderse en el sentido de que dichas entidades pertenezcan a la Rama Ejecutiva, pues dicha norma se refiere a la integración de la Rama Ejecutiva, razón por la cual el hecho de conformar el Consejo Superior de Justicia como organismo adscrito a la Presidencia de la República, con miembros que pertenecen a la Rama Judicial, esto es, con los presidentes de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, desnaturaliza el organismo consultivo previsto en la norma que sirvió de fundamento legal para la expedición de los actos acusados.

En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los decretos cuya legalidad ocupa su atención, dado que el Gobierno Nacional, con base en el artículo 1º del decreto 1050 de 1968, vigente para la fecha de expedición de aquéllos, no tenía la competencia para crear un organismo como el cuestionado, desconociendo con ello, además del precepto en mención, los artículos 113 y 228 de la Constitución Política, pues es indudable que al adscribir a la Rama Ejecutiva el Consejo Superior de Justicia, cuya mayoría de sus miembros pertenecen a la Rama Judicial, le restó la independencia que caracteriza a las decisiones de ésta última, en virtud de la separación de las funciones que corresponden a cada uno de los poderes del poder público.

Así las cosas, la Sala concluye que el Gobierno Nacional no podía, so pretexto de la colaboración armónica entre las tres ramas del poder público de que trata el artículo 113 de la Carta Política, dar vida a un órgano consultivo como el Consejo Superior de Justicia, integrado por los más altos representantes de las ramas judicial y legislativa, "adscrito" a la Administración Pública, ya que ello significaría colocar a los integrantes bajo la dependencia, orientación y control de tutela del Presidente de la República o de su Ministro de Justicia, lo cual es contrario a los preceptos constitucionales aquí analizados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DECLARASE la nulidad de los decretos núms. 2349 de 18 de noviembre de 1998, "por el cual se crea el Consejo Superior de Justicia" y 2529 de 11 de diciembre del mismo año, "por el cual se modifica el artículo 1º del Decreto 2349 del 18 de noviembre de 1998", expedidos por el Gobierno Nacional.

DEVUÉLVASE al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 18 de mayo del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA+