100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006870SENTENCIAPRIMERA5011199805/11/1998SENTENCIA__PRIMERA__5011__1998_05/11/1998100068701998POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites La potestad, reglamentaria como lo ha señalado la jurisprudencia, sólo está limitada por la necesidad y por la competencia. Por la primera, el Gobierno únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan cabal desarrollo para su cabal realización como norma de derecho; y, por la segunda, ha de tenerse presente que la función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la Ley y, como lo señala Kelsen, el poder reglamentario es el primer acto de ejecución de la Ley. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Compatibilidad en materia de Transporte Los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, en cuanto, de una parte, confieren al Presidente la Potestad reglamentaria de las leyes y, de otra, confieren autonomía a las entidades territoriales para el manejo de sus intereses y ejercer las competencias que les corresponden, son compatibles entre sí, en la medida de que el manejo autónomo de los intereses y el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, está supeditado a la Ley. De la misma manera porque los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a los cuales está sujeto su ejercicio, debe adecuarse a los términos de la Ley. De este modo, en materia de transporte, que no es una materia de competencia exclusiva de los departamentos o del distrito capital, ni de los municipios, como lo considera la demandante, concurren a su regulación, por formar parte de la política económica y de los servicios públicos, que son inherentes a la finalidad social del Estado y que están sujetos al régimen que señale la ley, de una parte, la Nación; y, de otra los departamentos, los Distritos y los municipios. SERVICIO PUBLICO DE TAXIS - Condiciones generales de operación / GOBIERNO NACIONAL - Facultad en materia de Transporte El hecho de que el Gobierno Nacional hubiese fijado, por medio de los actos acusados, las condiciones generales de operación del servicio público de taxis, las que a su vez deberán estar sujetas a los estudios técnicos y de necesidad que hagan las entidades territoriales, no implica que el Gobierno haya prohibido a las autoridades locales reglamentar los asuntos de su competencia, ni que el señalamiento pormenorizado del método para la realización del aludido estudio, impida a las autoridades departamentales, distritales o municipales ejercer sus funciones o vacíe su competencia reguladora del transporte en sus territorios, por lo cual no puede predicarse violación del artículo 300, numeral 2, de la Constitución, ni de los artículos 7 y 12, numeral 19, del decreto 1421 de 1993. La materia a que se refieren las normas acusadas no son sino desarrollo cabal de la Ley 336 de 1996, concretamente de sus artículos 11 y 89, sin que se creen nuevas disposiciones no contenidas en ellos, modifiquen, o amplíen su alcance. Tampoco son contrarias al espíritu de la ley reglamentada, antes bien se adecuan a sus principios, como los de racionalización de los equipos de acuerdo con la demanda (artículo 3, numeral 1 literal c) ley 105 / 93 y el de la prestación del servicio, en condiciones de "seguridad" (ibídem, numeral 2 artículo 2 ley 336 de 1996, contra la cual atenta la competencia negativa, por la capacitación de los potenciales usuarios debida al acceso en la oferta del servicio de taxis; como tampoco se oponen a la Constitución, siendo que es ésta la que consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República en relación con las leyes que para su adecuado cumplimiento así lo requieran CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Santa Fe de Bogotá D.C., cinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJUAN ALBERTO POLO FIGUEROASYLVIA FAJARDO GLAUSERacción de simple nulidad contra los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998, expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Transporte.Identificadores10010006871true69052Versión original10006871Identificadores

Fecha Providencia

05/11/1998

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Norma demandada:  acción de simple nulidad contra los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998, expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Transporte.

Demandante:  SYLVIA FAJARDO GLAUSER


POTESTADREGLAMENTARIA - Límites

La potestad, reglamentaria como lo ha señalado la jurisprudencia, sólo está limitada por la necesidad y por la competencia. Por la primera, el Gobierno únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan cabal desarrollo para su cabal realización como norma de derecho; y, por la segunda, ha de tenerse presente que la función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la Ley y, como lo señala Kelsen, el poder reglamentario es el primer acto de ejecución de la Ley.

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Compatibilidad en materia de Transporte

Los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, en cuanto, de una parte, confieren al Presidente la Potestad reglamentaria de las leyes y, de otra, confieren autonomía a las entidades territoriales para el manejo de sus intereses y ejercer las competencias que les corresponden, son compatibles entre sí, en la medida de que el manejo autónomo de los intereses y el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, está supeditado a la Ley. De la misma manera porque los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a los cuales está sujeto su ejercicio, debe adecuarse a los términos de la Ley. De este modo, en materia de transporte, que no es una materia de competencia exclusiva de los departamentos o del distrito capital, ni de los municipios, como lo considera la demandante, concurren a su regulación, por formar parte de la política económica y de los servicios públicos, que son inherentes a la finalidad social del Estado y que están sujetos al régimen que señale la ley, de una parte, la Nación; y, de otra los departamentos, los Distritos y los municipios.

SERVICIO PUBLICO DE TAXIS - Condiciones

generales de operación / GOBIERNO NACIONAL - Facultad en materia de

Transporte

El hecho de que el Gobierno Nacional hubiese fijado, por medio de los actos acusados, las condiciones generales de operación del servicio público de taxis, las que a su vez deberán estar sujetas a los estudios técnicos y de necesidad que hagan las entidades territoriales, no implica que el Gobierno haya prohibido a las autoridades locales reglamentar los asuntos de su competencia, ni que el señalamiento pormenorizado del método para la realización del aludido estudio, impida a las autoridades departamentales, distritales o municipales ejercer sus funciones o vacíe su competencia reguladora del transporte en sus territorios, por lo cual no puede predicarse violación del artículo 300, numeral 2, de la Constitución, ni de los artículos 7 y 12, numeral 19, del decreto 1421 de 1993. La materia a que se refieren las normas acusadas no son sino desarrollo cabal de la Ley 336 de 1996, concretamente de sus artículos 11 y 89, sin que se creen nuevas disposiciones no contenidas en ellos, modifiquen, o amplíen su alcance. Tampoco son contrarias al espíritu de la ley reglamentada, antes bien se adecuan a sus principios, como los de racionalización de los equipos de acuerdo con la demanda (artículo 3, numeral 1 literal c) ley 105 / 93 y el de la prestación del servicio, en condiciones de "seguridad" (ibídem, numeral 2 artículo 2 ley 336 de 1996, contra la cual atenta la competencia negativa, por la capacitación de los potenciales usuarios debida al acceso en la oferta del servicio de taxis; como tampoco se oponen a la Constitución, siendo que es ésta la que consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República en relación con las leyes que para su adecuado cumplimiento así lo requieran

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., cinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho

Ref.: Expediente núm. 5011

DECRETOS DEL GOBIERNO

Actora: SYLVIA FAJARDO GLAUSER

Se decide, mediante sentencia, el proceso de única instancia a que ha dado lugar la demanda interpuesta, en acción de simple nulidad, por la ciudadana SILVIA FAJARDO GLAUSER contra los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998, expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Transporte.

I. LA DEMANDA

1. Pretensiones :

La demanda pretende que por esta Corporación se declare la nulidad de los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 13 de enero de 1.998, expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Transporte, y que aparece publicado en el Diario Oficial No. 43.217 de 19 de enero de 1.998.

2. Hechos

Como fundamento fáctico de la pretensión de nulidad de los artículos acusados se aduce la expedición de las leyes 105 de 1.993, de la ley 336 de 1.996 y del decreto 91 de 13 de enero de 1.996.

Por la primera, mediante la cual se dictan disposiciones básicas sobre transporte, redistribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales y se reglamenta la planeación en el sector transporte, en el artículo 6º, inciso segundo, se confiere a las autoridades distritales y municipales la atribución de "suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades locales...".

La segunda adopta el Estatuto Nacional del Transporte, y facultó al Gobierno Nacional para reglamentar los modos de transporte (art. 89) y para fijar los requisitos relacionados con el otorgamiento de la habilitación de las empresas de transporte (art. 11).

Finalmente, el decreto 91 de 1.998 establece normas para la habilitación y prestación del servicio público de transporte terrestre automotor.

3. Disposiciones constitucionales y legales infringidas. Concepto de la violación.

Se enlistan como normas violadas los artículos 189, numeral 11, 287, 288 y 300, numeral 2, de la Constitución Política; los artículos 7 y 12, numeral 19, del decreto 1421 de 1.993 y el artículo 6º de la ley 105 de 1.993.

El concepto de la violación está estructurado sobre la base de exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene el Presidente de la República y del desconocimiento de las competencias propias de las entidades territoriales en materia de reglamentación del transporte urbano.

a. En cuanto al primer aspecto, se señala que el Gobierno Nacional, so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria, no puede exceder los términos de la ley que reglamenta ni invadir ámbitos de competencia propios de otras autoridades.

El artículo 89 de la ley 336 de 1.996, que se invoca como fundamento para dictar las normas demandadas, sólo faculta al Gobierno para expedir los reglamentos de cada uno de los modos de transporte; y, concretamente, en materia de autorización para que las empresas de transporte puedan operar, el artículo 11 faculta al Gobierno Nacional para fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación por parte de las autoridades competentes, en materia de organización y capacidad económica y técnica, así como los requisitos que deben acreditar los operadores.

Esas condiciones no pueden consistir sino en la expedición de unos criterios o normas de carácter general, aplicables a los modos de transporte en todo el ámbito nacional, sin condiciones específicas o puntuales, que corresponden a las autoridades locales; pero las normas acusadas no establecen requisitos generales sino que prohiben a las autoridades distritales y municipales ejercer la atribución de autorizar o no el ingreso de nuevos vehículos taxis y condiciona su ejercicio futuro a la realización de un estudio técnico para determinar las condiciones de equipo, de acuerdo con el método que el Ministerio impone.

El exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria se concreta en la prohibición que hace el Ministerio a las autoridades de ejercer una atribución que les es propia y en la imposición de un procedimiento o método para realizar un estudio técnico sin considerar las diversas necesidades de cada territorio.

b. El segundo aspecto se estructura sobre la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan. En ese sentido, la atribución de reglamentar el tránsito y el transporte en las entidades territoriales corresponde a las asambleas, de conformidad con el artículo 300 de la Carta, y al Concejo del Distrito Capital, en cuanto éste tiene atribuida expresamente esta función y ejerce de manera genérica las atribuciones que corresponden a los departamentos.

El ejercicio de esas competencias en los distintos niveles territoriales debe realizarse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que, implica, según la Corte Constitucional, una competencia concurrente y complementaria, de suerte que existe una de carácter general, en cabeza del legislador, para crear un régimen o estatuto básico de los servicios públicos, que regule los aspectos estructurales en todo el territorio nacional; y una potestad reglamentaria en los departamentos y municipios para desarrollar la ley a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos, de conformidad con las particulares necesidades locales.

La ley 336 no facultó al Gobierno para condicionar las atribuciones propias de las autoridades locales y reglamentar asuntos que no son de su competencia, como reglamentar el ingreso por incremento de taxis hasta tanto no se realicen estudios sobre las necesidades de equipo en su territorio; y mal podía hacerlo, porque esta atribución le está dada a las autoridades distritales y municipales por el artículo 6, inciso 2, de la ley 105 de 1.993, quienes son las que pueden suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad.

El Ministerio puede exigir un estudio sobre la situación del transporte público en las entidades territoriales, pero no puede condicionar su realización, ni imponer el método para efectuarlo, pues se trata de aspectos absolutamente técnicos y operativos que deben definir las autoridades locales.

Una prohibición a una facultad propia de las entidades territoriales, como la que establece el artículo 64 del decreto 91 de 1.998, y una regulación absolutamente pormenorizada del método para la realización del estudio, como lo hace el artículo 65 del mismo decreto, constituyen un exceso del Ministerio, que impide a las autoridades locales ejercer sus funciones.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación, mediante apoderada designada por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte, delegado para otorgar poderes para representar a la Nación Ministerio de Transporte, respondió a la demanda, para oponerse a las pretensiones de la misma, en razón de que los artículos acusados no son violatorios de norma superior alguna y porque, además, ya fueron derogados por el decreto 1553 de 4 de agosto de 1.998.

En relación con los hechos, niega que el artículo 64 del decreto 91 de 1.998 prohiba en forma expresa a las autoridades distritales y municipales autorizar el ingreso de taxis nuevos al servicio público de transporte, por incremento, sino que condiciona dicha facultad a un estudio técnico para determinar las necesidades de equipo.

En defensa de la legalidad de los actos acusados argumenta que la potestad reglamentaria se ha ejercido en función del interés general, que prevalece sobre el particular, en desarrollo de las facultades dadas por los artículos 11 y 89 del decreto 336 de 1.996.

El inciso tercero del artículo 11 del decreto 336 de 1.996 asigna al Gobierno fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica y enunciar algunos de los requisitos que deban acreditar los operadores, los cuales desarrolla el artículo 65 del decreto 91 de 1.998, mediante pautas de carácter general que deben ser aplicables a los modos de transporte en el territorio nacional, en condiciones de igualdad para todas las regiones, y sin que ello signifique prohibir a las autoridades municipales ejercer sus atribuciones, sólo que se condiciona al cumplimiento de este requisito.

Indica, valiéndose de un ejemplo, que si se permitiera a cada municipio reglamentar las pautas o requisitos para habilitación de los diferentes modos de transporte, ello sería un caos y propiciaría un desorden administrativo, pues en desarrollo de la autonomía de cada ente territorial un vehículo tendría que reunir ciertos requisitos para un municipio y otros diferentes para otro municipio donde tuviera que cubrir rutas.

Finalmente, invoca la sustracción de materia al haber desaparecido del ordenamiento jurídico los actos acusados, puesto que los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998 fueron derogados por el decreto 1553 de 1.998. De este modo, concluye, "la derogatoria del acto general ilegal restablece el imperio de la legalidad abstracta y si hay persona afectada con el acto que se haya dictado con base en aquél, posee mecanismos legales que le permiten el manejo de la excepción de ilegalidad de manera perfecta".

Como excepciones, propone la de sustracción de materia, con las mismas razones anotadas, y la genérica, esto es, la que encuentre demostrada el juzgador.

III. ALEGATOS

Durante el traslado concedido al efecto, alegó de conclusión la apoderada de la Nación - Ministerio de Transporte y rindió su concepto el señor Procurador Primero Delegado del Ministerio Público.

1. La apoderada de la Nación reiteró sus planteamientos defensivos, fincados en la legalidad de los actos acusados al haber sido dictados en desarrollo de facultades legales, con carácter general; y en la sustracción de materia.

2. El señor Procurador Primero Delegado del Ministerio Público ante esta Corporación, en su concepto, se pronunció, en primer término, sobre la sustracción de materia alegada por la apoderada de la Nación para, con base en jurisprudencia de esta misma Sección, señalar que como los actos acusados, durante el tiempo de su vigencia produjeron efectos jurídicos, debe estudiarse su legalidad. Esta tesis, sostiene, constituye un desarrollo lógico del artículo 66 del decreto 01 de 1.984, a cuyos términos, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria cuando se extinga su vigencia, como en el caso que se examina.

Sobre el fondo del asunto, vale decir, si el Gobierno Nacional al expedir los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998, se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria, previa transcripción de los mismos ,y de los artículos 11 y 89 de la ley 336 de 1.996; de un resumen del contenido de las normas invocadas como transgredidas y de invocar jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el principio de la competencia concurrente en materia de servicios públicos, considera que la ley 336 de 1.996 recoge algunos principios de los consagrados por la ley 105 de 1.993, que faculta al Gobierno Nacional para fijar los criterios generales en que deben fundarse las autoridades locales para la reposición del parque automotor del servicio público de taxis, señalando las condiciones para el otorgamiento de la habilitación en materia de organización y capacidad económica y técnica, así como los requisitos que deberán acreditar los operadores.

Como el artículo 64 del decreto 91 de 1.998 supedita la autorización del ingreso del servicio público de taxis por incremento, a la determinación de las necesidades de equipo, mediante un estudio técnico; y el 65 establece el procedimiento para la determinación de las necesidades de equipo que habrán de seguir las autoridades locales, sólo se limitan a fijar las condiciones que en materia de capacidad técnica y necesidades del servicio deben cumplir los operadores del servicio de pasajeros en la modalidad del servicio de taxi, correspondiendo a las autoridades locales adelantar dicho estudio.

El hecho de que el Gobierno Nacional, agrega, hubiese fijado las condiciones generales de operación del servicio público de taxis, que, a su vez, deberán estar sujetas a los estudios técnicos y de necesidad que hagan las entidades territoriales, no implica que el Presidente de la República hubiese excedido su potestad reglamentaria.

La facultad contenida en el artículo 89 de la ley 336 es amplia y, además, el objeto de la misma, como lo señala el artículo 1°, es el de unificar los principios y criterios que sirvan de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público en todas sus modalidades, de conformidad con la ley 105 de 1.993 y con las normas que la modifiquen o sustituyan.

El transporte, como servicio público, se encuentra bajo la dirección, regulación y control del Estado e implica prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo.

En esas condiciones, como los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998 se limitan a desarrollar los preceptos contenidos en las normas reglamentadas, conforme a las competencias atribuidas por el legislador y para hacer efectivo el cumplimiento de aquéllas, las pretensiones de la demanda carecen de vocación de prosperidad, razón por la cual solicita que así se declare por esta Corporación.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Sala desestimará las excepciones propuestas por la parte demandada, en razón de:

a. La circunstancia de que el decreto 91 de 1.998 haya sido derogado expresamente por el artículo 79 del decreto 1553 de 4 de agosto de 1.998 en lo referente a la modalidad de transporte público individual de pasajeros en vehículos taxi, no es óbice para proceder al control de la constitucionalidad y legalidad de los dos artículos acusados, en tanto produjeron efectos jurídicos durante el tiempo en que estuvieron vigentes y porque su derogatoria no restablece per se el orden jurídico que pudiese haber vulnerado, y los actos administrativos, aun derogados, mantienen la presunción de legalidad. Así lo tiene admitido la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, entre otras, en las sentencias de 14 de enero de 1991, Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, expediente S-157, actor Robert Raisbeck y de 23 de julio de 1996, Magistrado Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, expediente S-612, actor Guillermo Vargas Ayala.

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b. No existe una excepción genérica y por ello su mera proposición no requiere de un pronunciamiento especial. La circunstancia de que el juzgador encuentre demostrada una excepción de mérito y la declare, presupone la existencia de un hecho específico que permita enervar la acción y este hecho es el que debe ser alegado como excepción.

Por consiguiente, se declararán no probadas las excepciones así propuestas.

2. El examen de la cuestión litigiosa precisa determinar , de una parte, si la autonomía de las entidades territoriales supone la supresión de la potestad reglamentaria que la Constitución otorga al Presidente de la República; y, de otra, si existe exceso en el ejercicio de la misma al expedir los actos acusados.

2.1. La Constitución en su artículo 189, numeral 11, atribuye al Presidente de la República la función de "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones u órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Esta potestad, como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, sólo está limitada por la necesidad y por la competencia. Por la primera, el Gobierno únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan cabal desarrollo para su cabal realización como norma de derecho; y, por la segunda, ha de tenerse presente que la función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar la ley y, como lo señala Kelsen, el poder reglamentario es el primer acto de ejecución de la ley.[1]

De este modo, todas las leyes son, en principio, materia reglamentable, en cuanto la reglamentación tenga como finalidad o sea necesaria para la cumplida ejecución de las mismas. Las leyes 105 de 1.993 y 336 de 1.996 no pueden, por tanto, sustraerse a la posibilidad de su reglamentación, máxime cuando esta última faculta al Gobierno para fijar los requisitos relacionados con el otorgamiento de la habilitación de las empresas de transporte (art. 11) y para reglamentar los modos de transporte (art. 89).

Ahora bien, la misma Carta establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; autonomía que les da derecho a ejercer las competencias que les correspondan (art. 287). Establece, asimismo, que la ley de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley (art.288).

Refiriéndose al concepto de autonomía, ha dicho la Corte Constitucional que :

"Es claro que la autonomía administrativa de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro del marco señalado en la Carta y con la observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde dentro de un Estado de derecho constituido en forma de república unitaria".[2]

Asimismo que,

"La introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro - periferia, debe ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses y no delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación , concurrencia y subsidiariedad"[3]

Las disposiciones constitucionales mencionadas, en cuanto, de una parte, confieren al Presidente la potestad reglamentaria de las leyes y, de otra, confieren autonomía a las entidades territoriales para el manejo de sus intereses y ejercer las competencias que les corresponden, son compatibles entre sí, en la medida de que el manejo autónomo de los intereses y el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, está supeditado a la ley. De la misma manera porque los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a los cuales está sujeto su ejercicio, debe adecuarse a los términos de la ley.

De este modo, en materia de transporte, que no es una materia de competencia exclusiva de los departamentos o del distrito capital, ni de los municipios, como lo considera la demandante, concurren a su regulación, por formar parte de la política económica y de los servicios públicos, que son inherentes a la finalidad social del Estado y que están sujetos al régimen que señale la ley, de una parte, la Nación; y, de otra, los departamentos, los Distritos y los municipios.

A la Nación, compete dictar las disposiciones básicas sobre el transporte, fijar los principios rectores del transporte, la manera como los diferentes organismos del Sistema Nacional del Transporte deben velar porque la operación del transporte se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación, y a ello atienden precisamente las leyes 105 de 1.993 " Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales y se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones" y 336 de 1.996, "Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte" y, con ellas, los decretos que las desarrollan o reglamentan. A las entidades territoriales, a su vez, corresponde adoptar disposiciones sobre reposición del parque automotor, "de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio del Transporte" (art. 6º, inciso 2, ley 105 de 1.993); el control del tránsito (art. 8º ibídem); la regulación de las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad que garantice la eficiente prestación del servicio (art. 3º ley 336 de 1.996), la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora, dentro del área de su jurisdicción, "Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte" (art. 8º ibídem) y verificar el cumplimiento de las condiciones para la habilitación para operar (art.14 ibídem), entre otras funciones específicas.

De todo lo expuesto se deriva, entonces, que el hecho de que el Gobierno Nacional hubiese fijado, por medio de los actos acusados, las condiciones generales de operación del servicio público de taxis, las que a su vez deberán estar sujetas a los estudios técnicos y de necesidad que hagan las entidades territoriales, no implica que el Gobierno haya prohibido a las autoridades locales reglamentar los asuntos de su competencia, ni que el señalamiento pormenorizado del método para la realización del aludido estudio, impida a las autoridades departamentales, distritales o municipales ejercer sus funciones o vacíe su competencia reguladora del transporte en sus territorios, por lo cual no puede predicarse violación del artículo 300, numeral 2, de la Constitución, ni de los artículos 7º y 12, numeral 19, del decreto 1421 de 1993.

2.2. Respecto del pretendido exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, se tiene:

El decreto 91 de 1.998, "por el cual se establecen normas para la habilitación y la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor", del cual forman parte los dos artículos acusados, fue dictado por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial, de las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 89 de la ley 336 de 1.996. Y de conformidad con el artículo 1°, sus disposiciones "se aplicarán integralmente al modo de transporte terrestre automotor conforme a la ley 336 de 1.996".

El artículo 89 de la ley 336 de 1.996, invocado como fundamento del decreto 91 de 1.998, es del siguiente tenor :

"Art. 89. El Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte, dictará en el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, la reglamentación que corresponde a cada uno de los modos de transporte.

"El plazo para acogerse a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, será señalada en la misma".

A este propósito atienden, sin duda alguna, todas las disposiciones del decreto 91 de 1.998, no sólo porque éste así lo indica en su artículo 1°, sino porque el Título I del mismo se ocupa de la reglamentación de la habilitación, o sea la autorización que expide la autoridad competente de transporte terrestre automotor, para que el transportador o empresa pueda prestar el servicio público de transporte, de acuerdo con las condiciones señaladas en la ley, en el decreto y en el acto administrativo que la concede (art. 11 ley 336 de 1.996 y 4 del decreto 91 de 1.991) y a la prestación del servicio (Título II).

Ahora bien, los artículos 64 y 65 del decreto 91 de 1.998, disponen, en su orden, lo siguiente :

"Artículo 64. A partir de la promulgación del presente decreto las autoridades distritales o municipales no podrán autorizar el ingreso de taxis al servicio público de transporte, por incremento, hasta tanto no se determinen las necesidades de equipo mediante el estudio técnico de que tratan los artículos siguientes

"Hay ingreso por incremento cuando la vinculación implique un aumento en el número de vehículos que bajo esa modalidad operan en el distrito o municipio correspondiente. Será por reposición, cuando la vinculación se realice con un vehículo nuevo, para sustituir a otro que se encuentra matriculado en el servicio público, el cual deberá someterse al proceso de desintegración física al que se refiere el artículo 59 de la ley 336 de 1996.

"Artículo 65. Procedimiento para la determinación de las necesidades de equipos. El estudio técnico se elaborará teniendo en cuenta el porcentaje óptimo de utilización productivo por vehículo, con fundamento en los siguientes parámetros:

"1. Características de la oferta:

"Con el fin de determinar la oferta existente de taxis, las autoridades locales deberán contar con un inventario detallado, completo y actualizado de las empresas y del parque automotor que presta esta clase de servicio en el respectivo distrito o municipio.

"2. Determinación de las necesidades de equipo.

"Para determinar las necesidades de equipos, las autoridades locales deberán llevar a cabo las siguientes actividades:

"a) Recolección de información por método de encuestas.

"1. A conductores, mediante la selección de los vehículos objeto de estudio de acuerdo con el tamaño muestral. La toma de información deberá realizarse y distribuirse proporcionalmente dentro de los siete (7) días de la semana para cubrir el cien por ciento (100%) de la muestra, utilizando los formatos y manuales diseñados por el Ministerio de Transporte.

"2. A usuarios, dirigida a quienes hagan uso de los vehículos seleccionados en la encuesta a conductores y deberá realizarse en los mismos términos y condiciones anteriores.

"El tamaño de la muestra deberá ser representativo frente a la totalidad del parque automotor que ofrece este servicio;

"b) Procesamiento y determinación de las necesidades de equipo.

"Realizada la recolección de información en las condiciones anotadas, se procesará y analizará el comportamiento que presenta la utilización del servicio público de transporte individual de pasajeros.

"El comportamiento se cuantificará a través de los siguientes índices:

"1. Kilómetros recorridos en promedio día por vehículo.

"2. Kilómetros productivos recorridos en promedio día por vehículo, definido como los kilómetros recorridos efectivos transportando pasajeros.

"3. Porcentaje de utilización productivo por vehículo, definido como la relación entre los kilómetros productivos recorridos en promedio día por vehículo y los kilómetros recorridos en promedio día por vehículo.

"La determinación de las necesidades de equipos es el resultado de comparar el porcentaje de utilización productivo por vehículo que determine el estudio, con el porcentaje óptimo del 60%.

"Si el porcentaje de utilización productivo que arroja el estudio es menor de 60%, existe una sobreoferta, lo cual implica la suspensión del ingreso por incremento de nuevos vehículos. En caso contrario, podrá incrementar la oferta de vehículos en número de unidades que nivele el porcentaje citado".

Estos artículos reglamentan, sin que se aprecie exceso alguno, lo dispuesto en los artículos 11 y 16 de la ley 336 de 1.996. Conforme al primero, las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar, entendiendo por habilitación, para efectos de la ley, la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte; y, conforme al segundo, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, que será expedido por el Ministerio de Transporte - Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor o por los alcaldes u organismos de transporte en los que éstos deleguen tal atribución, atendiendo al radio de acción, nacional o distrital o municipal.

Para la obtención de la habilitación el artículo 11 de la ley 336 de 1996 faculta al Gobierno Nacional para fijar las condiciones de su otorgamiento, en materia de organización y capacidad económica y técnica, para señalar "los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia de capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de quipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación ynecesidades del servicio" (destaca la Sala).

Ciertamente, la ley 105 de 1.993 confiere en su artículo 6, inciso 2, a las autoridades distritales o municipales, la facultad de poder suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de vida útil. Pero esta posibilidad ("podrá", dice la ley), no señala en qué condiciones o con qué requisitos podrán las autoridades aludidas adoptar la aludida suspensión.

Por lo demás, esta norma se refiere únicamente a la "reposición", que está regulada por la ley (arts. 6° y 7º ley 105 de 1.993 y 59 de la ley 336 de 1.996) y no al ingreso "por incremento", de que trata el artículo 66 de la ley 336 de 1996, donde sólo hay aumento en el número de vehículos que ya operan en una determinada localidad, lo cual requiere de la reglamentación de la ley. En este último caso, el incremento está condicionado a "las necesidades del servicio (art. 11, inc 3, ley 336 de 1.996), que, en otras palabras, equivale, a "las necesidades de equipo", para cuya determinación, de manera uniforme en todo el país, se señalan en las normas acusadas las actividades y procedimientos para establecer el porcentaje de utilización productiva por vehículo en servicio, a fin de decidir si existe sobreoferta o no, que justifique el incremento en el número de vehículos.

En resumen, la materia a que se refieren las normas acusadas no son sino desarrollo cabal de la ley 336 de 1.996, concretamente de sus artículos 11 y 89, sin que se creen nuevas disposiciones no contenidas en ellos, modifiquen, o amplíen su alcance. Tampoco son contrarias al espíritu de la ley reglamentada, antes bien se adecuan a sus principios, como los de racionalización de los equipos de acuerdo con la demanda (art. 3º, num. 1, lit. c) ley 105/93) y el de la prestación del servicio, en condiciones de "seguridad" (ibídem, num. 2 y art. 2º ley 336/96), contra la cual atenta la competencia negativa, por la captación de los potenciales usuarios debida al exceso en la oferta del servicio de taxis; como tampoco se oponen a la Constitución, siendo que es ésta la que consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República en relación con las leyes que para su adecuado cumplimiento así lo requieran.

Finalmente, no puede sostenerse válidamente que exista exceso de detalle en el señalamiento de los requisitos para la realización del estudio técnico que permita determinar las necesidades de equipo, en la medida de que éstos se reducen a la realización de encuestas y a su procesamiento y análisis; y que, por ello, mediante el reglamento, se impida el ejercicio de las competencias que corresponden a las autoridades locales, como las consagradas en las normas invocadas como transgredidas.

Como corolario de lo anterior, los cargos no prosperan y así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. DECLARANSE NO PROBADAS la excepciones de sustracción de materia y genérica propuestas por la entidad demandada.

Segundo. NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Tercero. DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizado.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 5 de noviembre de 1998.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA


[1]Sentencias de 17 de febrero de 1.962, Consejero Ponente, doctor Carlos Gustavo Arrieta y sentencia de 25 de abril de 1.970, Consejero Ponente, doctor Hernando Gómez Mejía.

[2]Sentencia T 425 -92 MP. Dr Ciro Angarita Barón

[3]Sentencia C- 004-93, MP. Dr. Ciro Angarita Barón