Fecha Providencia | 20/08/1998 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: DOCTOR MANUEL S. URUETA AYOLA
Norma demandada: Los ciudadanos y abogados FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA y ENRIQUE SANTANDER MEJIA de una parte, y de otra el DEFENSOR DEL PUEBLO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicitaron de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental", expedido por el Gobierno Nacional, procesos que fueron radicados, en su orden, bajo los núms. 4599 y 4647, el último de los cuales fue acumulado al primero mediante Auto de 8 de mayo de 1998.
Demandante: FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA | OTROS.
IMPACTO O DETERIORO AMBIENTAL - Competencia para Reglamentar las Actividades / LICENCIA AMBIENTAL - Obligatoriedad para Actividades que Produzcan Deterioro Grave a los Recursos Naturales o al Medio Ambiente
Al comparar el contenido de los artículos 5, 10, 14 y 49 de la Ley 99 de 1993, los cuales fueron el fundamento legal del decreto acusado, con el contenido de los considerandos del mismo, resulta evidente que le asiste razón a los demandantes al afirmar que aquéllas otorgan al Ministerio del Medio Ambiente la facultad de reglamentar las actividades que causen impacto o deterioro ambiental, en tanto que el decreto acusado precisamente reglamenta las actividades que no causan deterioro o impacto ambiental. De igual manera tiene vocación de prosperidad el cargo de violación del artículo 49, dado que en él se señala que requerirán de licencia ambiental las actividades que de acuerdo con la ley y los reglamentos puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o que introduzcan modificaciones notorias al paisaje, dentro de las cuales se encuentran comprendidas, de conformidad con el numeral 10 del artículo 5o. las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales. A las citadas actividades el decreto acusado las exime de obtener licencia ambiental, pues en los artículos 3o. y 4o. dispone que quienes quieran adelantar, entre otros, proyectos de hidrocarburos, de minería, energéticos, de comunicaciones, de infraestructura vial, portuarios y de infraestructura fluvial y marina, de rehabilitación y mejoramiento de vías férreas, industriales y agropecuarios, etc., deberán elaborar un documento de evaluación y manejo ambiental, documento que en manera alguna sustituye la licencia ambiental para las actividades mencionadas, exigida por el artículo 49 de la Ley del Medio Ambiente. DECLARA LA NULIDAD del Decreto 883 de 31 de marzo de 1997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Consejero Ponente: DOCTOR MANUEL S. URUETA AYOLA
Expedientes núms. 4599 y 4647
Actor: FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA Y OTROS.
Los ciudadanos y abogados FRANCISCO JOSE CRUZ PRADA y ENRIQUE SANTANDER MEJIA de una parte, y de otra el DEFENSOR DEL PUEBLO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. solicitaron de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental", expedido por el Gobierno Nacional, procesos que fueron radicados, en su orden, bajo los núms. 4599 y 4647, el último de los cuales fue acumulado al primero mediante Auto de 8 de mayo de 1998.
b.- Normas violadas y concepto de la violación
En el proceso núm. 4599:
Primer cargo: Violación del artículo 5º numerales 10 y 14 de la Ley 99 de 1993, por cuanto estos numerales permiten la reglamentación para actividades que causen impacto o deterioro ambiental y el acto acusado fue expedido precisamente para actividades que no causan deterioro o impacto ambiental.
Segundo cargo: El artículo 49 ibídem señaló expresamente cuáles actividades requieren de licencia ambiental por causar deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y el decreto acusado sustrajo las actividades enunciadas por la ley y las excluyó de la exigencia de la licencia ambiental.
Tercer cargo: En el artículo 52 ibídem se establece la competencia del Ministerio del Medio Ambiente para exigir la licencia ambiental en los casos allí previstos. Con el Decreto 883 de 1997 las actividades que requerían licencia ambiental de acuerdo con el citado artículo pasaron a no necesitarla
Cuarto cargo: El artículo 69 ibídem dispone que cualquiera persona puede intervenir en los trámites o actuaciones ambientales que se surtan ante las autoridades ambientales para la realización de proyectos que puedan afectar el medio ambiente. El decreto acusado hace lo anterior imposible, ya que con la sola presentación del documento de evaluación y manejo ambiental se puede iniciar la actividad, constriñendo por lo tanto cualquier intento de la sociedad civil tendiente a evitar que el proyecto se realice.
Quinto cargo.- El artículo 70 ibídem establece que la autoridad ambiental al recibir una solicitud para iniciar una actuación administrativa o al iniciarla de oficio deberá publicar en el boletín oficial el auto de iniciación del trámite ambiental, con el fin de que la ciudadanía se pronuncie sobre el proyecto. El acto demandado hace también imposible lo anterior, pues con la presentación del documento es posible iniciar actividades y, en consecuencia, no hay necesidad de dictar el citado auto.
Sexto cargo.- De acuerdo con el artículo 71 ibídem, cualquier acto administrativo que concluya una actuación administrativa ambiental debe ser notificado a cualquiera persona que lo solicite por escrito y ser publicado en el boletín oficial de la entidad. El Decreto 883 de 1997 no permite que esto opere, ya que no "media ningún acto administrativo que se pueda notificar o publicar, pero sí la anuencia de la autoridad ambiental para la ejecución de la actividad impactante del ambiente".
Séptimo cargo: El artículo 72 ibídem señala que cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, con el fin de garantizar la participación comunitaria en estas decisiones, a solicitud de parte o por iniciativa de la autoridad ambiental, puede llevarse a cabo una audiencia pública ambiental. Con el acto demandado ello es imposible, dado que cuando la comunidad se da cuenta de la existencia del proyecto, éste ya está en ejecución y con vía libre, con la sola radicación del documento de evaluación y de manejo ambiental.
Octavo cargo: El artículo 76 ibídem dispone que las decisiones de carácter ambiental que puedan afectar comunidades negras o indígenas deben ser consultadas con los representantes de las mismas. Con el acto acusado se coarta dicha posibilidad, ya que con la sola presentación del documento se inicia la actividad, obstruyendo la posibilidad de consulta a las citadas comunidades que pueden verse afectadas con el proyecto.
Noveno cargo: El artículo 79 de la Carta Política prescribe que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano. El Decreto 883 de 1997 no garantiza la preservación del medio ambiente, pues con la sola presentación del documento se puede iniciar una obra que puede impactar el ambiente, sin que la autoridad ambiental haya emitido un juicio de valor técnico que impida que la obra se realice o se someta a determinadas obligaciones técnicas con el fin de controlar o atenuar los impactos negativos.
Undécimo cargo: De acuerdo con el artículo 333 ibídem, la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro del ejercicio del bien común. Para su ejercicio nadie puede exigir permisos previos, ni requisitos, sin autorización de la ley. Con el acto demandado se crea un requisito para ejercer unas actividades económicas que no está autorizado por ley alguna.
En el proceso núm. 4647:
Primer cargo: Desviación de Poder. Si bien el Gobierno Nacional y, concretamente, el Ministerio del Medio Ambiente, tiene competencia suficiente para ejercer la potestad reglamentaria en materia de licencias ambientales, en el caso del decreto demandado utilizó esa competencia con un fin distinto del que la ley quiso al otorgarla.
Entre las funciones del citado Ministerio está la de definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental (artículo 5º numeral 14 de la Ley 99 de 1993). No obstante, su poder reglamentario debe estar dirigido a desarrollar y fortalecer todos los mecanismos que conduzcan a dicho fin, entre ellos, el de las licencias ambientales, el más importante instrumento de planificación en esta materia y no a su desmonte, como lo concibe el decreto demandado.
Segundo cargo: Falsa motivación. El Decreto 883 de 1997 parte de supuestos falsos, como se observa en sus considerandos, al eximir a un conjunto de actividades, obras y proyectos del requisito de la licencia ambiental, bajo el supuesto de que no producen efectos nocivos al medio ambiente o al paisaje, o que, por encontrarse enmarcados dentro de proyectos principales que cuentan con licencia o plan de manejo ambiental ya no requieren de una nueva, lo cual a todas luces constituye una razón infundada que no se ajusta a la realidad, pues toda actividad humana, por pequeña o intrascendente que parezca, necesariamente produce efectos nocivos al medio ambiente, más aún, en tratándose de actividades generadoras de deterioro ambiental, como las reguladas en el artículo 3º del decreto demandado y que, en los términos de los artículos 49 y 50 de la Ley 99 de 1993, alcanzan el calificativo de graves y notorias.
No es razonable pensar que mientras el artículo 52 ibídem exige la autorización contenida en una licencia ambiental para la ejecución de las obras consideradas como macroproyectos en el campo de los hidrocarburos, gran minería, interconexión eléctrica, etc., el decreto acusado la elimine en etapas de ampliación, renovación, sustitución, restitución y rehabilitación que, por lo general, no están previstas en las condiciones de la licencia inicial.
Tercer cargo: Violación de normas superiores.
a) En la reglamentación acusada se vulnera el contenido del principio de la precaución, al cual se refiere el artículo 1º numeral 6 de la Ley 99 de 1993, pues al sustituir la licencia ambiental por un documento de evaluación y manejo, la autoridad ambiental presume que no existirá daño, a sabiendas de que la explotación petrolera es generadora de graves perjuicios a los cuerpos de agua y a los ecosistemas en general.
b) De igual manera el acto acusado vulnera el principio de la participación ciudadana contenido en el artículo 79 de la Carta Política y desarrollado por el Título X de la Ley 99 de 1993, ya que las audiencias públicas ambientales, las intervenciones administrativas en la expedición, modificación y extinción de actos administrativos contentivos de licencias ambientales, y el mecanismo de la consulta a las comunidades negras e indígenas no podrán ejercerse, dado que el artículo 3º del Decreto 883 de 1997 autoriza la iniciación de cualquiera de los proyectos, obras o actividades allí descritas, con la sola radicación del documento de evaluación y manejo ambiental ante la autoridad ambiental competente.
c) El principio de la gradación normativa, contenido en el artículo 63 inciso tercero de la Ley 99 de 1993, es aplicable al Decreto 883 de 1997, frente a la Constitución Política.
Según este principio, en materia normativa ambiental las reglas que dicten las entidades de menor jerarquía respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito.
Por lo tanto, la sustitución de las licencias ambientales por un instrumento administrativo que no se encuentra previsto ni en la Constitución ni en la ley constituye violación al principio invocado, aparte que su regulación, expedición y manejo es violatorio de otras normas de carácter superior.
II. ACTUACION
Mediante proveídos de 11 y 25 de septiembre de 1997 se admitieron las demandas radicadas bajo los números 4599 y 4647, respectivamente, y se ordenó notificarlas al señor Ministro del Medio Ambiente, el cual a través de apoderado, expuso como argumentos de su defensa, los siguientes:
En el proceso núm. 4599:
Los actores aprecian erradamente el decreto acusado al considerar que el Gobierno Nacional solamente puede expedir normas sobre protección ambiental, respecto de aquellas actividades que puedan causar impacto o deterioro grave al medio ambiente y no sobre aquellas que no causan tales impactos, ya que al contar la autoridad ambiental con un listado de las actividades que se consideran que no causan impacto ambiental, se reduce considerablemente la actividad de la Administración, al tener la certeza de que solamente se le dará el trámite de licencias ambientales, a los proyectos que causen impactos ambientales graves.
Con relación a la violación planteada de los artículos 49 y 52 de la Ley 99 de 1993, debe recalcarse que el acto acusado no está sustituyendo las actividades enunciadas en la ley, sino que por el contrario, y en aras de dar cumplimiento a los principios que rigen la Administración pública, establece un instrumento administrativo que permite, frente a aquéllas, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, sin la connotación de "grave" o "notorio" que puedan generar cada una de ellas individualmente consideradas.
El Decreto 883 de 1997 se ocupó de determinar una serie de proyectos, obras, actividades frente a los cuales se ha concluido que definitivamente no requieren obtener licencia ambiental, por no ocasionar un deterioro grave a los recursos naturales renovables, no modificar notoriamente el paisaje, o por cuanto son actividades que forman parte de un proyecto que ya cuenta con licencia ambiental.
No obstante, teniendo en cuenta que la sumatoria de estas actividades consideradas en forma conjunta puede ocasionar lo que se ha denominado el "impacto acumulativo", se vio la necesidad de crear el Documento de Evaluación y Manejo Ambiental DEMA, como un documento técnico a través del cual se diseñan las acciones de prevención, mitigación, corrección y compensación de los efectos menores, bajo unos claros lineamientos señalados en el decreto acusado.
Frente a la pretendida violación del artículo 69 de la Ley 99 de 1993, debe observarse que el mismo establece que cualquier persona, natural o jurídica, puede intervenir en todos aquellos procesos iniciados, tendientes a la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que puedan afectar el medio ambiente. Es claro entonces que lo allí previsto sólo es aplicable a los procesos ambientales que afecten el medio ambiente y no a las actividades contempladas en el decreto acusado, que no causan deterioro al medio ambiente ni a los recursos naturales renovables.
Para desvirtuar la posible violación de los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993, basta remitirse al parágrafo del artículo 7º del decreto acusado, en el cual se le da aplicación al principio de publicidad.
El artículo 72 ibídem que se dice violado no es aplicable a las actividades contempladas en el Decreto 883 de 1997, pues el mismo plantea que se debe realizar una audiencia pública cuando se pretenda desarrollar una actividad que pueda causar impacto al medio ambiente y para la cual se exija licencia ambiental, y el decreto acusado se refiere a las actividades que no causan impacto ambiental.
Tampoco fue violado el artículo 76 ibídem, de cuyo texto se desprende que para realizar una consulta con las comunidades indígenas o negras debe existir la explotación de recursos naturales renovables, la cual no debe causar desmedro en la identidad cultural, social y económica de las citadas comunidades. El acto acusado no regula la explotación de dichos recursos, sino que establece el instrumento administrativo al que se ha hecho alusión reiteradamente.
El artículo 79 ibídem no fue desconocido, ya que los mecanismos establecidos para preservar el medio ambiente de aquellos proyectos que puedan causar impacto ambiental y para garantizar la participación ciudadana, están contemplados en la Ley 99 de 1993.
Finalmente, no se vulnera el artículo 333 de la Carta Política, ya que con la expedición del decreto acusado no se está estableciendo un nuevo permiso ni se están exigiendo requisitos adicionales no contemplados en la ley, pues el decreto fue expedido precisamente con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 ibídem y en los artículos 5º numerales 11 y 14 y 49 de la Ley 99 de 1993.
En el proceso núm.4647:
El apoderado del Ministerio del Medio Ambiente reitera los argumentos expuestos en el proceso núm. 4599 para defender la legalidad de los actos acusados, y añade:
Por ser la desviación de poder un vicio que afecta a un acto que goza de presunción de legalidad, le corresponde demostrar a la parte actora que la Administración persiguió un fin distinto a aquel que el derecho le asignó.
Al expedirse el Decreto 883 de 1997 la Administración no se olvidó de los fines encomendados. Los motivos que le sirvieron de soporte no son falsos ni inexactos ni adquieren la calidad de defectuosos.
No es cierto que el decreto demandado desconozca el principio de precaución, dado que el mismo se ha ocupado de determinar una serie de proyectos, obras, actividades, etc. frente a los cuales se ha concluido que no requieren obtener licencia ambiental, por no ocasionar un deterioro grave a los recursos naturales renovables.
No se violó el principio de la gradación normativa, pues éste va dirigido principalmente a la entidades territoriales.
IV.-CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, después de analizar los cargos de violación esgrimidos en cada uno de los dos procesos, concluye que el acto acusado no debe ser declarado nulo y que las consideraciones expuestas en los autos que denegaron la suspensión provisional del Decreto 883 de 1997 siguen siendo válidas.
V.-LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
Mediante sentencia de 26 de febrero de 1998, Consejero Ponente, Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Exp. núm. 4500, actor, Sergio González Rey, esta Sección declaró la nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental".
Como quiera que dicha sentencia no se encuentra ejecutoriada, en virtud de que contra la misma se interpuso el recurso extraordinario de súplica, el cual a la fecha no ha sido resuelto, la Sala no puede estar a lo allí resuelto y, por lo tanto, procede al estudio de los cargos esgrimidos en contra del acto acusado, en los procesos que ocupan su atención.
En esencia, los dos primeros cargos planteados en el proceso núm. 4599 se identifican con los propuestos dentro del expediente núm. 4500, esto es, la violación de los artículos 5º numerales 10 y 14 y 49 de la Ley 99 de 1993 por parte del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1997, sin que los argumentos expuestos en esta oportunidad por el apoderado del Ministerio del Medio Ambiente para defender la legalidad del acto demandado lleven a la Sala a variar la decisión contenida en la sentencia de 26 de febrero de 1998, en el sentido de considerar que fueron vulnerados los preceptos citados, cuyo texto es como sigue:
"Artículo 5º. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
"1) …
"10) Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; (el destacado es de la Sala).
"14) Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas".
"Artículo 49.- De la obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental",
Por su parte, el decreto acusado expuso en sus considerandos:
"…
"Que es necesario definir y regular el instrumento administrativo al cual deben someterse aquellas actividades que no causan un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, ni modificaciones notorias al paisaje y por lo tanto no requieren licencia ambiental; así como aquellos proyectos, obras, actividades que forman parte de otros que ya cuentan con licencia ambiental o plan de manejo, recuperación o restauración ambiental y que para su ejecución deben ajustar o complementar el estudio ambiental realizado y el plan de manejo ambiental, con el objeto de prevenir, evitar y controlar los factores que puedan producir deterioro ambiental" (las negrillas son de la Sala),
En efecto, al comparar el contenido de las disposiciones transcritas, las cuales fueron el fundamento legal del decreto acusado, con el contenido de los considerandos del mismo, resulta evidente que le asiste razón a los demandantes al afirmar que aquéllas otorgan al Ministerio del Medio Ambiente la facultad de reglamentar las actividades que causen impacto o deterioro ambiental, en tanto que el decreto acusado precisamente reglamenta las actividades que no causan deterioro o impacto ambiental.
De igual manera tiene vocación de prosperidad el cargo de violación del artículo 49, dado que en él se señala que requerirán de licencia ambiental las actividades que de acuerdo con la ley y los reglamentos puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o que introduzcan modificaciones notorias al paisaje, dentro de las cuales se encuentran comprendidas, de conformidad con el numeral 10 del artículo 5º tantas veces citado, las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales.
A las citadas actividades el decreto acusado las exime de obtener licencia ambiental, pues en los artículos 3º y 4º dispone que quienes quieran adelantar, entre otros, proyectos de hidrocarburos, de minería, energéticos, de comunicaciones, de infraestructura vial, portuarios y de infraestructura fluvial y marina, de rehabilitación y mejoramiento de vías férreas, industriales y agropecuarios, etc., deberán elaborar un documento de evaluación y manejo ambiental, documento que en manera alguna sustituye la licencia ambiental para las actividades mencionadas, exigida por el artículo 49 de la Ley del Medio Ambiente.
En consecuencia, la Sala declarará nuevamente la nulidad del acto demandado, por violación de los artículos 5º, numerales 10 y 14 y 49 de la Ley 99 de 1993, ya que como lo expresó al inicio de estas consideraciones, la sentencia de 26 de febrero de 1998, proferida dentro del proceso núm. 4500, se encuentra recurrida en súplica extraordinaria.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad del Decreto núm. 883 de 31 de marzo de 1997, "por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental", expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Copiése, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte (20) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ Presidente
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA