Fecha Providencia | 18/12/1997 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Norma demandada: declarar que es nulo el decreto 2339 de 1.996
Demandante: FEDERACION NACIONAL DE COMERCIANTES (FENALCO) | OTROS.
SOCIEDAD DE INTERMEDIACION ADUANERA - Régimen sancionatorio aplicable / SOCIEDAD DE INTERMEDIACION ADUANERA - Régimen administrativo aplicable / COSA JUZGADA - Configuración
NOTA DE RELATORIA: Declara probada la excepción de cosa juzgada por haberse emitido sentencia al 15 de Mayo de 1997. Consejero Ponente: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, y reitera la sentencia de 2 de Octubre de 1997, Expediente 4331; Consejero Ponente: Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, por considerar los lineamientos jurisprudenciales aplicables al sub - líte.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Ref.: Expediente núm. 4430
AUTORIDADES NACIONALES
Actor: FEDERACION NACIONAL DE COMERCIANTES (FENALCO) Y OTROS.
La Sala profiere fallo de única instancia en el proceso promovido por la FEDERACION NACIONAL DE COMERCIANTES - FENALCO y otros, contra el decreto número 2339 de diciembre 26 de 1.996, expedido por el Gobierno Nacional, " Por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo aplicable a las sociedades de intermediación aduanera y a quienes se anuncien o ejerzan tal actividad sin estar autorizados".
I. - ANTECEDENTES
1. La demanda
La FEDERACION NACIONAL DE COMERCIANTES - FENALCO y la FEDERACION COLOMBIANA DE TRANSITORIOS, INTERMEDIARIOS ADUANEROS Y ALMACENADORES - FITAC, por intermedio de apoderado; y el doctor GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, en su propio nombre, solicitan que mediante sentencia definitiva se declare que es nulo el decreto 2339 de 1.996, por considerarlo violatorio de los artículos 6º, 13, 29, 113, 114, 121, 123, 150, numerales 8 y 19, literales b) y c); 189, numeral 25, y 333 de la Constitución, así como de los artículos 3º de la ley 6ª de 1.971 y 2º de la ley 7ª de 1.991.
2. El concepto de la violación.
Fue expuesto, de manera global, por los actores, en concepto de que las normas del decreto acusado son violatorias de la Constitución y de la ley, porque desconocen en forma flagrante el principio de la jerarquía normativa y adoptan decisiones que el Constituyente ha deferido exclusivamente al legislador, como también porque contradicen las disposiciones superiores a las que deberían sujetarse, apoyándose antes bien en normas legales que material y formalmente no pueden servirles de sustento.
Estos asertos, a su vez, los desglosaron en los siguientes acápites:
2.1. El establecimiento de un régimen sancionatorio es competencia exclusiva del legislador. En apoyo de esta afirmación traen a colación pronunciamientos de la Corte Constitucional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a propósito del proceso de constitucionalidad adelantado por la Corte Constitucional contra parte del artículo 180 de la ley 223 de 1.995 y el decreto 1092 de 1.996, que culminó con la sentencia C - 052 de 1.997. Y afirman que para sustentar la nulidad pretendida, basta aplicar al decreto acusado la doctrina de la Corte Constitucional, en cuanto a que es al legislador a quien corresponde establecer regímenes sancionatorios, máxime cuando dicha doctrina concuerda con la elaborada sobre el mismo tema por el Consejo de Estado, por la Corte Suprema de Justicia, por la Procuraduría General de la Nación y hasta por los mismos organismos gubernamentales responsables de la expedición del acto administrativo acusado.
2.2. - Las leyes marco de aduana y de comercio exterior no facultan al Gobierno para establecer regímenes sancionatorios, como si se tratara de facultades extraordinarias. Pero, además, carecen de cualquier elemento sustantivo que signifique o pueda entenderse como principio o criterio general en materia de régimen sancionatorio para los particulares que desarrollan la actividad de intermediación aduanera, lo cual se puede observar de la confrontación del decreto acusado con las leyes 6ª de 1.971 (artículo 3º) y 7ª de 1.991 (artículo 2º), en las cuales tampoco aparecen principios o criterios generales a los que debiera atenerse el Gobierno para establecer dicho régimen; de suerte que los decretos que las desarrollan deben concretarse a modificar los niveles de los aranceles y "las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, es decir, las normas que regulan la conducta de los importadores y exportadores dentro del proceso de introducir o extraer mercancías del territorio aduanero nacional" (folio 69).
De allí que como el régimen sancionatorio nada tiene que ver con modificaciones al mencionado régimen de aduanas, materia no tratada en la ley 79 de 1.931, el decreto acusado es descaminado, afirmación que ilustra con el texto del artículo 2º de la ley 7ª de 1.991.
2.3. El Régimen de Aduanas sólo comprende su modificación, no el establecerlo. Para explicar la diferencia traen la definición de régimen aduanero que se adoptó en el artículo 1º del decreto 2666 de 1.984, a saber: "Regímenes Aduaneros.Son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías" (negrillas son de los libelistas). De igual forma invocan las definiciones dadas por los tratadistas Martín Gustavo Ibarra y Hugo Opazo Ramos, entre otras, para concluir que la expresión está definida universalmente como el tratamiento que en las aduanas deba dársele a las mercancías objeto del comercio internacional, de donde las facultades que en relación con la materia tiene el Gobierno, solamente le permiten modificar las condiciones, requisitos y tratamiento aduaneros de tales mercancías.
3. Contestación de la demanda
Notificados en debida forma los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, en representación de la Nación, en tiempo, contestaron la demanda, en términos que se resumen así:
3.1. El Ministerio de Comercio Exterior
Su apoderado, en lo sustancial, manifestó que la facultad de regulación conferida al Presidente de la República en el artículo 189 - 25 de la Constitución no tiene limitaciones distintas de aquellas que de manera específica se encuentran contenidas en la respectiva ley marco, que en materia de aduanas es la ley 6ª de 1.971.
Antes de la expedición del decreto 2532 de 1.994 no existía en la normatividad límite alguno para el ejercicio de la intermediación aduanera, por lo tanto, con su expedición lo que se hizo fue modificar lo pertinente a tal actividad, atribución que le está dada al Gobierno por la Constitución y la ley. En su apoyo, trae el concepto de régimen aduanero que la Sala ha recogido en la jurisprudencia sobre el tema, en particular la consignada en la sentencia de 29 de agosto de 1.996, expediente 3249.
3.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Se pronunció en sentido similar, aludiendo igualmente a la jurisprudencia de la Sala sobre el alcance de las facultades constitucionales que tiene el Gobierno en virtud del artículo 189 - 25, en especial en lo que tiene que ver con la de modificar las disposiciones del régimen aduanero. Concluye afirmando que el decreto demandado deriva de la potestad correccional que la Constitución atribuye al Ejecutivo para garantizar la efectividad de las disposiciones que, en virtud de la misma, le corresponde expedir.
II. ALEGATOS DE CONCLUSION
Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante la Corporación.
1. Alegaciones de las partes
1.1. La parte actora analizó la contestación de la demanda y las pruebas que obran en el proceso, para exponer los criterios, ya reseñados, alusivos al alcance de la ley marco en materia aduanera, y a la falta de relación del decreto acusado con los principios que en ella se señalan; y, con referencia a la interpretación que sobre la misma tiene el Consejo de Estado, dice que va en contravía de la sostenida por las Cortes Suprema de Justicia y Constitucional, así como por otras secciones del propio Consejo de Estado. Agrega que si a esta interpretación se auna la de que el Gobierno está facultado para regular todo lo que se relacione, directa o indirectamente, material o intelectualmente, con dicho concepto, se tendría que admitir que, hipotéticamente, cualquier tema estaría vinculado con el mismo y que, por lo tanto, la legislación sobre cualquiera de ellos podría efectuarse a través de este tipo de decretos, con lo cual el Congreso habría quedado irremediablemente desplazado del ejercicio de su facultad legislativa.
En esa misma línea, se pregunta el libelista qué tema de la economía colombiana no guarda relación con el régimen de aduanas, los cambios internacionales y el comercio exterior, que permitiera excluirlo, dada tan amplia interpretación, de la posibilidad de regularlo mediante el mecanismo de estos decretos. Agrega que si la tesis de que el Gobierno no tiene limitaciones distintas a la de la ley marco, daría lugar a entender que una ley que no contenga restricción alguna generaría automáticamente la transferencia permanente de la plenitud de las facultades legislativas en dicha materia al ejecutivo. Finalmente expone que al aludir a la sentencia de la Corte Constitucional citada aspira a que este precedente jurisprudencial sea aplicado en la definición del presente asunto.
1.2. De los organismos vinculados al litigio, en representación de la Nación, sólo alegó el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien reiteró las razones de defensa ya expuestas y adujo que el decreto atacado no estableció régimen disciplinario alguno, lo cual explicó en extenso. Insistió en que sólo el Ejecutivo tiene la facultad de regular todo el régimen aduanero, del cual deben hacer parte las sanciones como mecanismos que garanticen la efectividad del mismo.
2. Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Novena Delegada ante la Sala, es de criterio que se debe reconocer la legalidad del decreto acusado, y denegarse, en consecuencia, las pretensiones de la demanda. En apoyo de ello expuso que comparte los argumentos esgrimidos por la apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN - en la contestación de aquélla, en lo que hace a las razones dadas por la Corte Constitucional en la sentencia C - 052 de 1.997; y que, a su juicio, el Gobierno tenía plenas facultades para expedir el decreto acusado, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal c), de la Constitución, en concordancia con el artículo 189, numeral 25, ibídem, así como los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corporación, consignados en las sentencias de 29 de agosto de 1.996, expediente número 3249 y otros acumulados al mismo, con ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, y la de 10 de julio de 1.995, expediente 3165, con ponencia del Consejero doctor MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ.
En conclusión, para dicha Agencia, con el decreto controvertido no se está estableciendo sino modificando el régimen sancionatorio aplicable a las sociedades de intermediación aduanera, pues ya él se encontraba regulado desde la ley 79 de 1.931, modificado posteriormente por los decretos 1467 de 1.951 y 1657 de 1.988.
3. La audiencia pública
Celebrada audiencia pública, a solicitud de la parte demandante, en ella se expusieron los siguientes planteamientos:
3.1. El apoderado de la parte actora expresó que en esta oportunidad podía exponer de manera más amplia y más viva acerca de un tema que estima fundamental y que afecta sensiblemente el proceso de toma de decisiones legislativas y administrativas en el ordenamiento jurídico colombiano, al estar en juego un aspecto sobre el cual, aún cuando ya existe bastante creación doctrinal y jurisprudencial, debe revisarse una serie de distorsiones que han llevado al Ejecutivo a asumir, contra el querer del constituyente, una facultad legislativa, sin control del Congreso, y a desarrollar directamente la Constitución.
Con mayor detalle, desarrolló los siguientes aspectos que, a su juicio, son esenciales en cuanto al asunto que está a decisión de la Sala:
a) Establecer un régimen sancionatorio administrativo es función exclusiva de la ley, ya sea expedida por el legislador o por decretos con fuerza de ley en desarrollo de facultades extraordinarias, sin que pueda adoptarse por medio de decretos reglamentarios, como la jurisprudencia y la doctrina han definido a los decretos que desarrollan la ley marco. En este caso se trata de un decreto dictado con fundamento en las atribuciones de la ley marco de aduanas, por medio del cual se establece un régimen sancionatorio para unas personas que participan en el proceso de la tramitación aduanera especialmente en el campo de las importaciones y de las exportaciones de mercancías, antiguamente llamadas agentes de aduana y ahora, sociedades de intermediación aduanera, con todas las características propias de ese régimen, a saber, las conductas consideradas punibles o sancionables, las sanciones, el procedimiento, en fin, un verdadero código sancionatorio para quienes cumplen esta actividad.
b) Respecto de las características de las leyes marco, y particularmente la ley marco de aduanas, la ley 6ª de 1971, reitera lo antes expresado y agrega que de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución el régimen sancionatorio es materia exclusiva de la ley, una verdad elemental en el derecho, pese a lo cual se han generado ciertas dudas por la desnaturalización que en los últimos 20 años ha tenido la toma de decisiones en el proceso legislativo, donde han aparecido unos nuevos instrumentos, como los decretos que desarrollan las leyes marco, aunque no desconoce que en algunos aspectos tienen la fuerza de la ley, en cuanto que pueden derogar o modificar disposiciones de carácter legislativo anteriores. La doctrina y la jurisprudencia han establecido que se trata de decretos reglamentarios, emanados no de la potestad reglamentaria común que desarrolla el Presidente, sino de la llamada por la jurisprudencia, y en especial por la jurisprudencia de esta Sección, potestad reglamentaria ampliada y que juega muy bien con la potestad legislativa recortada que tendría el Congreso, en cuanto no puede legislar sobre los detalles de la materia sino con respecto a los temas más generales y a los principios de la respectiva materia.
Dentro de ese argumento trajo a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional dentro de la demanda de inconstitucionalidad de la ley 223 de 1.995 donde, dice, se reafirma el principio de que el establecimiento de un régimen sancionatorio es materia exclusiva del legislador, y se define que no es posible que a través de decretos que desarrollan leyes marco se puedan establecer regímenes sancionatorios como éstos. Explica que en dicha ley se otorgaron al Gobierno facultades extraordinarias para que estableciera un régimen sancionatorio en materia de cambios internacionales, y el decreto ley expedido con base en ellas fue demandado con el argumento de que no se puede establecer un régimen sancionatorio por una ley ordinaria o por un decreto ley sino que debe hacerse por medio de un decreto reglamentario, porque todo el tema cambiario debe estar regulado en una ley marco, de acuerdo con lo que dispone la Constitución Política.
Sin embargo, la Corte Constitucional dijo que ese decreto ley era exequible y que hubiera sido inconstitucional si se hubiera expedido el régimen por el mecanismo contrario, pues no se estaba en presencia de un régimen cambiario ni frente a aspectos cambiarios, sino estableciendo un régimen sancionatorio y lo que prima es el contenido, lo que se trata de hacer.
Acota que en la sentencia se hace un resumen de las posiciones de quienes participaron en el proceso, y que curiosamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concurrió a defender la legalidad del decreto ley, diciendo que esa materia no se podía regular por el mecanismo de las facultades de la ley marco, sino como se hizo mediante una ley de facultades extraordinarias, pero luego firma el decreto que establece el régimen sancionatorio para los agentes de aduana, lo cual desconcierta porque, en tratándose de un tema que tiene un tronco común , debe existir una sola posición jurídica. La misma "DIAN" dijo en ese proceso que "La competencia para expedir un régimen sancionatorio y el procedimiento para su imposición ha sido asignada por el constituyente al Congreso de la República, actividad que puede ejercerse directamente o mediante la concesión de expresas facultades extraordinarias al Presidente", y que era claro, entonces, que la citada regulación se efectuaba por medio de una ley ordinaria y no por ley marco, pues esta última, por tener un carácter general, debe limitarse a fijar la política, los criterios y los principios generales que dirigirán la acción del Ejecutivo en materia cambiaría, sin entrar a regular de manera detallada y precisa los distintos asuntos que pueden desprenderse de ella, como sucede en el presente caso.
Continúa señalando que en similar sentido se pronunció el Procurador General de la Nación, al rendir su concepto en dicho proceso, y eso determinó que la Corte Constitucional fijara su posición en la forma ya reseñada, esto es, que corresponde al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia, artículo 150 de la Constitución Política o al legislador extraordinario debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.; señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen, aunque el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República para expedir Códigos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, del estatuto superior.
Anota que este punto tiene una definición constitucional que suplicaría a los honorables consejeros tuvieran en cuenta al momento de decidir el presente asunto, porque evidentemente hay allí dos posiciones que deberían conciliarse, de alguna manera.
c) Acerca de la ley marco y de lo que ella significa en ese proceso de toma de decisiones, dice que contiene el marco general dentro del cual debe moverse el ejecutivo para regular unas materias que, por su naturaleza, requieren de dinamismo en su expedición y, por la movilidad que las materias tienen, exigen una regulación también cambiante, lo cual no es el caso de estos regímenes disciplinarios o sancionatorios, que deben obedecer a unos principios más o menos constantes, más o menos permanentes, mas sí de los aspectos económicos en juego en estas leyes, que son fundamentalmente de aduanas, comercio exterior, cambio exterior, y aspectos monetarios, situación distinta a la que se da con la ley de facultades extraordinarias, porque en las leyes marco el Presidente de la República no está sujeto a unos plazos, pero sí está sujeto a unas materias.
En este aspecto expresa a la Sala, que no comparte algunas afirmaciones contenidas en providencias suyas, en donde se deja la sensación de que cuando se expide la ley marco, el Presidente queda facultado para tocar el tema al cual se refiere, de una manera amplia, absoluta, lo cual implicaría en la práctica que lo que hizo el Constituyente, al crear las leyes marco, fuera transferir al Presidente unas competencias legislativas en esas determinadas materias, cuando lo que se dice es que el Presidente queda facultado para regular el régimen aduanero. Lo cierto es que las leyes marco son leyes, y si bien no pueden entrar en regulaciones de detalle, sí deben contener los principios y aspectos generales que gobiernan esa materia y es sobre esos aspectos que el Gobierno está facultado para emitir los reglamentos correspondientes. Afirma, en ese sentido, que ha revisado absolutamente toda la ley 6ª de 1971, y la ley 7ª de 1991 o ley de comercio exterior, sin encontrar que contengan principios o reglas generales de las cuales pudiera desprenderse la posibilidad de dictar un decreto para imponer, crear o establecer un régimen sancionatorio a los agentes de aduana, o a las sociedades de intermediación aduanera.
Manifiesta que no sabe porqué la ley 7ª de 1.991 viene al caso, ya que se trata de una ley marco distinta, y que esa práctica le parece nociva en el ordenamiento jurídico colombiano, en la medida de que se desvirtúa totalmente el contenido de las leyes marco, y conduce al abuso, a la desviación o a la interpretación errada de las respectivas atribuciones constitucionales.
Piensa que el Consejo de Estado debe jugar un papel muy importante en la definición de este asunto, dado que el tema no sólo tiene importancia para este proceso sino para el futuro de la institución de las leyes marco y de sus decretos reglamentarios, porque no es posible admitir que casos como éste, por ejemplo, se puedan estar modificando con reglamentos que desarrollan leyes marco, puesto que después el Gobierno podría dictar otro decreto y cambiar exactamente todo el contenido de ese régimen sancionatorio.
3.2. Por su parte, la representante de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifestó que no se ajusta a la realidad afirmar que la sentencia 052 de 1997, expedida por la Corte Constitucional, haya definido casi con efectos de cosa juzgada constitucional, que la competencia para regular el régimen sancionatorio en materia aduanera es del Congreso de la República mediante la expedición de leyes ordinarias, por cuanto el asunto debatido en la Corte en esa oportunidad hacía referencia al régimen sancionatorio en materia cambiaria, que constitucionalmente tiene unas disposiciones muy específicas y que difieren bastante de las disposiciones constitucionales que gobiernan las facultades en materia aduanera.
En segundo lugar, que tampoco corresponde a la realidad la afirmación de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en sus intervenciones en dicho proceso, hubiesen reconocido y estado de acuerdo con la tesis, según la cual, el régimen sancionatorio en materia aduanera no es de la competencia, constitucionalmente hablando, del Presidente de la República, sino del Congreso, porque en la intervención que se hizo en ese proceso, la defensa se afianzó a la luz de las disposiciones constitucionales que definen la competencia en materia de cambios y no en materia de aduanas, luego el análisis que en ese momento hicieron los abogados intervinientes a nombre de la entidad que ella representa, están fundamentados en los cánones constitucionales que rigen la materia cambiaria y no en materia aduanera, luego no se puede hablar de una especie de cosa juzgada constitucional para definir la legalidad del decreto 2339 del 1996, con base en el análisis efectuado por la Corte.
Seguidamente pasó a ilustrar ese aspecto mediante una comparación entre como se ha visto constitucionalmente la facultad sancionatoria en materia cambiaria y en materia aduanera, para concluir que de acuerdo con la Constitución Política de 1991 el análisis que hace la Corte Constitucional en ese momento es obviamente a la luz de la competencia que, en materia legislativa y normativa ,atribuye la Constitución Política de manera especifica a 3 organismos: Uno, el Congreso para que expidiera las leyes marco a las que debe sujetarse el Banco de la República y concretamente su junta directiva para regular el régimen de cambios, función eminentemente administrativa, de donde en materia de cambios internacionales el Gobierno no tiene facultad normativa por Constitución, pudiéndosele otorgar facultades extraordinarias como en efecto ocurrió porque en esa materia, según el artículo 150, numeral 10, no hay prohibición alguna que impidiera que el Congreso otorgara facultades extraordinarias al Gobierno para expedir el régimen sancionatorio en materia cambiaria.
Cosa distinta ocurre en materia aduanera que, repite, no fue el tema analizado, ni sustentado en ese momento por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, porque en esta materia está el artículo 150, numeral 19, literal c, o b, que faculta al Congreso únicamente para expedir las leyes marco y en ellas señalar los objetivos y criterios de manera muy general a los que debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen de aduanas y el artículo 189, numeral 25, que faculta al Presidente para modificar las tarifas, los aranceles y regular todas las disposiciones referentes al régimen de aduanas, o sea, que en el caso de aduanas, sí hay una definición constitucional de la función normativa del Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República de manera clara, lo que no ocurre en materia de cambios. Y al Congreso se le da una facultad legislativa limitada en los términos de la misma Constitución a la expedición de leyes marco en las cuales se faculta al Gobierno para expedir los decretos reglamentarios que desarrollen los objetivos y criterios de esas leyes marco, aunque puede parecer inconveniente y es muy respetable la posición del doctor CHAHIN en ese aspecto, en que puede ser que la Constitución ha dado demasiado poder al Ejecutivo, pero, la verdad es que una cosa es la posible inconveniencia de la disposición frente a todo un régimen jurídico, que no pudo generar de manera clara la nulidad de este decreto, del 2339, porque se considere que existe un exceso de facultades dadas por el constituyente al Ejecutivo.
Finalmente, hace un recuento de la posición jurisprudencial del Consejo de Estado sobre lo que debe entenderse comprendido dentro del régimen de aduanas, incluido el régimen sancionatorio, y de la relación de las leyes marco aludidas con la facultad reguladora que sobre el mismo le ha sido conferida al Gobierno.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. - El acto acusado
Se trata del decreto núm. 2339 de 1.996, "Por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo aplicable a las sociedades de intermediación aduanera y a quienes se anuncien o ejerzan tal actividad sin estar autorizados". Para su expedición el Presidente de la República hizo uso de las facultades consagradas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la ley 6ª de 1.971 y 2º de la ley 7ª de 1.991.
Su contenido está distribuido en 29 artículos, en los cuales desarrolla la materia enunciada, tanto en lo que hace a la definición de su campo de aplicación, de las conductas constitutivas de faltas en el desarrollo de la actividad de intermediación aduanera, de las sanciones respectivas, como en lo relativo al procedimiento administrativo para la imposición de éstas.
2. Cuestión previa: cosa juzgada.
Esta Sala, dentro del proceso de nulidad adelantado contra el mismo decreto 2339 de 1.996 (radicación 4263, actor ANDRES MARTINEZ MARTINEZ) y que se decidió mediante sentencia de 15 de mayo de 1997, con ponencia del Consejero doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, tuvo oportunidad de confrontarlo con los artículos 6º, 113, 114 y 121 de la Constitución y denegó las pretensiones de nulidad frente a los cargos de violación de las mismas.
Se observa, entonces, que en la presente causa se invocan también como violadas por el decreto enjuiciado estas mismas disposiciones constitucionales. Por ello, al haberse negado la nulidad de dicho decreto frente a ellas, existe cosa juzgada al respecto, en atención a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A., y así se declarará en la sentencia, de manera oficiosa, en uso de la facultad de declarar las excepciones que encuentre probadas, que al fallador otorga el inciso segundo del artículo 164 ibídem.
3. Aspectos comunes a los cargos.
Así las cosas, sólo será necesario examinar los cargos alusivos a la violación de los artículos 13, 29, 150, numerales 8 y 19, literales b y c; 189, numeral 25, y 333 de la Carta, al igual que de los artículos 3º de la ley 6ª de 1.971 y 2º de la ley 7ª de 1.991, pudiéndose observar en la explicación del concepto de violación respectivo que los actores exponen de manera global, que el cuestionamiento se contrae a la pretendida carencia de competencia del Gobierno para expedir el acto enjuiciado, tanto por ser decisiones del resorte del legislador, como por no tener respaldo en las leyes cuadro precitadas, de donde se pretende derivar la infracción de tales disposiciones, punto sobre el cual la Sala se ha pronunciado reiteradamente, toda vez que en casi todas las acciones contra decretos de la naturaleza del que se juzga se traen a colación criterios similares, lo que le ha permitido a la Sala ir refinando y adecuando su jurisprudencia sobre la materia al nuevo ordenamiento constitucional, labor en la cual ha podido identificar los supuestos que determinan dicha competencia y, por tanto, su real alcance.
Es el caso de los lineamientos que se dejaron sentados en la sentencia de 2 de octubre de 1.997, proferida en el proceso radicado bajo el número 4431, con ponencia del Consejero doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, y que la Sala considera enteramente aplicables al sub lite, y que por lo mismo se permite reiterar en los siguientes términos:
3.1 Ambito de la competencia gubernamental.
La Sala precisa, una vez más, que el alcance de las facultades que se derivan de las leyes marco que se invocan en el decreto acusado, o el ejercicio de las mismas, está delimitado por los supuestos que a continuación se reseñan:
Primer supuesto. La pertenencia al régimen aduanero. Las modificaciones, o lo que es igual, las disposiciones que adopte el Gobierno en ejercicio de las facultades derivadas de la ley 3ª de 1.971, deben referirse a asuntos o materias que correspondan al régimen aduanero, es decir, a algún aspecto relativo a las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, ya sea autorizando, permitiendo, prohibiendo u ordenando, como ocurre con cualquier regulación jurídica. Ello, de suyo, conlleva atribuciones y deberes, por una parte; y, por la otra, implica consecuencias jurídicas, las cuales pueden adoptar la forma de sanciones, que subyacen en el incumplimiento de las obligaciones tributarias, ya sea como sanciones administrativas, que es la manera usual de formalizarlas, o como ejecución de la prenda o garantía legal que recae sobre las mercancías importadas.
Como antecedentes jurisprudenciales sobre este tópico la Sala citó en la sentencia antes referenciada, entre otros, el contenido en la sentencia del 23 de febrero de 1996, expediente número 3350, M.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, y la ratificación que del mismo se hizo en la sentencia de 22 de agosto de 1996, expediente número 3481, actor Guillermo Vargas Ayala, con ponencia del Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, el cual, por su claridad y concisión, cabe reiterar:
'Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no solo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que `... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías'.
En una de las observaciones formuladas por los accionantes en concomitancia con este tema, se insinúa que la jurisprudencia de la Sala deja entrever que la relación determinante de la pertenencia de cualquier asunto al régimen de aduanas puede ser también indirecta, de donde infieren que por vía de las facultades en estudio el Gobierno podría eventualmente regular cualquier asunto económico, dado que todos los aspectos de la economía tiene relación con dicho régimen.
Al respecto es menester precisar que de ninguna de las consideraciones de la Sala cuando se ha ocupado de este punto cabe una inferencia de esta índole, toda vez que la relación que en ellas se ha puesto de presente es una relación directa, sustancial, en tanto la circunstancia que al efecto se ha tenido en cuenta es la de que el objeto o tema regulado tenga la virtud de aparecer involucrado o estar presente de manera inmediata en el proceso de introducción al país o salida del mismo, esto es, de importación o exportación, de mercancía. De suerte que no es suficiente la existencia de una mera relación con el proceso respectivo, sino que desde el punto de vista fáctico y / o jurídico resulten ligadas de manera específica e inmanente al proceso administrativo de control aduanero de la mercancía importada o exportada.
De allí que en los pronunciamientos de la Sala sobre el punto se haya expresado que la facultad constitucional de que se habla tiene que verse referida al Régimen Aduanero visto como "el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas o exportadas, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc. establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio".
"Lo anterior supone entonces unos hechos que sirven de base para el control, como son los de importar o exportar mercancías, los que a su vez se desglosan en una serie de actividades físicas o prácticas, entre las que se cuentan depositar, transportar, retirar la mercancía, etc.; así mismo generan unas obligaciones, derechos, procedimientos, operaciones y eventualmente sanciones, por razón de las exigencias, requisitos, y demás aspectos de dicho control, y supone en consecuencia unos sujetos que intervienen en tales hechos, ya como ejecutores o ya como controladores, que a su turno pasan a ser sujetos pasivos y sujetos activos de la actividad aduanera, de allí que como se aprecia en la ley 79 de 1.931, en el decreto 2666 de 1.984, conocido como Estatuto o Código de Aduanas, y los decretos subsiguientes que lo han modificado, en especial los números 1909 de 1.992 y 537 de 1.995, sus disposiciones discurren sobre tales aspectos." (Sentencia de 17 de octubre de 1996, expediente 3949, actor Oscar Mauricio Buitrago, Consejero Ponente, doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA).
Estos pronunciamientos en nada desconocen los conceptos de régimen de aduanas que en la demanda se invocan para pretender desvirtuar aquéllos. Por el contrario, se avienen con los mismos, en especial con el consignado en el artículo 1º del decreto 2666 de 1.984, a cuyo tenor dicho régimen "Son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías", frente a lo cual la Sala no ha dicho cosa diferente.
Al efecto, ha de tenerse en cuenta que lo que se dice regular por tales normas, son actividades o acciones humanas, conductas, como bien lo dice el libelista, comportamientos del hombre, y de las que sólo el hombre puede obtener provecho o tener interés, ya que ellas no se realizan en el vacío ni mucho menos en la naturaleza o por virtud de los solos fenómenos físicos o naturales. Todas suponen la intervención necesaria de personas, que son las que realizan estas operaciones y que por lo mismo devienen en sujetos, activos o pasivos, de las mentadas normas, esto es, del régimen de aduanas. El hecho de que el objeto de regulación sea en últimas la mercancía no significa que queden por fuera los individuos o personas que resulten ligados directamente a ella por efectos de cualquiera de las operaciones enlistadas en la norma que se cita, por cuanto lo regulado no es la mercancía en sí misma sino las actividades referidas de que es susceptible, actividades que por definición son humanas.
A lo anterior cabe agregar que los términos en que está otorgada la atribución no hacen salvedad o excepción alguna en cuanto a las materias o asuntos que sustancialmente hacen parte del régimen aduanero, de modo que ha de entenderse referida a él en su integridad, incluyendo lo atinente al ámbito sancionatorio correspondiente.
Sobre este último aspecto, los actores han invocado en sustento de los argumentos de la demanda, la sentencia C - 052 de 1.997, de febrero 6 de 1.997, proferida por la Corte Constitucional, en tanto en ella se dice que "Corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.)…", pero, sin pretender desconocer la validez de esta premisa, ocurre que frente a la misma hay situaciones de excepción autorizadas expresamente por disposiciones, igualmente de orden constitucional, siendo una de ellas la relativa al comentado régimen aduanero, de allí que la Sala sostenga que donde el Estatuto Supremo defiera a la ley marco la regulación de un determinado asunto, como el régimen aduanero, habrá de entenderse que en esa materia es al Gobierno a quien le incumbe su desarrollo, por medio de decretos como el acusado.
Ello se aviene, inclusive, con la explicación que en la sentencia citada ofrece la Corte Constitucional sobre la relación entre las leyes marco y los decretos que las desarrollan, en el sentido de que con ambos "...se crea una especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento . Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación".
Por lo demás, el cotejo de los lineamientos jurisprudenciales de dicha sentencia con lo pertinente al presente caso, ha de hacerse teniendo en cuenta, como lo ha advertido la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que el problema en ella debatido corresponde al régimen cambiario, en el cual las atribuciones del gobierno tienen un ámbito muy distinto al del régimen aduanero. De ahí que al no guardar relación directa con la cuestión examinada, no puedan ser tenidos en cuenta para la decisión, como lo suplicó el demandante.
Segundo supuesto. Sujeción a las normas generales, objetivos y principios señalados en la ley marco. El ejercicio de dichas facultades debe sujetarse a las normas generales, y dentro de los objetivos y criterios plasmados por el Congreso de la República, en la respectiva ley marco, sin que sea menester que los criterios o principios precisen, al detalle, como lo pretenden los demandantes, el campo o la medida de su utilización; y por último,
Tercer supuesto. Obedecimiento a razones de política comercial. Debe, finalmente, obedecer a razones de política comercial, con lo cual, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional, la Carta está limitando el campo de esta técnica normativa a las implicaciones económicas del régimen de aduanas y está, consecuentemente, excluyendo el que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o impositiva, o se persigan objetivos de igual estirpe (Sentencia C - 510 de 3 de septiembre de 1.992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En resumen, y descontando la ineludible sujeción general a la Constitución, los supuestos específicos que permiten ejercer la competencia gubernamental derivada de las leyes marco, actualmente son: que la materia o asunto regulado pertenezca al régimen de aduanas, que se atiendan las normas generales, los objetivos y principios señalados por la ley marco respectiva, y que obedezcan a razones o motivos de política comercial.
3.2. Valor normativo de las modificaciones
Ahora bien, como quiera que la atribución asignada al Gobierno en el artículo 189 - 25, en concordancia con el artículo 150 - 19 - c) de la Carta, es la de modificar las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, de ello se desprende que el Gobierno puede expedir disposiciones con fuerza normativa igual a la de las disposiciones que se modifican, en tanto hagan parte o estén contenidas en el régimen de aduanas.
De allí surge que se esté frente a la potestad reglamentaria especial o ampliada que ya ha advertido la Corporación, y que valga reiterar como distinta de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 - 11 de la Carta, ya que su efecto reglamentario está referido a las citadas leyes marco, de donde el Gobierno aparece con dos tipos de potestad reglamentaria, atendiendo su objeto y fuerza normativa.
La disposición que se examina, expedida con base en la competencia dada por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución, tiene la naturaleza y la fuerza normativa anotadas, sin que ello signifique usurpación por el Gobierno, de funciones o de competencias propias del Congreso de la República, en su condición de legislador, aspecto sobre el cual se ha pronunciado inclusive la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en términos que es útil reproducir, así:
"...por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que la Carta le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una facultad propiamente reguladora en determinadas materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco…" (sentencia de 23 de julio de 1.996, expediente S - 612, actor Guillermo Vargas Ayala, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa).
Facultad reguladora esta que es distinta de la que se deriva del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, atribuida al Presidente para desarrollar, en orden a su cumplida ejecución, las leyes que se refieran a materias diferentes del régimen de aduanas.
La anterior distinción facilita entender la viabilidad de que mediante decretos reglamentarios se modifiquen normas pertenecientes al régimen de aduanas, pese a la percepción que se tiene de tales decretos, como la que se refleja en la presente demanda, que corresponde a la noción tradicional o común de la potestad reglamentaria que, a partir de la Revolución Francesa de 1.789, el Constituyente le ha venido otorgando al Ejecutivo para la cumplida ejecución de la leyes.
Ello es posible por la flexibilización del esquema clásico de la separación absoluta de las funciones del poder público - inaplicable cada vez más - , sobre la base de la colaboración de las Ramas del mismo, por virtud de la cual cada una aparece, aunque de modo excepcional, ejerciendo o participando en el ejercicio de atribuciones que de manera general corresponden a funciones de las otras, con lo cual se ha abierto paso a regulaciones especiales en materia de la potestad reglamentaria, como la consagrada en el artículo 189 - 25 que se viene comentando, e incluso otras de mayor fuerza normativa, cuando el objeto de reglamentación es la misma Constitución, mediante los decretos que se denominan reglamentos constitucionales o decretos autónomos que en la Constitución anterior, a partir de la reforma de 1.968 tuvieron amplio espacio, v. gr., la forma contemplada en su artículo 120 - 14, pero que el Constituyente de 1.991 morigeró en alto grado por la vía de las leyes marco." (Véanse también las sentencias de 10 de julio de 1.995, expediente 3165, con ponencia del Consejero doctor Miguel González Rodríguez; de 15 de agosto de 1.996, expediente 3464 y de 29 de agosto de 1.996, expedientes acumulados 3249, 3248, 3284, 3351, 3353 y 3354, las dos últimas con ponencia del Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa).
En síntesis, para la Sala, la facultad constitucional de modificar el régimen aduanero, es igual a la de regular dicho régimen, dentro de los parámetros ya señalados.
3.3. Pertenencia del tema regulado por el decreto acusado al régimen aduanero.
Este aspecto ha sido objeto también de análisis por parte de la Sala, siendo la más reciente la que se plasmó en la sentencia de 15 de mayo de 1997, dictada en el expediente 4263, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, que por haberse ocupado del mismo decreto resulta aplicable en un todo para despachar el cargo bajo examen. En dicha sentencia se puntualizó lo siguiente:
"Descendiendo al asunto de que conoce la Sala, como quiera que en el decreto sub júdice además se invocan las leyes marco de aduanas y de comercio exterior - la 6ª de 1.971 y la 7ª de 1.991 respectivamente - , lo cual se explica por la inescindible relación entre ambos campos, como que el segundo es parte del primero, es menester establecer si el asunto regulado por el citado decreto 2339 de 1.996 encuadra en ambos campos, toda vez que ello determina en últimas el fundamento del cargo, como es el de la competencia para adoptar el decreto que se enjuicia.
"Al efecto se tiene que el tema específicamente regulado por el decreto sublite, esto es, el régimen sancionatorio aplicable a las sociedades de intermediación aduanera, cobija conductas y situaciones que solamente se dan en relación con la actividad de importar o exportar mercancías y que sólo se aplica a quienes en la particular condición de intermediario aduanero incurren en ellas. Es decir, que tanto materialmente, o sea por los hechos sancionables, como subjetivamente, esto es, por la persona pasible de serle aplicado, pertenece al campo del comercio exterior y por lo mismo al aduanero.
"Dentro de esta perspectiva, es parte o subtema y como tal desarrollo normativo de uno que ya venía regulado por el régimen de aduanas, como es el de la intermediación aduanera, tanto que ya la ley 79 de 1.931 la regulaba, bajo la denominación deagencia aduanera, cuyas disposiciones respectivas por cierto continuaron vigentes por expreso mandamiento del artículo 335 del decreto 2666 de 1.984, y recogidos bajos los artículos 400 a 406 de éste.
"El 400 prescribe que "Nadie podrá trabajar como agente de aduana sin licencia especial expedida de conformidad con esta sección.
"`La expresión agente de aduana comprende a toda persona que se entienda con la aduana en nombre y representación de terceros'.
"Los siguientes se ocupan de señalar quien y como se expide la licencia de agente de aduana (401), las condiciones o requisitos para ello (402), los requisitos del poder que los autorice a actuar en representación del importador y las responsabilidades que le acarrea (403), así como de las fianzas que debían otorgar para poder actuar (404 a 406).
"Luego vino el decreto 1467 de 1.951, cuya vigencia también salvó el decreto 2666 de 1.984, el cual trató sobre la competencia para sancionar a los agentes de aduanas y procedimientos pertinentes; decreto que junto con los artículos de la ley 79 de 1.931 atrás comentados fue derogado por el 1657 de 1.988, que entró a reglamentar el tema, ahora sí bajo la denominación de intermediación aduanera, definiéndola como "las intervenciones procesales efectuadas en nombre y por encargo de terceros, importadores o exportadores, para adelantar y culminar trámites, operaciones, procesos de despacho, almacenamiento y tránsito de mercancías,". Además precisó y amplió aspectos de tipo procesal, requisitos o condiciones para operar como tal, controles a que quedaban sujetos, responsabilidades, sanciones de que podían ser objeto quienes la ejercieran, como aspectos esenciales del asunto.
"Por último, el decreto 1909 de 1.992, en su artículo 3º tiene alintermediario como uno de los responsables de las obligaciones aduaneras, al igual que lo hacía el decreto 2666 de 1.984, en su artículo segundo bajo la denominación de agente de aduana.
"La intermediación aduanera, incluyendo el ámbito sancionatorio tanto en lo sustancial como en lo adjetivo, es entonces un tema que sin lugar a dudas la legislación aduanera, esto es, el régimen aduanero, viene tratando como parte de su materia, lo cual se explica por el hecho de que aquélla por definición es parte del proceso propio de la actividad aduanera, por consiguiente queda absorbida por el proceso administrativo correspondiente, y quienes la ejercen se constituyen en indiscutibles sujetos de dicho proceso, lo cual a su vez obedece a la natural ligazón con el giro del comercio exterior."
"Siendo claro entonces que en todos sus aspectos el régimen sancionatorio de las sociedades de intermediación aduanera se relaciona directamente con el ejercicio práctico del comercio exterior y por lo mismo es parte de la materia propia del régimen de aduanas, es forzoso concluir que está dentro de los asuntos cuya regulación es susceptible de ser modificada por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que invoca en el decreto acusado".
4. Estudio particular de los cargos.
Como atrás se precisó, los cargos en la presente causa quedaron circunscritos a los artículos 13, 29, 150, numerales 8 y 19, literales b y c; 189, numeral 25, y 333 de la Carta, al igual que de los artículos 3º de la ley 6ª de 1.971 y 2º de la ley 7ª de 1.991, respecto de lo cual caben las siguientes consideraciones:
4.1. Si bien la pretendida infracción del artículo 13 de la Carta, consagratorio de los derechos de libertad e igualdad, no ha sido acompañada de un concepto de violación específico, la Sala no encuentra que el hecho de haber sido adoptado un régimen sancionatorio aplicable sólo a las sociedades de intermediación aduanera y a quienes ejerzan tal actividad sin estar autorizados, signifique por sí mismo un trato discriminatorio e injusto para tales sujetos, ya que lo especial de su régimen obedece a la especificidad de su actividad (al igual que ocurre con otros muchos sujetos o agentes que intervienen en las diversas actividades sociales del país), y en particular a las exigencias y responsabilidades que ella les impone, habida cuenta de que se traduce en el manejo de intereses económicos ilimitados que les son confiados por quienes utilizan sus servicios y en cuyo lugar actúan ante las autoridades aduaneras.
Lo anterior, aunado a criterios de organización, de gerencia y finanzas, es determinante de los aspectos deontólogicos o éticos de la gestión, a fin de asegurar la efectividad de la misma, por cuyo cumplimiento debe velar el Estado, en su condición de director general de la economía, de interventor de la actividad económica y guardián de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, en armonía con los propósitos señalados en los artículos 333 y 334 de la Constitución, en concordancia con el artículo 2º ibídem.
En consecuencia, el cargo en este aspecto no prospera.
4.2. En relación con el artículo 29 de la Carta, la Sala interpreta que su vulneración se hace radicar en el hecho de que el juzgamiento de que pueden ser objeto las personas a que se refiere el decreto acusado no se haría "conforme a leyes preexistentes al acto" que se les llegare a imputar, puesto que dicho decreto no es ley, o que tales actos y el respectivo procedimiento no han sido establecidos mediante ley.
Este cuestionamiento encuentra la respuesta debida en el punto donde se dejó en claro cuál es el alcance de la fuerza normativa de los decretos expedidos por el Gobierno con fundamento en las facultades que le confiere el artículo 189, numeral 25, en concordancia con el 150, numeral 19, literal c) de la Constitución, a los cuales pertenece el decreto enjuiciado, y se reiteró que en tratándose de asuntos propios del régimen aduanero, aquéllos tienen la misma fuerza normativa de las disposiciones que modifican, pues no de otra forma sería posible introducir modificaciones a las disposiciones del régimen aduanero. De modo que para efectos del artículo 29 y en cuanto se refiera al procedimiento sancionatorio de sujetos sometidos al régimen aduanero, los decretos que para la modificación del mismo expida el Gobierno son equivalentes a los preexistentes que se modifican y que en él se mencionan, por consiguiente el decreto acusado se adecua al mandato supremo en lugar de desconocerlo.
Por tanto, el cargo tampoco prospera en esta parte.
4.3. En cuanto a la violación de los artículos 150, numerales 8 y 19 literales b) y c), y 189 numeral 25, y 333 de la Carta, vale decir que tal cuestionamiento también ha sido resuelto en virtud del examen del alcance de la competencia que se le atribuye al Gobierno en estas mismas disposiciones.
Basta con anotar que habiendo sido demostrado que el tema regulado es propio del régimen aduanero, la expedición del decreto acusado no se opone a las normas superiores que aquí se invocan como violadas, puesto que el Gobierno con ello no hizo cosa distinta de utilizar las facultades que ellas le confieren. En lo que atañe a la violación de los artículos 150, numeral 8, y 333 precitados, que aluden a las normas a las cuales deba sujetarse el gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución y a restricciones a la libertad económica, ha de decirse que el sustento normativo del acto acusado no está en el referido numeral 8, sino en el 19, literal c), y es completamente ajeno, por lo mismo a la función de inspección y vigilancia; además en lo tocante al artículo 333, cabe afirmar que la restricción a la libertad económica que entraña el acto acusado, tiene soporte constitucional en los artículos 150, numeral 19, literal c, y 189, numeral 25; y finalmente que como la Constitución defiere a la ley marco y al Gobierno la regulación de los asuntos propios del régimen aduanero y de comercio exterior, ha de entenderse que a éste último compete su desarrollo, mediante reglamentos, con sujeción a las leyes marco sobre la materia.
Por ende, el cargo no prospera.
4.4. Por último, se invoca la violación de los artículos 3º y 2º de las leyes 6ª de 1.971 y 7ª de 1.991, respectivamente, bajo el argumento de que éstos no contienen principios, pautas, o criterios generales que permitan o autoricen al Ejecutivo expedir un decreto mediante el cual se establezca el régimen sancionatorio comentado.
El cargo parte de una apreciación errada del papel que cumplen las leyes marco, entre ellas las citadas, de cara al ejercicio de las atribuciones gubernamentales a que se refieran, toda vez que se hacen aparecer como la fuente única de dichas atribuciones, cuando lo correcto es que su papel es simplemente delimitador, de ahí la denominación jurisprudencial que se les ha dado, y en ningún modo es el de otorgar o conferir poder o competencia al titular de la atribución, pues dicho otorgamiento le viene de la norma constitucional respectiva, en este caso de los artículos ya tantas veces citados. De suerte que la amplitud con que se ejerza la facultad del caso está dada por la extensión de la materia a regular, en tanto un determinado aspecto, esté directa e íntimamente ligado a ella, dentro de los principios y criterios fijados por el legislador a través de las mentadas leyes marco, sin más limitaciones o restricciones que las que la Constitución imponga.
Así las cosas, no es posible predicar la infracción de las mismas por ausencia en ellas de objetivos o criterios específicos o detallados sobre un determinado aspecto o área de la materia a que se refieran, sino por la contravención de los que contengan o expresamente señalen, evento cuya demostración viene a ser entonces de cargo de quien invoque la violación, con la indicación precisa del objetivo o criterio vulnerado - habida cuenta de que éstos operan como una norma de derecho superior a las contenidas en los decretos reglamentarios - y el respectivo concepto de la violación.
En la sentencia proferida por la Sala en el expediente 4431, atrás citada, aunque el tema objeto del decreto en ese entonces acusado es distinto, se examinó un cargo similar, en términos que vienen también al caso, habiéndose consignado que "…si el artículo 3º de la citada ley 6ª no contempla expresamente un criterio que se refiera de manera directa y específica al decomiso, ello a más de responder a la generalidad anotada, implica más bien que la regulación de la medida hay que confrontarla dentro del contexto total de dicha ley, mirando si contradice o no los objetivos y criterios que ella señala, de donde se excluye la pretendida violación de dicho precepto, en tanto ésta se hace derivar de la ausencia de alusión directa en la misma al referido criterio, ya que de aceptarse el sustento del cargo, por la misma razón habría que considerar también como contrarias a tal artículo todas las disposiciones gubernamentales que afecten temas o aspectos del régimen aduanero que no están expresamente mencionados o aludidos en los criterios y objetivos de la ley 6ª de 1.971 en mención." (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de agosto de 1997, expediente 4431, actor Pablo J. Cáceres Corrales, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa).
Por consiguiente los cargos en el sentido indicado tampoco prosperan.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero. - DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada respecto de la violación de los artículos 6º, 113, 114 y 121 de la Constitución Política.
Segundo. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Tercero. - DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 18 de diciembre de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ