Fecha Providencia | 30/10/1997 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola
Demandante: Universidad Cooperativa De Colombia
INSTITUTO DE EDUCACION SUPERIOR - Extensión de programas de pregrado / SECCIONAL - Creación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Potestad Reglamentaria / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Límites / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Control y vigilancia / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades
Si bien es cierto que tanto la Constitución Política como la ley 30 de 1992 consagran la autonomía universitaria, la cual considera desconocida la parte demandante, también lo es que dicha autonomía no es absoluta, pues corresponde al Presidente de la República ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior (artículo 31 de la Ley 30 de 1992 y 189 numeral 21 de la Carta Política), atribución que ejerció a través del decreto acusado, con base en la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, lo cual descarta la violación del canon constitucional núm. 69 y de los artículos 28 y 29 de la ley 30 de 1992 que consagran la autonomía universitaria. En consecuencia, a juicio de la Sala, la exigencia de constituir una seccional cuando las instituciones de educación superior quieran ofrecer más de dos programas de pregrado, no pretende otra cosa que garantizar que dichos programas sean prestados dentro de las mejores condiciones, esto es, ofreciendo a la comunidad un servicio con calidad, la cual hace referencia, entre otros aspectos, a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados y a la infraestructura institucional, (artículo 6o. literal c) de la ley 30 de 1992), a la cual se contrae precisamente la norma acusada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Radicación número: 4289
Actor: UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
REF: Acción de nulidad
La UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó de esta Corporación la declaratoria de nulidad del artículo 8o. del Decreto 1225 de 16 de julio de 1996, "por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior", expedido por el Gobierno Nacional.
I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
A juicio del actor, la norma demandada viola los artículos 13, 20, 25, 26, 27, 44, 67, 69, 70, 286, 287, 298 y 300 numerales 1, 9 y 10 de la Constitución Política; 28 y 29 de la Ley 30 de 1992; y parágrafos 2 y 3 del artículo 6o. del Decreto Reglamentario 837 de 1994, desarrollando los cargos esgrimidos en contra de las normas acusadas, así:
Primer cargo: El precepto demandado viola el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política, puesto que impide a los estudiantes de los municipios, donde según la norma sólo se pueden extender dos programas, acceder a los otros programas que ofrecen las seccionales de las universidades, creando con ello una discriminación odiosa y arbitraria, carente de toda racionalidad.
Segundo cargo: El artículo 20 ibídem, que garantiza la libertad de expresión y difusión del pensamiento e información resulta vulnerado por la norma demandada, pues con la limitación que establece para la extensión de programas académicos crea una camisa de fuerza a las universidades, impidiendo la difusión de sus programas.
Tercer cargo: El artículo 25 ibídem consagra el trabajo como un derecho y una obligación social que goza de la especial protección del Estado. La limitación consagrada en el artículo 8o. que se acusa, impide el derecho al trabajo y el cumplimiento de esta obligación social a los profesores que por ella se ven imposibilitados de prestar sus servicios docentes en los programas que no son susceptibles de extensión.
Cuarto cargo: Como la norma acusada limita las extensiones a dos programas, las personas de provincia no pueden escoger profesiones diferentes a dichos programas, lo cual viola el artículo 26 ibídem, que contempla la libertad de escoger profesión u oficio. Por la misma razón de la limitante, se desconoce el artículo 27 ibídem, que garantiza la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.
Quinto cargo: El artículo 44 ibídem, señala como derechos fundamentales, entre otros, los de la educación, la cultura y la libre expresión de opinión, los cuales se vulneran al no tener los estudiantes más opción que la de los dos programas extendidos.
Sexto cargo: El artículo 67 ibídem, consagra como derecho fundamental el de la educación, derecho que es desconocido por la norma demandada, pues al no permitir llevar a las universidades la totalidad de sus programas a los municipios y regiones, impide a las personas allí residentes acceder a las disciplinas no extendidas.
Séptimo cargo: Se vulnera el artículo 69 ibídem, que establece la autonomía universitaria, al impedir el precepto acusado a las universidades extender la totalidad de sus programas. De igual manera viola el artículo 70 ibídem, pues la limitante le impide al Estado promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza técnica, científica, artística y profesional.
Octavo cargo: Se desconocen los artículos 286 y 287 ibídem, que prescriben, respectivamente, cuáles son las entidades territoriales y la autonomía de dichas entidades, por cuanto a la gestión de éstas no le es extraña la formación de sus naturales en materia de educación superior.
Noveno cargo: Igualmente se transgrede el artículo 298 ibídem, que se refiere a la autonomía de los departamentos para la administración de los asuntos seccionales y para la planificación del desarrollo económico y social, los cuales se ven disminuidos con la limitación de la norma demandada.
Décimo cargo: El artículo 8o. acusado viola los numerales 1, 9 y 10 del canon constitucional 300, por cuanto el primero faculta a los entes territoriales para reglamentar la prestación de los servicios a cargo de los departamentos, entre ellos, el de la educación; el segundo, porque autoriza a los departamentos para celebrar contratos, entre los cuales se encuentran los realizados con entes universitarios para crear y / o extender los programas académicos a las regiones; y, el tercero, porque impide que los departamentos, en concurrencia con los municipios, puedan regular el deporte y la educación, en los programas no extendidos.
Undécimo cargo: El precepto acusado viola los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, puesto que no permite a las universidades ejercer plenamente la autonomía universitaria en los términos legales establecidos, cuales son los de crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, así como definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, y otorgar los títulos, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional, violando con ello además el principio de legalidad, base de nuestro sistema jurídico.
Duodécimo cargo: El artículo 8o. demandado viola los parágrafos 2 y 3 del artículo 6o. del Decreto Reglamentario 837 de 1994, por cuanto el primero establece cuáles son las condiciones que una institución universitaria debe cumplir cuando decida extender sus programas a otros lugares; y el segundo dispone que en el caso de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según sea el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones.
En síntesis, el Ejecutivo se abroga una facultad que por expresa disposición constitucional le está reservada al Legislativo.
II. ACTUACION
Mediante proveído de 27 de febrero de 1997 se admitió la demanda y se ordenó notificarla al señor Ministro de Educación Nacional, quien no la contestó.
III. - INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual expone lo siguiente:
La norma acusada no impide la extensión de más de dos programas, sino que exige condiciones distintas a las del simple convenio o contrato.
En consecuencia, la norma acusada modifica el parágrafo 2 del artículo 6o. del Decreto Reglamentario 837 de 1994, pues éste exigía, de modo alternativo, la creación de una seccional, un convenio con otra institución de educación superior o un contrato con la entidad territorial respectiva, sin que dicha modificación se pueda entender como violación, dado que tanto el decreto contentivo de la norma acusada, como el Decreto 837 de 1994, están situados en el mismo rango jerárquico, pues ambos son fruto de la potestad reglamentaria (artículo 189 de la Carta Política).
A partir de la Ley 30 de 1992 se han expedido una serie de normas reglamentarias, entre ellas el Decreto 1225 de 1996, el cual es desarrollo de la potestad prevista en el numeral 21 del artículo 189 de la Carta Política.
Comparando el texto del artículo acusado con las normas constitucionales que se consideran infringidas, se concluye que aquél no implica una limitación, sino que implementa y reglamenta los procedimientos enderezados a garantizar el cumplimiento, la calidad y la seriedad de los programas de pregrado ofrecidos.
IV. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
El texto del artículo demandado del Decreto 1225 de 16 de julio de 1996, "por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior", es el siguiente:
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en la Ley 30 de 1992,
DECRETA :
"Artículo 1o. ...
"Artículo 8o. - Las instituciones de educación superior podrán ofrecer hasta dos programas académicos de pregrado en un mismo municipio o distrito, por convenio o contrato, aún con distintas instituciones o entidades, en lugares distintos a aquellos donde se encuentra ubicado su domicilio principal, sin necesidad de constituir una seccional. Cuando pretendan ofrecer más de dos programas de pregrado, deberán adelantar los trámites necesarios para constituir una seccional".
Los cánones constitucionales núms. 13, 20, 25, 26, 27, 44, 67, 69, 70, 286, 287, 298 y 300 numerales 1, 9 y 10, se refieren, respectivamente, al derecho de igualdad, a la libertad de expresión y difusión del pensamiento y opinión, al derecho al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio, a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, a los derechos fundamentales de los niños, entre otros, el de la educación y la cultura, al derecho a la educación, a la autonomía universitaria, al deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura, a que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas; a que los departamentos tienen autonomía para la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio; y a que corresponde a las asambleas departamentales reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del departamento, autorizar al gobernador para celebrar contratos y, regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los términos que determine la ley.
Para la demandante, los anteriores preceptos fueron desconocidos por la norma acusada, al exigir que las universidades que quieran implementar más de dos programas de pregrado, deben constituir una seccional.
Sobre el particular, la Sala estima que el artículo 8o. del Decreto 1225 de 1996 no viola el principio de igualdad, pues reiteradamente esta Corporación ha señalado que se puede predicar su transgresión, cuando respecto de personas que se encuentran en una misma situación se hacen discriminaciones, lo cual no se presenta en el asunto sub exámine, dado que al disponer la norma que para poder ofrecer más de dos programas académicos de pregrado debe constituirse una seccional, dicha exigencia la hace para todas las instituciones de educación superior, a las cuales se les aplica la norma en cuestión, y no así a los posibles aspirantes a ingresar en los citados programas de extensión, bien sea en calidad de estudiantes o de profesores.
En cuanto a la violación del derecho al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio, a la libertad de enseñanza y aprendizaje y al deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura, (artículos 25, 26, 27 y 70 de la Carta Política), ya que, según la parte actora, la limitante impuesta en la norma acusada impide a los profesores prestar sus servicios docentes en los programas que no son susceptibles de extensión y a los estudiantes acceder a dichos programas, considera la Sala que el argumento en cuestión no es de recibo, pues, de una parte, no es cierto que los programas no sean susceptibles de extensión, sino que para que lo sean más de dos programas debe cumplirse con el requisito de la creación de una seccional y, de otra parte, porque no es la norma la que impide que los profesores presten sus servicios o que los estudiantes accedan a los programas no extendidos, pues son las instituciones de educación superior quienes al no abrir las seccionales, restringen el acceso de los docentes y alumnos aspirantes.
En lo que toca con la violación del artículo 44 de la Carta Política, se tiene que el mismo se refiere, entre otros, al derecho fundamental de la educación de los niños, lo cual evidencia que dicho precepto nada tiene que ver con la norma demandada, dado que ésta se refiere a los estudios de educación superior.
Frente al artículo 67 de la Constitución Política, esta Corporación estima que el acto no impide llevar a los municipios o distritos la totalidad de los programas, siempre y cuando se ajusten a las previsiones reglamentarias, pues de conformidad con la norma citada, la educación es un servicio público, correspondiendo al Estado regular y ejercer sobre la misma la suprema inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, lo cual se logra exigiendo, entre otros aspectos, que las instituciones de educación superior cuenten con la organización y la estructura necesarias para el adecuado desarrollo de los programas que pretendan desarrollar, como es, para el caso, la exigencia de constituir seccional, cuando ofrezcan más de dos programas.
Respecto del artículo 69 de la Carta Política que garantiza la autonomía universitaria, la Sala al estudiar la posible violación de los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, desarrollo de dicho precepto, se referirá al mismo.
Sobre la posible transgresión de los cánones constitucionales núms. 286, 287, 298 y 300 numerales 1, 9 y 10 por parte del precepto acusado, por cuanto, a juicio de la actora, éste desconoce la autonomía de las entidades territoriales y les impide celebrar los contratos con los entes universitarios para crear y / o extender los programas académicos a las regiones, la Sala observa que dicha afirmación no es cierta, pues antes bien, por el contrario, el artículo 8o. del Decreto 1225 de 1996 dispone que "las instituciones de educación superior podrán ofrecer hasta dos programas académicos de pregrado en un mismo municipio o distrito, por convenio o contrato...", lo cual deja sin sustento alguno el cargo en estudio.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes", norma fundamento del decreto acusado, al igual que la Ley 30 de 1992 (las negrillas no son del texto).
La citada Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", en sus artículos 6o. literal c), 28, 29 literales c) y d), 31, 32 literal a), 120 y 121, respectivamente, señala como objetivos de la educación superior y de sus instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución; a que la autonomía universitaria se concreta, entre otros aspectos, a que las instituciones de educación superior pueden crear y desarrollar sus programas académicos y definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; a que la suprema inspección y vigilancia de la enseñanza es función del Presidente de la República, la cual deberá velar, entre otros asuntos, por la calidad de la educación superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; a que la extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos; y a que las instituciones de educación superior que proyecten establecer seccionales, además de prever expresamente esa posibilidad en sus normas estatutarias, deberán obtener autorización del Ministerio de Educación Nacional, previa consulta ante el CESU, que señalará los requisitos y procedimientos para tal efecto.
Del contenido de las normas anteriores se infiere que si bien es cierto que tanto la Constitución Política como la Ley 30 de 1992 consagran la autonomía universitaria, la cual considera desconocida la parte demandante, también lo es que dicha autonomía no es absoluta, pues corresponde al Presidente de la República ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior (artículo 31 de la Ley 30 de 1992 y 189 numeral 21 de la Carta Política), atribución que ejerció a través del decreto acusado, con base en la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, lo cual descarta la violación del canon constitucional núm. 69 y de los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 que consagran la autonomía universitaria.
En consecuencia, a juicio de la Sala, la exigencia de constituir una seccional cuando las instituciones de educación superior quieran ofrecer más de dos programas de pregrado, no pretende otra cosa que garantizar que dichos programas sean prestados dentro de las mejores condiciones, esto es, ofreciendo a la comunidad un servicio con calidad, la cual hace referencia, entre otros aspectos, a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados y a la infraestructura institucional, (artículo 6o. literal c) de la Ley 30 de 1992), a la cual se contrae precisamente la norma acusada.
Finalmente, la Sala se pronuncia sobre la posible violación de los parágrafos 2 y 3 del artículo 6o. del Decreto 837 de 1994, "Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de educación superior", el cual prescribe:
"Artículo 6o. ...
"Parágrafo 2o. Cuando la institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones:
"1. Crear una seccional.
"2. Celebrar un convenio con otra institución superior con sede en el lugar del nuevo programa.
"3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva.
"Parágrafo 3o. En el caso de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según sea el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa, se anexará el convenio respectivo".
Para despachar desfavorablemente el presente cargo, basta a la Sala señalar, de acuerdo con lo expresado por el representante del Ministerio Público, que tanto el decreto contentivo de la norma que se acusa como el decreto que se dice violado tienen la misma jerarquía, dado que ambos fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, sin que pueda por lo tanto hablarse de violación alguna, ya que el decreto demandado no está sujeto al que se reputa contrariado.
Además, esta Corporación observa que el Decreto 1225 de 1997 en su artículo 11 expresamente reforma, entre otros, el Decreto 837 de 1994, razón por la cual debe entenderse que este último fue modificado en cuanto disponía que para extender los programas podía escogerse como requisito alternativo la creación de una seccional, requisito que la norma acusada tornó en obligatorio, cuando la institución de educación superior pretende extender más de dos programas de pregrado.
Concluye entonces la Sala que el contenido de la norma acusada es de la órbita de competencia del Presidente de la República, pues a éste compete el ejercicio de la potestad reglamentaria y la suprema inspección y vigilancia del servicio público de la educación, y, por lo tanto, considera que la presunción de legalidad de la norma acusada no logró ser desvirtuada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese en los Anales del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día treinta (30) de octubre de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZPresidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Ausente