Fecha Providencia | 20/11/1996 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Norma demandada: declaratoria de nulidad del Decreto 2357 de 1993, "por el cual se deroga el Decreto 2357 de 1993", expedido por el Gobierno Nacional, y como consecuencia de ello "a fin de no hacer nugatoria la anterior declaración, se decrete la habilitación de términos contenidos en el Artículo 5o. del Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993, en aras del cumplimiento de los principios de legalidad y seguridad jurídicas"
Demandante: Dora Mariño Flórez
PRINCIPIO DE BUENA FE - Está implícita en todo acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO - Eficacia. Presunción juris tantum / PRESUNCION DE LEGALIDAD - Acto administrativo / PRESUNCION JURIS TANTUM - Acto administrativo
Tanto el Decreto 2633 de 1997 cuya nulidad se impetra, como aquél cuya derogatoria se dispuso, Decreto 2357 de 1993, tienen la misma jerarquía normativa, vale decir, son decretos dictados con fundamento en las facultades constitucionales y legales de intervención del Estado en la industria del transporte automotor, de conformidad con lo previsto en los arts. 334 y 150 -21 de la Constitución Política y en la Ley 15 de 1959. La Sala considera que si bien la norma constitucional que se reputa como violada presume la buena fe de los particulares en las gestiones que se adelanten ante las autoridades públicas, e impone tanto a aquéllos como a éstas ceñirse en sus actuaciones a los postulados de la buena fe, el hecho de haberse dispuesto mediante el acto acusado la derogatoria del Decreto 2357 de 1993, en manera alguna implica, por sí mismo, que el Gobierno Nacional haya actuado con la mala fe que le atribuye la demandante, no sólo en razón de que dicho acto goza de presunción de legalidad que lleva implícita y ampara otro acto administrativo, cuya eficacia se sustenta en la presunción iuris tantum de que está conforme con el ordenamiento jurídico, sino por cuanto ninguna disposición de orden constitucional o legal establece la presunción de mala fe en las actuaciones de las autoridades públicas, por lo cual, en casos como el presente, quien la alega respecto de ellas debe demostrarla o probarla, como lo dispone categóricamente el artículo 769 del C.P.C. y 137 -5 del C.C.A., prueba que no tuvo ocurrencia en el transcurso del proceso, lo cual impone la derogatoria de las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santafé de Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número : 3912
Actor: Dora Mariño Flórez
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana y abogada Dora Mariño Flórez en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2357 de 1993, "por el cual se deroga el Decreto 2357 de 1993", expedido por el Gobierno Nacional, y como consecuencia de ello "a fin de no hacer nugatoria la anterior declaración, se decrete la habilitación de términos contenidos en el Artículo 5o. del Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993, en aras del cumplimiento de los principios de legalidad y seguridad jurídicas".
I. - ANTECEDENTES
a. El acto acusado.
Mediante el decreto cuya nulidad se impetra, el Presidente de la Repú -blica, con la firma del Ministro de Transporte, "... en uso de sus facultades constitucionales y legales", dispuso la derogatoria del Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993, "por el cual se establecen los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento de las empresas de transporte que creen los funcionarios y exfuncionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Intra" (art. 1o.), y señaló la fecha de su entrada en vigencia (art. 2o.).
b. Los hechos de la demanda.
Ellos pueden resumirse de la siguiente manera (fls. 22 a 23):
1º. Mediante el decreto cuya derogatoria dispuso el acto acusado, el Gobierno Nacional estableció una vigencia temporal, hasta el 31 de julio de 1994, para que quienes se encontrasen en las circunstancias en él previstas y constituyeran empresas de transporte público, obtuvieran la respectiva licencia de funcionamiento ante los organismos de transporte.
2º. La vigencia temporal del Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993 y las medidas en él adoptadas no fueron respetadas por el mismo Gobierno Nacional, pues mediante el acto acusado y de manera intempestiva, dispuso la derogatoria de dicho decreto, es decir, cuando sólo había transcurrido un mes de entrada en vigencia, "...faltando por cumplirse un lapso de siete meses".
3º. Tanto el Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993, como el derogatorio 2633 de 28 de diciembre de 1993, "... corresponden a la categoría de decretos especiales con fuerza legislativa, dictados en ejercicio de las funciones conferidas por la Ley 15 de 1959, siendo así decretos de intervención en la industria del transporte, plenamente consagrados en el Artículo 150 numeral 21 y Artículo 334 de la C.N.".
4º. En sentencia de 9 de diciembre de 1994, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se pronunció sobre la constitucionalidad y legalidad del referido Decreto 2357 de 26 de noviembre de 1993 (Expedientes acumulados Nos. 2767 y 2803).
c. La norma presuntamente violada y el concepto de violación.
La actora considera que al disponerse mediante el acto acusado la derogatoria del Decreto 2357 de 1993, se incurre en violación del artículo 83 de la Carta Política, toda vez que al haberse establecido en dicho decreto una serie de prerrogativas y otorgado un plazo para que sus destinatarios realizaran los trámites y obtuvieran el reconocimiento de sus derechos, la decisión sorpresiva y anticipada del Gobierno Nacional de derogarlos atenta contra los postulados de la buena fe, pues "... asalta la confianza de los destinatarios de la norma que habiendo confiado en la seguridad y credibildiad del acto de esta categoría, se disponían a cumplir con los requisitos establecidos".
Agrega la demandante que, "en otras palabras la Administración actuó en el presente caso con la mala fe que no es permitida en nuestro ordenamiento constitucional, siendo así de recibo declarar la nulidad del acto demandado por violación del artículo 83 de la Carta Constitucional. En el presente caso la buena fe se pregona de quienes eran receptores de los derechos allí consagrados, esto es de los particulares, porque una gran parte de los destinatarios de la norma (exfuncionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - Intra), tenían puestas sus expectativas en la consecución de las prerrogativas allí otorgadas, prerrogativas que fueron sorpresivamente retiradas del mundo jurídico, sin fundamento legal alguno".
Por último, la habilitación de términos que se solicita como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado "... tiene cabida en el presente caso, a fin de evitar que el fallo correspondiente sea eminentemnete declarativo, sin efecto práctico alguno. Y así lo ha puesto en práctica la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia No. C511, Actor: Robinson Rada y otro, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz...".
d. Las razones de la defensa.
En la contestación de la demanda la parte demandada manifiesta, en suma, que le hecho de que mediante el acto acusado el Gobierno Nacional haya adoptado la decisión de derogar el Decreto 2357 de 1993 no significa que hubiere actuado conmala fe, y que "no es posible aceptar la afirmación de que la Autoridad Pública actúe con mala fe al expedir un acto administrativo" (fls. 50 a 51).
e. La actuación surtida.
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el procesoordinario, dentor del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 20 de junio de 1996 se admitió la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fls. 30 a 31).
Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte actora y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 64 a 65 y 66 a 70, respectivamente.
II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el escrito que lo contiene, la señora Procuradora Novena Delegada ante esta Corporación estima que las súplicas de la demadna no están llamadas a prosperar, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación:
En el caso objeto de estudio, el acto impugnado en el proceso derogó otro acto de iguaol jerarquía, tal como lo afirma la actora en los hechos de la demadna, con lo cual no se vulnera ninguna norma constitucional ni legal, pues las normas jurídicas pueden ser modificadas o derogadas mediante otras de igual o superior jerarquía.
Respecto de que se haya violado el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política, se precisa "... que éste sólo se puede considerar infringido frente a situaciones particulares y siempre y cuando se demuestre que con el proceder de la Administración se causaron perjuicios a una o varias personas determinadas", por lo cual no se puede afirmar que con una norma de carácter general se viole dicho principio frente a toda la colectividad, pues el precepto constitucional se aplica es a aquellas actuaciones de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso del decreto demandado, la actora alega que al haberse dispuesto la derogatoria del Decreto 2357 de 1993, el Gobierno Naiconal actuó "... con la mala fe que no es permitida en nuestro ordenamiento constitucional...", violando así el artículo 83 de la Carta Política, que presume la buena fe de los particulares en las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas, es decir, de los destinatarios de las normas derogadas.
Sobre el particular cabe advertir, en primer lugar, que tanto el decreto cuya nulidad se impetra, como aquél cuya derogatoria se dispuso, tienen la misma jerarquía normativa, vale decir, son decretos dictados con fundamento en las facultades constitucionales y legales de intervención del Estado en la industria del transporte automotor, de conformidad con lo previsto en los artículos 334 y 150 -21 de la Constitución Política y en la Ley 15 de 1959.
En segundo término, la Sala considera que si bien la norma constitucional que se reputa como violada presume la buena fe de los particulares en las gestiones que se adelanten ante las autoridades públicas, e impone tanto a quéllos como a éstas ceñirse en sus actuaicones a los postulados de la buena fe, el hecho de haberse dispuesto mediante el acto acusado la derogatoria del Decreto 2357 de 1993, en manera alguna implica, por sí mismo, que el Gobierno Nacional haya actuado con la mala fe que le atribuye la demandante, no sólo en razón de que dicho acto goza de presunción de legalidad que lleva implícita y ampara todo acto administrativo, cuya eficacia se sustenta en la presunción iuris tantum de que está conforme con el ordenamiento jurídico, sino por cuanto ninguna disposición de orden constitucional o legal establece la presunción de mala fe en las actuaciones de las autoridades públicas, por lo cual, en casos como el presente, quien la alega respecto de ellas debe demostrarla o probarla, como lo dispone categóricamente el artículo 769 del Código Civil, y se desprende de los artículos 177 del C. de P.C. y 137 -5 del C.C.A., prueba que no tuvo ocurrencia en el curso del proceso, lo cual impone la denegatoria de las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.
Tercero. En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archivese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.