Fecha Providencia | 17/10/1996 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Norma demandada: solicita la declaratoria de nulidad de un aparte del artículo 2º y de los artículos 3º y 6º del Decreto 408 de 28 de febrero de 1996, "por el cual se modifica y adiciona el decreto 2253 de 1995",
Demandante: Jairo Arbeláez Arias
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Cobro de tarifas por establecimientos educativos / ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS PRIVADOS - Cobro de tarifas por reajuste en matrículas y pensiones / MATRICULAS Y PENSIONES - Reajuste. Cobro
La pretendida extralimitación por violación del espíritu de la ley 115 /94 tampoco tiene asidero, por cuanto no se evidencia en las normas atacadas ninguna previsión en el sentido de que le impida a los establecimientos educativos, objeto de la ley en cita, cobrar las tarifas correspondientes, inmediatamente queden ubicados en cualquiera de los regímenes de libertad regulada, libertad vigilada o régimen controlado, cosa muy distinta es que se les prohiba cobrarlas con retroactividad al mes de marzo de 1996, y que la cuotaparte que resulte del reajuste respectivo debe diferirse para ser cobrada con las pensiones a que se cancelen en lo que resta del año académico, según se estipula en el inciso segundo del parágrafo 5º del artículo 2º acusado, única norma que se refiere al cobro de tarifas, previsión que antes de ser opuesta al espíritu de la ley, se torna fiel expresión del mismo, si se mira el énfasis protector y social que se pone, entre otros, en el plublicitado artículo 202, el cual invoca los principios de solidaridad social y redistribución económica como fundamento axiológico del régimen en comento, con miras a facilitar el acceso a la educación y permanencia en la misma a los usuarios de menores ingresos. En lo atinente a la violación de los derechos adquiridos de quienes supuestamente se acogieron a los plazos fijados en el artículo 31 del decreto 2253 de 1995, cabe observar que no bien puede ser éste modificado o adicionado, como sucedió, por otro de igual naturaleza; y que los derechos adquiridos son eminentemente subjetivos razón por la cual su violación debe ser alegada y demostrada en concreto y no de manera abstracta.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santafé de Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número : 3706
Actor: Jairo Arbeláez Arias.
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda.
a) La petición.
El ciudadano Jairo Arbeláez Arias, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad de un aparte del artículo 2º y de los artículos 3º y 6º del Decreto 408 de 28 de febrero de 1996, "por el cual se modifica y adiciona el decreto 2253 de 1995", a su vez atinente al régimen de pensiones y tarifas de los establecimientos educativos privados, petición que formula en los siguientes términos:
"Primero. Que es nulo el artículo 2º del Decreto nacional 408 de 28 de febrero de 1996, en cuanto adiciona los parágrafos Cuarto y Quinto al artículo 31 del decreto 2253 de 1995, reglamentario de la ley 115 de 1994.
"Segundo. Que es nulo el artículo 3º del Decreto nacional 408 de 1996, que modifica el artículo 31 del decreto 2253 de 1995, reglamentario de la ley 115 de 1994.
"Tercero. Que es nulo el artículo 6º del Decreto 408 de 1996, que modifica el artículo 31 del decreto nacional 2253 de 1995, reglamentario de la Ley 115 de 1994".
b. Las normas acusadas.
Ellas son del siguiente tenor:
"Artículo 2º. Adiciónase el artículo 31 del Decreto 2253 de 1995 con los siguientes parágrafos:
"...
"Parágrafo Cuarto. Los establecimientos educativos privados que se acojan voluntariamente al régimen controlado dispuesto en el Parágrafo Segundo de este artículo, deberán presentar con su solicitud la información prevista en el Formulario No. 1 y en los módulos 1 y 2 del Manual, a más tardar el 7 de marzo de 1996.
"Parágrafo Quinto. Los establecimientos educativos privados que al evaluarse y clasificarse atendiendo lo dispuesto en este Decreto ingresen al régimen de libertad vigilada, podrán ajustar a partir del 1º de abril de 1996, la pensión correspondiente al mes de marzo que debió ser cancelada de acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero de este decreto.
"La cuotaparte que resulte de este ajuste deberá diferirse para ser cobrada con las pensiones mensuales que se cancelen en lo que resta del año académico, de acuerdo con lo que disponga para el efecto el Consejo Directivo.
"Queda prohibido expresamente hacer efectivo cualquier otro cobro retroactivo por concepto de matrículas, pensiones y cobros periódicos.
"Artículo 3º. La fecha prevista en el inciso tercero del artículo 31 del Decreto 2253 de 1995 para reajustar las tarifas de pensiones, será a partir del 1º de abril de 1996.
"El plazo previsto en el inciso cuarto del artículo 31 del Decreto 2253 de 1995 para remitir la propuesta de tarifas de pensiones con toda la documentación exigida en el Manual y en el reglamento, será hasta el 7 de marzo de 1996.
"La fecha para el ingreso directo al régimen de libertad regulada prevista en el inciso primero del Parágrafo Primero del artículo 31 del Decreto 2253, será a partir del 1º de abril de 1996.
"Artículo 6º. Durante la vigencia del régimen transitorio previsto en el artículo 31 del Decreto 2253 de 1995, las secretarías de educación departamentales y distritales podrán ordenar la aplicación de mecanismos de gradualidad para el cobro de pensiones, distintos al previsto en el artículo 24 del mismo reglamento, de conformidad con las instrucciones que para el efecto imparta el Gobierno Nacional".
c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
El actor considera que la disposición objeto del petitum infringe los artículos 58 y 189 numeral 11 de la Constitución, y 202 de la ley 115 de 1994.
Tras hacer una breve exposición de la necesidad del reglamento y del carácter permanente de dicha potestad, en atención de la amplitud de la ley, el actor concretó las razones de su demanda así:
Primer cargo. El Ejecutivo extralimitó sus funciones, toda vez que los aspectos regulados con las normas demandadas, no estaban contemplados en la ley reglamentada, y desatendió el espíritu de la ley, esto es, que los establecimientos se acojan a uno cualquiera de los regímenes para que de inmediato y previa comunicación al Ministerio de Educación cobren las tarifas correspondientes, mientras no haya objeción por parte del Ministerio.
Segundo cargo. Además, ya el artículo 31 del Decreto 2253 de 1995, había señalado unos plazos a los cuales se acogieron los establecimientos privados, con lo cual adquirieron el derecho respectivo, violándose así también el artículo 58 de la Carta. (Fls. 9 a 10).
2. Las razones de la defensa.
La parte demandada, que lo es el Ministerio de Educación, defendió la juridicidad de las disposiciones atacadas, alegando que aunque el artículo 202 de la Ley 115 de 1994 es amplio, no se vale por sí mismo, haciéndose necesario indicar los procedimientos para su aplicación, lo cual hacen tanto el Decreto 2253 de 1995 como el 408 de 1996.
Los plazos señalados no afectan la esencia del artículo demandado, ni la naturaleza de cada régimen. La gradualidad adoptada busca facilitar el acceso a la educación y favorecer con ello el bien social.
El artículo 202 ordena el Ministerio de Educación hacer evaluaciones periódicas que permiten la revisión del régimen de cada establecimiento educativo.
II. ALEGATOS PARA FALLO
a. De las partes.
El actor guardó silencio, no así la demandada, la que discurrió en esta oportunidad sobre la connotación social del contenido del decreto acusado, y de su necesidad para el proyecto educativo institucional y en especial para señalar el plan operativo de costos por parte de las instituciones educativas privadas.
b. El concepto del Ministerio Público.
La señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación conceptúa que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar, al colegir que las normas demandadas permiten la cumplida ejecución de la ley, sin que la vulnere, como tampoco vulnera las normas constitucionales invocadas, puesto que no contrarían los criterios establecidos para el cálculo de tarifas ni los regímenes establecidos en el artículo 202 de la ley, como tampoco se puede predicar derechos adquiridos respecto de los plazos, por ser éstos elementos que permiten adelantar adecuadamente unos procedimientos para cumplir la finalidad prevista en la ley.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. De las normas invocadas.
Para el estudio de la acusación que se hace en la demanda, en principio es suficiente con traer como marco de referencia el texto del artículo 202 de la ley 115 de 1994, por cuanto de su posible infracción, derivaría la contrariedad con la norma constitucional invocada. A la letra dice:
"Artículo 202. Costos y tarifas en los establecimientos educativos privados. Para definir las tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos originados en la prestación del servicio educativo, cada establecimiento educativo de carácter privado deberá llevar los registros contables necesarios para establecer los costos y determinar los cobros correspondientes.
"Para el cálculo de tarifas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
"a. La recuperación de costos incurridos en el servicio se hará mediante el cobro de matrículas, pensiones y cobros periódicos que en su conjunto representen financieramente un monto igual a los gastos de operación, a los costos de reposición, a los de mantenimiento y reservas para el desarrollo futuro y, cuando se trate de establecimientos con ánimo de lucro, una razonable remuneración a la actividad empresarial. Las tarifas no podrán trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente.
"b. Las tarifas podrán tener en cuenta principios de solidaridad social o redistribución económica para brindar mejores oportunidades de acceso y permanencia en el servicio a los usuarios de menores ingresos.
"c. Las tarifas establecidas para matrículas, pensiones y cobros periódicos deberán ser explícitas, simples y con denominación precisa. Deben permitir una fácil comparación con las ofrecidas por otros establecimientos educativos que posibilite al usuario su libre elección en condiciones de sana competencia, y
"d. Las tarifas permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.
"El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional y atendiendo los anteriores criterios, reglamentará y autorizará el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos dentro de uno de los siguientes regímenes:
"1. Libertad regulada, según el cual los establecimientos que se ajusten a los criterios fijados por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, sólo requieren para poner en vigencia las tarifas, comunicarlas a la autoridad competente con 60 días calendario de anticipación, acompañadas del estudio de costos correspondiente. Las tarifas así propuestas podrán aplicarse, salvo que sean objetada.
"2. Libertad vigilada, según el cual los diferentes servicios que ofrece un establecimiento serán evaluados y clasificados en categorías por el Ministerio de Educación Nacional, en cuyo caso las tarifas entrarán en vigencia sin otro requisito que el de observar los rangos de valores preestablecidos para cada categoría de servicio, por la autoridad competente.
"3. Régimen controlado, según el cual la autoridad competente fija las tarifas al establecimiento educativo privado, bien por sometimiento voluntario o por determinación del Ministerio de Educación Nacional, cuando lo considere necesario para evitar abusos del régimen de libertad.
"El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará evaluaciones periódicas que permitan la revisión del régimen que venga operando en el establecimiento educativo para su modificación total o parcial".
2. De los cargos.
La acusación, que se desagrega en tres cargos para efectos metodológicos, alude a que: a) el Ejecutivo extralimitó sus funciones al ocuparse de aspectos no contemplados en el artículo transcrito; b) desconoció el espíritu de la ley, el cual busca que los establecimientos educativos privados se acojan a uno cualquiera de los regímenes y puedan cobrar de inmediato, previo aviso al Ministerio de Educación, las tarifas correspondientes, mientras no haya objeción por parte de éste; y c) ya el artículo 31 del Decreto 2253 de 1995, había señalado unos plazos a los cuales se acogieron los establecimientos privados, con lo cual adquirieron el derecho respectivo, violándose así también el artículo 58 de la Carta (fls. 9 a 10).
Al respecto cabe observar lo siguiente:
1. En lo que hace a la no correspondencia de los aspectos contenidos en las normas demandadas con los previstos en el artículo legal invocado se aprecia que al confrontar una y otras ello no es cierto. En efecto, como se lee en el título del artículo 202 en cita, éste trata de costos y tarifas en los establecimientos educativos privados, respecto de lo cual no hace más que trazar lineamientos, metodológicos, señalar criterios generales y definir los tres regímenes sobre el asunto, dejándole al Gobierno, a través del Ministerio de Educación de manera expresa, reglamentar y autorizar el establecimiento o reajuste de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos, dentro de tales regímenes.
En tanto que las disposiciones impugnadas giran en torno del mismo tópico, y en particular de la aplicación de los regímenes aludidos, puntualizando aspectos circunstanciales de modo y tiempo, que conlleven términos, requisitos, prohibiciones, etc., elementos propios de todo régimen ciertamente no detallados en el canon legal invocado, pero implícitos en él, los cuales por necesarios para su debido cumplimiento, deben ser abordados por el reglamento.
De suerte que la correspondencia que al reglamento se le exige frente a la norma reglamentada, es fundamentalmente con respecto a la materia, es decir, que los aspectos o detalles que en él se precisen sean atinentes, propios del contenido de la norma y necesarios para su efectividad, para que pueda materializarse, atendiendo además de los límites de la ley, los valores que la inspiran.
Sucede, entonces, que si existe correspondencia, directa e inmediata, entre las disposiciones confrontadas, razón por la cual no aparece extralimitación aducida, por este concepto.
2. La pretendida extralimitación por violación del espíritu de la ley tampoco tiene asidero, por cuanto no se evidencia en las normas atacadas ninguna previsión en el sentido de que le impida a los establecimientos educativos, objeto de la ley en cita, cobrar las tarifas correspondientes, inmediatamente queden ubicados en cualquiera de los regímenes previstos.
Cosa muy distinta es que se les prohiba cobrarlas con retroactividad al mes de marzo de 1996, y que la cuotaparte que resulte del reajuste respectivo deba diferirse para ser cobrada con las pensiones mensuales que se cancelen en lo que resta del año académico, según se estipula en el inciso segundo del parágrafo quinto del artículo 2º acusado, única norma que se refiere al cobro de tarifas, previsión que antes que ser opuesta al espíritu de la ley, se torna fiel expresión del mismo, si se mira el énfasis protector y social que se pone, entre otros, e el pluricitado artículo 202, el cual invoca los principios de solidaridad social y redistribución económica como fundamento axiológico del régimen en comento, con miras a facilitar el acceso a la educación y permanencia en la misma a los usuarios de menores ingresos.
3. En lo atinente a la violación de los derechos adquiridos de quienes supuestamente se acogieron a los plazos fijados en el artículo 31 del decreto 2253 de 1995, cabe observar que no proviniendo tales plazos de la ley sino de un decreto reglamentario bien puede ser éste modificado o adicionado, como sucedió, por otro de igual naturaleza, y que los derechos adquiridos son eminentemente subjetivos, razón por la cual su violación debe ser alegada y demostrada en concreto y no de manera abstracta.
En resumen, las razones en las que se fundamenta el ataque no tienen validez en la situación procesal que se tiene a la vista, por consiguiente y de conformidad con los criterios y conceptos de la representante del Ministerio Público, los cargos no pueden prosperar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso por no haberse utilizado.
Tercero. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 17 de octubre de 1996.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.