100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006509SENTENCIAPRIMERA3366199623/02/1996SENTENCIA__PRIMERA__3366__1996_23/02/1996100065091996SUSTRACCIÓN DE MATERIA / Improcedencia Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se deriva, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de4 dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente. DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia en el derecho público / DERECHO PUBLICO - Inexistencia de derechos adquiridos / ALMACÉN GENERAL DE DEPOSITO - Sujeción al Derecho Público En materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las personas privadas. La sala reitera en su oportunidad lo expresado en el auto admisorio de la demanda, como fundamento para denegar la solicitud de suspensión provisional del artículo 9° del Decreto 532 de 1995, bajo la acusación de ser violatorio del artículo 58 de la Carta Política el sentido de que "...los derechos adquiridos en relación con habilitaciones o autorizaciones de almacenes de depósito no pueden entenderse, en principio, como garantía de que la actividad autorizada no será nunca más sometida a nuevos requisitos, que es lo que hace la norma acusada" RÉGIMEN ADUANERO - Ley marco o cuadro: ley 6 de 1971 y 7 de 1991 / LEY MARCO O CUADRO - Características: finalidades / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad para modificar régimen de aduanas / ALMACÉN GENERAL DE DEPOSITO DE MERCANCÍA - Reglamentación sobre habilitación: Decreto 537 de 1995 A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la jurisprudencia han denominado "Leyes - Marco" o "Leyes - Cuadro", que en materia de "aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y de comercio exterior lo son las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, tanto el constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza no pueden dar tregua a que surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria. El Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya que exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no sólo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por actuaciones que se deriven de su intervención. La simple adopción de medidas o el establecimiento de nuevos requisitos para ejercer la actividad de depósito de mercancías bajo control aduanero, en momento alguno implica, por sí solo, una limitación a tal actividad económica, y en segundo lugar, por cuanto, como lo ha reiterado la sala en diversos pronunciamientos, la reglamentación general de los derechos y las actividades a que se refiere el artículo 84 de la Carta Política no es solamente la contenida en las disposiciones de orden legal, sino que también hacen parte de ella las reglamentaciones que se expidan a través de nuevas normas que las desarrollen, como es precisamente el caso del decreto cuya declaratoria de nulidad parcial se impetra, con mayor razón tratándose de un decreto dictado en desarrollo de leyes marco. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Santa Fe de Bogotá, D. C., veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadLIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZLUIS ALBERTO RUBIANO SÁNCHEZdeclaratoria de nulidad de los numerales 1, en su integridad, y 5, parcialmente, del artículo 4º del Decreto 537 de marzo 30 de 1995, al igual que del artículo 9º del mismo decreto "por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.Identificadores10010006510true68626Versión original10006510Identificadores

Fecha Providencia

23/02/1996

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  declaratoria de nulidad de los numerales 1, en su integridad, y 5, parcialmente, del artículo 4º del Decreto 537 de marzo 30 de 1995, al igual que del artículo 9º del mismo decreto "por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.

Demandante:  LUIS ALBERTO RUBIANO SÁNCHEZ


SUSTRACCIÓN DE MATERIA / Improcedencia

Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se deriva, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de4 dictar sentencia, pues la derogatoria no restableceper se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente.

DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia en el derecho público / DERECHO PUBLICO - Inexistencia de derechos adquiridos / ALMACÉN GENERAL DE DEPOSITO - Sujeción al Derecho Público

En materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las personas privadas. La sala reitera en su oportunidad lo expresado en el auto admisorio de la demanda, como fundamento para denegar la solicitud de suspensión provisional del artículo 9° del Decreto 532 de 1995, bajo la acusación de ser violatorio del artículo 58 de la Carta Política el sentido de que "...los derechos adquiridos en relación con habilitaciones o autorizaciones de almacenes de depósito no pueden entenderse, en principio, como garantía de que la actividad autorizada no será nunca más sometida a nuevos requisitos, que es lo que hace la norma acusada"

RÉGIMEN ADUANERO - Ley marco o cuadro: ley 6 de 1971 y 7 de 1991 / LEY MARCO O CUADRO - Características: finalidades / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad para modificar régimen de aduanas / ALMACÉN GENERAL DE DEPOSITO DE MERCANCÍA - Reglamentación sobre habilitación: Decreto 537 de 1995

A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la jurisprudencia han denominado "Leyes - Marco" o "Leyes - Cuadro", que en materia de "aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y de comercio exterior lo son las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, tanto el constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza no pueden dar tregua a que surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria. El Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya que exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no sólo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por actuaciones que se deriven de su intervención. La simple adopción de medidas o el establecimiento de nuevos requisitos para ejercer la actividad de depósito de mercancías bajo control aduanero, en momento alguno implica, por sí solo, una limitación a tal actividad económica, y en segundo lugar, por cuanto, como lo ha reiterado la sala en diversos pronunciamientos, la reglamentación general de los derechos y las actividades a que se refiere el artículo 84 de la Carta Política no es solamente la contenida en las disposiciones de orden legal, sino que también hacen parte de ella las reglamentaciones que se expidan a través de nuevas normas que las desarrollen, como es precisamente el caso del decreto cuya declaratoria de nulidad parcial se impetra, con mayor razón tratándose de un decreto dictado en desarrollo de leyes marco.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 3366

Actor:LUIS ALBERTO RUBIANO SÁNCHEZ

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Luis Alberto Rubiano Sánchez en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los numerales 1, en su integridad, y 5, parcialmente, del artículo 4º del Decreto 537 de marzo 30 de 1995, al igual que del artículo 9º del mismo decreto "por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.

I. ANTECEDENTES

a) Los actos acusados

Ellos son del siguiente tenor:

"Artículo 4º. Requisitos para la habilitación de depósitos.

"En concordancia con lo dispuesto en el artículo tercero del presente decreto, la habilitación de depósitos sólo podrá otorgarse a las personas jurídicas que acrediten como mínimo los siguientes requisitos, sin perjuicio de los que para el efecto señale el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante resolución de carácter general:

"1. La persona jurídica peticionaria deberá acreditar que posee un patrimonio neto superior a setecientos millones de pesos ($700.000.000.00), si se trata de un depósito de carácter privado y de mil millones de pesos ($1.000.000.000.00), si se trata de un depósito de carácter público.

"A partir del 1º de enero de 1996, estas cifras se reajustarán anualmente en un porcentaje igual a la variación del índice de precios al consumidor reportados por el DANE para el año inmediatamente anterior".

"...

"...

"5. El depósito habilitado no podrá ser transportador de carga, ni consolidador o desconsolidador de carga ni sociedad de intermediación aduanera. No obstante, los Almacenes Generales de Depósito podrán desarrollar la actividad de intermediación aduanera en los términos previstos en el artículo 11 del Decreto número 197 de 1995, por el cual se adicionó el artículo 3º del Decreto número 2532 de 1994".

"Artículo 9º. Homologación.

"Los depósitos habilitados o autorizados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, deberán homologarse a los requisitos aquí previstos, formulando antes del 30 de julio de 1995 solicitud expresa en tal sentido, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 4º de este decreto y en las normas que lo desarrollen y reglamenten.

"Los depósitos habilitados o autorizados que no puedan llenar los requisitos establecidos en este decreto hasta la fecha límite señalada, podrán presentar la solicitud de homologación en los términos señalados en el inciso anterior, acompañada de una garantía bancaria o de compañía de seguros que garantice el cumplimiento de los mismos a más tardar el 31 de diciembre de 1995.

"El monto de dicha garantía será el mismo de la que tienen constituida para realizar su operación. Los términos y condiciones de ella serán los que establezcan la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La Subdirección Operativa expedirá una resolución de homologación provisional hasta dicha fecha.

"Una vez cumplidos todos los requisitos se expedirá la resolución de homologación por el término previsto en el inciso 2º del artículo 1º del presente decreto.

"Parágrafo 1. Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que se hubiese formulado la solicitud de homologación o sin que se hubiese acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en este decreto, se entenderá que la persona jurídica titular de la habilitación del depósito ha desistido de la misma, sin que se requiera acto administrativo que así lo declare.

"Parágrafo 2. Para efectos de lo previsto en el Decreto número 1909 de 1992 y demás normas que regulan los aspectos relacionados con la importación y almacenamiento de mercancías, entiéndese por depósitos autorizados, los depósitos conectados al sistema informático aduanero de que trata el presente decreto".

b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera que los actos acusados incurren en infracción de las siguientes normas por las razones que, expresadas en la demanda, se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos (fls. 16 a 19):

Primer cargo.

Violación del artículo 2º de la Carta Política, pues mientras en él se consagran como fines esenciales del Estado, "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación...", y se señala que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el establecimiento de las normas acusadas, relativas a la habilitación de los depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, no fueron invitados, atendidos ni escuchados los representantes legales de los depósitos actualmente habilitados y autorizados para la prestación de este servicio, que con grandes inversiones lograron, con anterioridad a la expedición de dichos actos, realizar convenios con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) para establecerse como personas jurídicas con dicha finalidad exclusiva.

Segundo cargo.

El artículo 9º del Decreto 537 de 1995 es violatorio del artículo 58 de la Carta Política, pues al no homologarse a los depósitos que ya venían funcionando mediante convenios con la DIAN por no poder cumplir con los requisitos establecidos en el numeral 1 del artículo 4º del referido decreto, se les deja por fuera de la actividad que cumplían, conculcándoles sus derechos adquiridos.

Tercer cargo.

Los catos acusados incurren en violación del artículo 333 de la Carta Política, pues desconocen que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, "...y su ejercicio, como todos los derechos, será regulado por la ley, porque así lo consagra la norma, cuando prevé que para garantizar esa libertad nadie podrá exigir permisos, ni requisitos sin autorización de la ley". Es decir, que a pesar de que las Leyes 6ª de 1971 en su artículo 3º y 7ª de 1991 en su artículo 2º facultan al Ejecutivo para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y para regular el comercio exterior, tales facultades no le fueron conferidas para adoptar arbitraria, unilateral y caprichosamente los exorbitantes límites de capital neto que deberán poseer los depósitos autorizados o habilitados para el almacenamiento de mercancías, que ya venían funcionando mediante los convenios vigentes celebrados con la DIAN. Por consiguiente, las exigencias establecidas en el artículo 9º del Decreto 537 de 1995, implican condicionamientos y restricciones de esa actividad económica, que deben tener fundamento expreso en la ley y no en un decreto, máxime cuando el artículo 84 del estatuto constitucional prohíbe que las autoridades públicas establezcan y exijan permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad regulada, como lo es en este caso.

Cuarto cargo. Violación del artículo 336 de la Carta Política, pues mientras esta norma restringe los monopolios económicos, el numeral 5 del artículo 4º del Decreto 537 de 1995, los legaliza en favor de los Almacenes Generales de Depósito, entidades estas que además de reunir las astronómicas cifras en capital exigidas para sus operaciones, pueden competir deslealmente con los depósitos que ya habían sido autorizados y habilitados por la DIAN, ofreciendo y prestando los servicios de intermediación aduanera, tal como se les faculta al consagrarse la prohibición para los depósitos ya mencionados y se prevé que, "no obstante, los Almacenes Generales de Depósito podrán desarrollar la actividad de intermediación aduanera".

Quinto cargo. Los actos acusados violan el artículo 1494 del Código Civil, toda vez que los convenios celebrados entre la DIAN y los depósitos autorizados y habilitados son fuente de obligaciones recíprocas, "...los cuales no pueden ser vulnerados, alterados o modificados por normas o decretos posteriores, pues ese contrato o acuerdo de voluntades es ley para las partes y debe cumplirse para su seguridad, sin sujeción a la homologación..." prevista en el artículo 9º del Decreto 537 de 1995, máxime que los mencionados depósitos cumplieron con los requisitos consagrados en el artículo 10 de la Resolución 190 de 22 de diciembre de 1992, expedida por el Director de Aduanas Nacionales.

c) Las razones de la defensa

La parte demandada se opone a las pretensiones del actor, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación, expresadas en el escrito de contestación de la demanda (fls. 107 a 114):

En primer término se señala que de acuerdo con las disposiciones invocadas como sustento para la expedición del Decreto 537 de 1995, el Gobierno Nacional está facultado para modificar los aranceles, las tarifas y demás normas relativas al régimen de aduanas, régimen éste del cual hace parte el depósito o almacenamiento de mercancías, definido en el artículo 1º de la Decisión 257 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena en los siguientes términos: "Depósito de Aduanas. Régimen aduanero con arreglo al cual las mercancías importadas son almacenadas bajo el control de la Aduana en un lugar destinado al efecto, con el régimen suspensivo del pago de gravámenes de importación".

En relación con el primer cargo. Los actos acusados no violan el artículo 2º de la Carta Política, pues en modo alguno sus mandatos obligan a que en la expedición de normas jurídicas deba consultarse el criterio de los particulares que tengan un interés sobre determinado asunto. La participación ciudadana a que alude dicha norma se refiere a los mecanismos de que tratan los artículos 113 y ss. de la Constitución. Así mismo, debe tenerse en cuenta que las normas relativas al régimen de aduanas tienen una regulación especial en la Constitución y en las leyes marco expedidas al efecto por el Congreso, razón por la cual no cabría ningún mecanismo de participación ciudadana.

En relación con el segundo cargo. Tampoco se viola el artículo 58 de la Carta Política, pues el Decreto 537 de 1995 reguló de manera general la habilitación de depósitos sin modificar las situaciones consolidadas bajo las normas anteriores y, por el contrario, permitió a los depósitos que se encontraban funcionando adaptarse a los requisitos legales contemplados en su artículo 9º.

En relación con el tercer cargo. No se quebranta el artículo 333 de la Carta Política, pues sus disposiciones no establecen que la reglamentación de la actividad económica y la iniciativa privada deba hacerse por ley; tan sólo prevé que para su ejercicio no deberán exigirle requisitos sin la autorización de la ley. Además, el Ejecutivo precisamente facultado por el artículo 189 - 25 de la Constitución, reglamentó la habilitación de depósitos, habida cuenta de la potestad que tiene para expedir normas relativas al régimen de aduanas. De otra parte, "si se observa el texto del artículo 84, no se está limitando la regulación general de las actividades de la ley".

En relación con el cuarto cargo. Lo dispuesto en el artículo 4º numeral 5 del Decreto 537 de 1995 en manera alguna implica la legalización de un monopolio en cabeza de los Almacenes Generales de Depósito, pues si se tiene en cuenta que por monopolio debe entenderse una situación de mercado en la cual la oferta de un bien o un servicio se halla concentrada en una sola persona o entidad, el citado decreto no atribuye a una sola persona en particular la posibilidad de habilitar depósitos, sino a todas aquellas que cumplan con los requisitos exigidos en sus disposiciones. Así, pues el artículo 4º acusado, consagra en forma general algunos requisitos que deben cumplir las personas jurídicas.

En relación con el quinto cargo. "...es importante aclarar que en la habilitación de depósitos la habilitación (sic) se traba entre el Estado y el particular y no entre particulares. Al respecto, la Resolución 190 de 1992 que informa la demanda establece que para la habilitación de depósitos deberá expedirse una resolución por parte del funcionario competente (artículos 3º y 6º ibidem). En consecuencia, en virtud de un acto administrativo los particulares tienen la posibilidad de prestar el servicio de depósitos habilitados y no de un contrato (sic). Por tal razón, no se aplican las normas de derecho civil sino del derecho público.

Sin perjuicio de haber dado respuesta a los cargos de la demanda, se solicita proferir fallo inhibitorio, por sustracción de materia, debido a que el decreto contentivo de los actos acusados fue derogado en su totalidad por el artículo decimoctavo del Decreto 1285 de 25 de julio de 1995.

d) La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C. C. A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 30 de junio de 1995 se admitió la demanda, se ordenó el trámite de rigor y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los actos acusados (fls. 26 a 34).

Mediante providencia visible a folios 128 a 129, se decretaron y / o denegaron las pruebas solicitadas por las partes.

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, únicamente el mencionado funcionario presentó el escrito que obra a folios 141 a 145.

III. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En el escrito que lo contiene el señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación considera que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, pues habida cuenta que el decreto parcialmente acusado se expidió con fundamento en el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, las autorizaciones que en tales normas se confieren, le permiten al Gobierno Nacional determinar para la habilitación de depósitos un patrimonio neto superior a $700.000.000.00 para los de carácter privado y de $1.000.000.000.00 para los de carácter público, y exigir que sólo ejerzan como objeto social la actividad exclusiva de depósito.

Advierte "... que los depósitos con anterioridad a la vigencia del Decreto, si no llenan tales requisitos se les permite presentar la solicitud de homologación siempre y cuando presten una garantía", por la cual "...puede decirse que el Gobierno busca con este decreto cumplir objetivos de efectividad y seguridad en prestación del servicio".

Finalmente se remite a lo expresado por esta Sección en el auto admisorio de la demanda, en el sentido de que "los derechos adquiridos en relación con habilitaciones o autorizaciones no pueden entenderse, en principio, como garantía de que la actividad autorizada no será nunca más sometida a nuevos requisitos, que es lo que hace la norma acusada", y que "los requisitos exigibles no son solamente los previstos en la ley sino también en los decretos reglamentarios respectivos como en el caso del que contiene la disposición acusada".

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Con respecto a la solicitud de la parte demandada, en el sentido de que se profiera fallo inhibitorio por sustracción de materia, debido a que el Decreto 537 de 1995, parcialmente acusado, fue derogado por el artículo decimoctavo del Decreto 1285 de 25 de julio del mismo año, la Sala hace notar que si bien esta Corporación tradicionalmente aplicó la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se derivaba, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente (véase Sentencia de 14 de enero de 1991, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, actor: Robert Bruce Raisbeck, expediente número S - 157).

En consecuencia, se procede al estudio y definición de las acusaciones formuladas en la demanda.

En relación con el primer cargo, en el cual se plantea la violación del artículo 2º de la Constitución P olítica, con el argumento de que los actos acusados se expidieron sin dar oportunidad de expresar sus opiniones a los representantes legales de los depósitos habilitados o autorizados con anterioridad para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad, pues en la indicada norma simplemente se señalan de manera general los fines del Estado, las tareas que competen a las autoridades de la República y a los deberes de las mismas, los cuales son objeto de desarrollo en otras normas constitucionales o legales, sin que en manera alguna se les imponga allí a las autoridades la obligación concreta de que en el proceso de formación de actos de contenido general, como los acusados, deban ser oídos los eventuales e indeterminados destinatarios de sus mandatos.

Por lo tanto, el cargo no prospera.

En relación con el segundo cargo, en el cual se plantea que el artículo 9º del Decreto 537 de 1995 incurre en violación del artículo 58 de la Carta Política, con el argumento de que al no homologar a los depósitos que con anterioridad a su vigencia habían sido habilitados o autorizados por la DIAN para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, y someterlos a los nuevos requisitos previstos en el decreto para lograr dicho fin, se les desconoce sus derechos adquiridos, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues en múltiples oportunidades esta Corporación ha reiterado que los derechos adquiridos amparados por la Constitución Política son únicamente los radicados con justo título en cabeza de determinada persona, con amparo en las leyes civiles y laborales y no en las administrativas. Sobre el particular ha expresado esta Corporación:

"En materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las personas privadas. Pero es contraria a la dinámica del Estado, a la necesidad permanente de modificación de los instrumentos de gobierno, al mismo buen gobierno. Sería la estaticidad, el estancamiento, el anquilosamiento de las instituciones, la creación de cuerpos extraños que harían permanentemente imposible la función rectora de la Constitución y el poder del Congreso" (Auto de 15 de diciembre de 1965. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente doctor Guillermo González Charry) Anales 1965. Tomo 69, números 407 - 408, páginas 435).

Además de lo anterior, la Sala reitera en esta oportunidad lo expresado en el auto admisorio de la demanda, como fundamento para denegar la solicitud de suspensión provisional del artículo 9º del Decreto 532 de 1995, bajo la acusación de ser violatorio del artículo 58 de la Carta Política, en el sentido de que "...los derechos adquiridos en relación con habilitaciones o autorizaciones de Almacenes Generales de Depósito no pueden entenderse, en principio, como garantía de que la actividad autorizada no será nunca más sometida a nuevos requisitos, que es lo que hace la norma acusada".

En relación con el tercer cargo, en el cual se alega que los actos acusados violan los artículos 84 y 333 de la Carta Política, en razón a que los elevados límites de patrimonio y demás requisitos que se exigen a los depósitos que ya habían sido autorizados por la DIAN para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, implican condicionamientos y restricciones a la libertad de la actividad económica y la iniciativa privada y que los miembros sólo podían ser establecidos mediante ley no por el Gobierno Nacional, la Sala, como marco de referencia para las pertinentes consideraciones, puntualiza lo siguiente:

1º El Decreto 537 de 1995, contentivo de los actos acusados, se expidió por el Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991.

2º Los artículos 150 numeral 19, literal c), y 189 numeral 25 de la Carta Política disponen lo siguiente:

"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

"...

"...

"19. Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

"...

"...

"c. Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".

"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

"...

"...

"25. Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley".

3º. Por su parte, los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, disponen, en su orden, lo siguiente:

"Artículo 3º. Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legalización vigente, y en especial la Ley 79 de 1931".

"Artículo 2º. Al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:

"1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.

"2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.

"3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.

"4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.

"5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.

"6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.

"7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelarias, monetaria, cambiaria y fiscal.

"8. Adoptar, sólo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.

"Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de la economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas".

4º. Los artículos 2º y 3º del Decreto 1909 de 27 de noviembre de 1992, "por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera", señalan lo siguiente:

"Artículo 2º. Obligación aduanera en la importación.

"La obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional.

"La obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de conservar los documentos que soportan la operación, atender las solicitudes de información y pruebas, y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.

"Artículo 3º. Responsables de la obligación aduanera.

"De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante.

"Para efectos aduaneros, la Nación estará representada por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales".

5º. Dispone el artículo 333 de la Carta Política:

"Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

"La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

"La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

"El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

"La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

Trazados como se encuentran los lineamientos tanto de orden constitucional como legal en que el Gobierno Nacional fundamentó su competencia para expedir los actos acusados, y reseñadas algunas disposiciones de los mismos órdenes que, entre otras, se estiman como básicas para la definición de las acusaciones planteadas por el actor, procede la Sala a puntualizar lo siguiente respecto del asunto sub examine:

A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la jurisprudencia han denominado "Leyes - marco" o "Leyes - cuadro", que en materia de "aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y de Comercio Exterior lo son las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, tanto el constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza, no pueden dar tregua a que surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria. El establecimiento de esta clase de leyes, como lo señala la Corte Suprema de Justicia en Sentencia número 73 de 18 de septiembre de 1986, "encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecue a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de tal manera que sólo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o 'marcos' dados por el legislador, quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia".

En relación con este tipo de leyes, consagrado en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, en sentencia C - 465 de julio 16 de 1992, proferida por su Sala Plena con ponencia del Magistrado doctor Ciro Angarita Barón, precisó los siguientes rasgos distintivos.

"1º. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del Ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.

"2º. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el Ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos, de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.

"3º. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.

"4º. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al Ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.

"5º. Revisadas las materias que la Reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico - administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes, o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas, y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.

"6º. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o 'marcos' dados por el legislador en la respectiva ley".

En este orden de ideas se tiene que el Decreto 537 de 1995, contentivo de los actos acusados, se fundamenta, en forma muy especial, en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, que le atribuye al Presidente de la República la facultad, entre otras, de "...modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas...". Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no sólo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que "...el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías', como lo concluyó esta Sección en sentencia de 12 de mayo de 1994 con ponencia del Consejero de Estado doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, recaída dentro del expediente número 2646, actor: María Esperanza Cabrera Calixto.

En efecto, en dicha oportunidad la Sala expresó lo siguiente:

"Estima la Sala que no asiste razón a la demandante ya que el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como bien lo hace notar el apoderado de la demandada. En efecto, el artículo 1º del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee; lo fue 'exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación', preceptúa: 'Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías" (subrayas de la Sala).

Ahora bien, en lo referente a la acusación de que las sumas de patrimonio neto que el artículo 4º numeral 1 del Decreto 537 de 1995 exige acreditar a las personas jurídicas para otorgarles la habilitación de depósitos, y que los requisitos señalados en el artículo 9º ibidem para que puedan homologarse los depósitos que ya habían sido habilitados por la DIAN implican condicionamientos y restricciones a esa actividad económica, por lo cual sólo podían ser establecidos por la ley, como lo dispone el artículo 333 de la Carta Política en concordancia con el artículo 84 ibidem, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad, pues, en primer término, la simple adopción de medidas o el establecimiento de nuevos requisitos para ejercer la actividad de depósito de mercancías bajo control aduanero, en momento alguno implica, por sí solo, una limitación a tal actividad económica, y , en segundo lugar, por cuanto, como lo ha reiterado la Sala en diversos pronunciamientos, la reglamentación general de los derechos y las actividades a que se refiere el artículo 84 de la Carta Política no es solamente la contenida en las disposiciones de orden legal, sino que también hacen parte de ella las reglamentaciones que se expidan a través de otras normas que las desarrollen, como es precisamente el caso del decreto cuya declaratoria de nulidad parcial se impetra, con mayor razón tratándose de un decreto dictado en desarrollo de leyes marco.

En consecuencia, el cargo no prospera.

En relación con el cuarto cargo, en el cual se plantea que el numeral 5 del artículo 4º del Decreto 537 de 1995 incurre en violación del artículo 336 de la Carta Política, con el argumento de que al prohibir la prestación de los servicios de intermediación aduanera a los depósitos que con anterioridad a su vigencia habían sido habilitados por la DIAN para dicho fin y autorizar a los Almacenes Generales de Depósito para desarrollar tal actividad, se establece un monopolio en favor de estos últimos, la Sala considera que no puede prosperar, pues además de que el actor simplemente afirma que con anterioridad a la expedición del acto acusado existían depósitos autorizados para prestar servicios de intermediación aduanera, sin allegar prueba alguna que así lo demuestre, debe tenerse en cuenta que la autorización conferida a los Almacenes Generales de Depósito para prestar tales servicios no emana de dicho acto, como se evidencia de la lectura de su texto, sino de lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 197 de 1995, por el cual se adicionó el artículo 3º del Decreto 2532 de 1994, con el literal que se transcribe a continuación, el cual, al no ser objeto de la acción de nulidad impetrada, releva a la Sala de su estudio en virtud del carácter rogado en esta jurisdicción. En efecto, el mencionado artículo dispone lo siguiente:

"Artículo 11. Adiciónase el artículo 3º del Decreto 2532 de 1994, con el siguiente literal:

"d) Conforme a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 33 del Decreto 663 de 1993, los almacenes generales de depósito sometidos al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, podrán desempeñar las funciones de las sociedades de intermediación aduanera, sin que para ello deban constituir una nueva sociedad dedicada a ese único fin, pero solamente respecto de las mercancías que vengan directamente consignadas a ella y siempre y cuando hubieren acreditado previamente el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para las sociedades de intermediación aduanera".

Por lo anterior, el cargo no prospera.

En relación con el quinto cargo. Plantea el demandante que los actos acusados violan el artículo 1494 del Código Civil en razón a que desconocen los convenios celebrados entre la DIAN y los depósitos que con anterioridad a su vigencia fueron habilitados para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero.

Sobre el particular, para la Sala es indubitable que el cargo planteado tampoco tiene vocación de prosperidad, pues se hace notar el demandante que la habilitación de depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero no se produce como consecuencia de un acuerdo de voluntades entre el Estado y los particulares, sino en virtud de un acto administrativo como expresión de la voluntad unilateral de la administración, que se rige por normas de derecho público y no de naturaleza privada.

Como consecuencia de lo anterior, al no prosperar ninguno de los cargos formulados, ha de procederse a denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Denieganse las súplicas de la demanda instaurada por el ciudadano Luis Alberto Rubiano Sánchez.

Segundo. DEVUÉLVASE la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Tercero. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la tesis de la Sala Plena sobre sustracción de materia contenida en la sentencia del 14 de enero de 1991.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en tesis sobre derechos adquiridos según la cual dicha teoría es aplicable sustancialmente respecto de derechos patrimoniales de personas privadas pero no en relación con materia del derecho público contenidas en auto de 15 de diciembre de 1965, Sección Tercera, Consejero Ponente doctor Guillermo González Charry.

NOTA DE RELATORIA. Transcribe la sentencia C - 465 del 16 de julio de 1992 de la Corte Constitucional con ponencia del doctor Ciro Angarita Barón, sobre las leyes marco o marcos expedidas con base en las facultades del artículo 150 - 19 de la C. N.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sobre el ámbito de la expresión "régimen de aduanas" definido en la sentencia de 12 de mayo de 1994, Consejero Ponente doctor Rafael Ariza Muñoz.