Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  declaratoria de nulidad del Decreto 537 de 30 de marzo de 1994, "por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.

Demandante:  SOCIEDAD GREEN CARGO DE COLOMBIA LTDA

RÉGIMEN ADUANERO - Ley marco o cuadro: ley 6 de 1971 y ley 7 de 1991 /

LEY MARCO O CUADRO - Características, finalidad

A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la Jurisprudencia han denominado, "Leyes - Marco" o "Leyes - Cuadro", que en materia de "aranceles, tarifas y demás ­disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y de comercio exterior lo son las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, tanto el Constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza, no pueden dar tregua a que surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria. El establecimiento de esta clase de leyes, como lo señala la Corte Suprema de Justicia en Sentencia número 73 del 18 de septiembre de 1986, "encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecue a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de tal manera que solo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el legislador, quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia".

LEY MARCO ADUANERA - Facultad del Presidente para modificar integralmente el régimen de aduanas / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad para modificar integralmente el régimen de aduanas

En concordancia con lo anterior, para la Sala no cabe duda que cuando el artículo 3º de la Ley 69 de 1971 facultó al Gobierno para que revisara y adecuara el régimen vigente de aduanas, y en especial la Ley 79 de 1931, no excluyó lo relacionado con los depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, pues si así lo hubiera pretendido, lo hubiera dicho expresamente. Además, no resulta lógico pensar que la Ley Marco de Aduanas autorizara al Ejecutivo la revisión de la legislación aduanera vigente en todos los campos, sin permitirle adecuar la parte administrativa, en la cual el almacenamiento de las mercancías en las operaciones de comercio exterior constituye un factor fundamental, bien se lleve a cabo por parte de personas de derecho privado o de derecho público.

DIRECTOR DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - Facultades para dirigir, planear, organizar y controlar operaciones de gestión tributaria y aduanera / DELEGACIÓN DE FUNCIONES - Inexistencia del Presidente al director de la DIAN cuando éste tiene facultades propias

Por expreso mandato del artículo 13 literal c) del decreto 2117 del 29 de diciembre de 1992, "por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas nacionales y se dictan disposiciones complementarias" expedido por el gobierno nacional en ejercicio de la facultad que le confirió el artículo transitorio 20 de la Carta política, el Director de Impuestos y Aduanas nacionales tiene la función de dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización, a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias". Al estar facultado el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión aduanera y para expedir las disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias forzosamente debe concluirse que mediante los actos a que se refiere la parte actora, el Presidente de la república no delegó función alguna, sino que se limitó a precisar determinados aspectos sobre los cuales corresponde al mencionado funcionario expedir las disposiciones tendientes a lograr el debido cumplimiento de las normas reglamentarias contenidas en el decreto 537 de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicaciónnúmero: 3350

Actor: SOCIEDAD GREEN CARGO DE COLOMBIA LTDA.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda. a través de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 537 de 30 de marzo de 1994, "por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior.

I. ANTECEDENTES

a.El acto acusado

Lo es el ya mencionado Decreto 537 de 1995, expedido por el Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991", cuyo texto omite la Sala transcribir en razón a lo extenso de sus disposiciones, sin perjuicio de que en el correspondiente análisis se haga referencia general a su contenido, en caso necesario.

b.Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

La actora considera que el decreto acusado es violatorio de las siguientes disposiciones constitucionales, por las razones que, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión, se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos (fls. 13 a 23 y 117 a 119).

Primer cargo.

El decreto enjuiciado es violatorio del artículo 150 numeral 19, literal c) de la Carta Política, por cuanto los soportes normativos que se invocaron para su expedición se refieren a competencias gubernamentales ajenas al establecimiento de requisitos y condiciones operativas de los depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero.

Si se tiene en cuenta que la competencia asignada al Presidente de la República por el artículo 189 numeral 25 de la Constitución se concreta, en lo pertinente, en la facultad para "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas", disposición esta concordante con la del artículo 150 numeral 19, literal c) ibidem, ello implica que tal facultad debe ejercerse de acuerdo con los contornos generales de las Leyes Marco de Aduanas y de Comercio Exterior que se pretenden desarrollar, en las cuales se señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para "modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".

De acuerdo con lo anterior, se tiene que para expedir el acto acusado el Gobierno no podía apoyarse en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971, pues éste se limita a condicionar las modificaciones del régimen de aduanas a las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, al esquema del Código Aduanero Unico de la ALALC, a la legislación comparada y a los progresos técnicos de la administración aduanera, condicionamiento del que no se desprende facultad empresa ni implícita para regular actividades económicas conexas con el régimen aduanero.

El mismo resultado negativo se produce al estudiar el artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, en tanto ninguno de los principios que enuncia tiene relación con la regulación de los agentes económicos que participan en el almacenamiento de las mercancías. En tal disposición se enumeran los principios a los cuales debe someterse el Gobierno "al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, es decir, establece las orientaciones políticas de esa actividad".

En su alegato de conclusión manifiesta la actora no compartir el argumento de la parte demandada, en el sentido de que en desarrollo de la Ley 6ª de 1971 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2666 de 1984, en el cual se señaló que se entiende por regímenes aduaneros "... las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías", y que, por tanto, tal definición se encuentra ajustada a lo que el legislador de 1931 consideró como materia aduanera o régimen de aduanas, por cuanto quien define que se entiende por régimen de aduanas es la ley y no los decretos que se expidan con base en ella.

Segundo cargo.

El acto acusado viola el artículo 333 del ordenamiento constitucional, que establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común; que sólo la ley podrá establecer o autorizar permisos previos o requisitos para su ejercicio, y que el Estado, por mandato de la ley, debe impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica, por cuanto al exigir condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad de los depósitos de mercancías, implica condicionamientos y restricciones a esa actividad económica, que deben tener fundamento claro y expreso en la ley y no en un decreto reglamentario.

La anterior conclusión se corrobora con la prohibición contenida en el artículo 84 de la misma Carta Política que también resulta quebrantado, según el cual cuando una actividad ha sido regulada de manera general por la ley, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

Tercer cargo.

Violación del artículo 211 de la Carta Política, pues mientras que atribuye a la ley el señalamiento de las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en sus Ministros y Directores de Departamentos Administrativos, el decreto acusado, en abierta contradicción de dicha norma, delega en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la determinación de los requisitos que los depósitos de mercancías deben acreditar para obtener las licencias (arts. 4º y 6º), su renovación (art. 1º) y la habilitación de depósitos transitorios (art. 10).

Cuarto cargo.

Incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el acto acusado, que impone su declaratoria de nulidad por violación de los artículos 122 y l23 constitucionales, pues si en un Estado de Derecho toda competencia debe ser reglada, de tal manera que los servidores públicos "ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento", y si se tienen en cuenta las atribuciones constitucionales y legales invocadas para la expedición del Decreto 537 de 1995, "... hay que precisar que el ejercicio de dichas funciones sólo puede tener por objeto el señalado por el legislador al momento de fijar los parámetros generales de régimen de aduanas, que tal como se señaló atrás, en el presente caso es ajeno a la actividad económica de las personas jurídicas que se dedican al almacenamiento de mercancías».

c.Las razones de la defensa

De la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 50 a 59). Ellas son, en resumen, las siguientes:

En relación con el primer cargo. La Ley 79 de 1931 se expidió con el fin de

regular íntegramente la materia aduanera y en cuanto al almacenamiento de mercancías se previó que existieran bodegas oficiales directamente atendidas por la Administración del lugar en donde quedaran ubicadas, y que en algunos casos el Director General de Aduanas podría autorizar que en los Almacenes Generales de Depósito se almacenaran mercancías importadas o en tránsito, en cuyo caso quedaban sujetos al control de la Dirección General de Aduanas, quien mediante reglamento podía establecerles unos requisitos, cuya inobservancia da lugar a la imposición de sanciones.

A raíz de la reforma constitucional de 1968 se expidió la Ley 6ª de 1971, Marco de Aduanas, en cuyo desarrollo se profirió el Decreto 2666 de 1984, por el cual se revisó parcialmente la legislación aduanera, derogando la mayor parte de la Ley 79 de 1931 y en su artículo lº señaló que se entiende por regímenes aduaneros "las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías", definición que se ajusta a lo que el legislador de 1931 consideró como "materia aduanera" o «Régimen de Aduanas». Es decir, que el almacenamiento o depósito de mercancías objeto de importación o exportación hace parte del régimen de aduanas, como lo puntualizó la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de mayo de 1994, recaída dentro del expediente número 2646.

Lo anterior se corrobora con la definición que de depósito de aduanas se consagra en el artículo lº de la Decisión 257 del Acuerdo de Cartagena, en los siguientes términos:

"Depósito de Aduanas. Régimen aduanero con arreglo al cual las mercancías importadas son almacenadas temporalmente en un lugar destinado a este efecto, con el régimen suspensivo del­ pago de gravámenes de importación".

Se resalta "... que según lo previsto por el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Convención de Kyoto, administrada por el Consejo de Cooperación Aduanera), numeral 6, "Las exigencias referentes a la construcción, al acondicionamiento y a la gestión de los depósitos temporales, las disposiciones aplicables al almacenamiento de mercancías y a la forma de llevar los inventarios y la contabilidad, así como las condiciones de ejercer control por la aduana, lo fijan las autoridades aduaneras".

En razón a que todo lo anterior demuestra la regulación de las operaciones de depósito y almacenamiento de mercancías bajo control aduanero hace parte del régimen de aduanas, se concluye que bien podía el Gobierno en desarrollo de las leyes marco expedir el decreto acusado.

De otra parte, el auto acusado tampoco viola el artículo 84 de la Constitución, por cuanto al no limitar la regulación general de las actividades a la ley, ésta también está dada por los decretos reglamentarios de la misma, como el enjuiciado.

En relación con el segundo cargo. Las normas del decreto acusado tampoco restringen la libertad económica y la iniciativa privada, pues nada impide que cualquiera que desee dedicarse a la actividad de almacenamiento de mercancías lo haga, si considera que cumple con los requisitos mínimos exigidos por el Gobierno con el fin de garantizar tanto a los importadores como a la Nación la protección de sus derechos frente a los riesgos que se generan en desarrollo de la misma.

En relación con el tercer cargo. No se viola el artículo 211 de la Carta Política, pues la potestad reglamentaria radicada en el Presidente de la República ha sido delegada en materia aduanera al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales por el artículo 13 literal f) del Decreto 2117, de l992, sin que ello implique que el Presidente no la pueda reasumir en el momento en que lo considere necesario.

- De la Nación - Ministerio de Comercio Exterior (fls. 106 a 114). Ellas son, en resumen, las siguientes:

La habilitación de depósitos es una actividad orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas existentes en materia de importaciones, exportaciones, tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dicha actividad, cuya regulación busca el manejo adecuado, técnico y responsable que se debe tener en el manejo del comercio exterior, lo cual se hace con base en las prácticas y regulaciones internacionales en materia aduanera y de comercio internacional, buscando su unificación y facilidad para un mejor y adecuado desarrollo del sector externo de la economía del país, base de toda una estrategia económica y política plasmada en la Constitución, que tiene obvia relación con la función pública de la actividad aduanera, y que está regulada por el régimen aduanero.

Del mencionado régimen aduanero forma parte el Decreto 1909 de 1992, en cuyos artículos 2º y 3º, que tratan sobre la "Obligación aduanera en la importación" y sobre los "Responsables de la obligación aduanera", reconocen al depositario aduanero, entre otros, como responsable de dicha obligación, en la cual participa activamente dicho intermediario.

El mandato del artículo 3º de la Ley 6ª de 1971, de consultar organismos de carácter internacional y estudios y progresos técnicos en materia de administración aduanera cuando se trate de modificar el régimen de aduanas, no tiene otro ánimo que el de poner a tono la legislación con el ritmo de desarrollo del comercio internacional, el cual, según se observa en los diferentes tratados suscritos sobre la materia, busca alcanzar progresivamente un alto grado de simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, lo que constituye uno de los objetivos esenciales del Consejo de Cooperación Aduanera, formalizado en Bruselas en 1950. Este organismo acoge lo establecido en el Convenio Internacional de Kyoto de mayo 18 de 1973 en lo concerniente a la simplificación y armonización de los Regímenes Aduaneros.

De lo anterior resulta, que el régimen aduanero internacional regula dentro de sus normas lo concerniente a los depósitos de mercancías bajo control aduanero, y que, por tanto, el Gobierno estaba habilitado para expedir el decreto acusado con fundamento en los mandatos superiores por él invocados.

Finalmente, el apoderado de la Nación - Ministerio de Comercio Exterior expresa que "en oposición a los cargos formulados por el demandante y a la acción de nulidad por él instaurada, invocó como excepción el hecho de la inexistencia del acto acusado, por haber sido derogado expresamente".

d.La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 13 de junio de 1995 se admitió la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fls. 26 a 28).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, el apoderado de la parte actora, el apoderado de la Nación - Ministerio de Comercio Exterior y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 106 a 114, 117 a 119 y 120 a 125 del expediente.

II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación manifiesta, en resumen, lo siguiente:

Al expedir el decreto acusado el Ejecutivo no se excedió en el ejercicio de las facultades constitucionales y legales por él invocadas, por cuanto el régimen o la materia aduanera es un término que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como lo puntualizó la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 12 de mayo de 1994, proferida dentro del expediente número 2646 con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

Luego de hacer referencia al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, y de transcribir algunos apartes de la sentencia T - 441 de 1993, proferida por la Corte Constitucional, en los cuales se razona sobre tal derecho, el Agente del Ministerio Público conceptúa que deben prosperar las pretensiones de la demanda, pues "... no es dable al gobierno establecer discriminaciones al exigir unos requisitos que quiebran el equilibrio y solo permiten participar de una actividad económica a quienes integren una persona jurídica, con un patrimonio superior a setecientos millones de pesos...", violando con tal disposición los artículos 13, 25 y 333 de la Carta Política.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En cuanto a la excepción propuesta por la parte demandada, la cual implícitamente tiende a que se profiera fallo inhibitorio por sustracción de materia, en razón a que el decreto acusado fue derogado expresamente, la Sala habrá de declararla como no probada en la parte dispositiva de esta providencia, pues esta Corporación, en sentencia de 14 de enero de 1991, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del expediente número S - 157 y cuyo actor lo fue Roberto Bruce Raisbeck, unificó el punto de vista, muchas veces encontrado que en su seno existía de tiempo atrás, estimando que frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, y no obstante haberse operado su derogatoria, es necesario un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado en la demanda, "... pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia".

En consecuencia, se procede al estudio y definición de las acusaciones formuladas en la demanda.

En relación con el primer cargo. En él se plantea que el decreto acusado es violatorio del artículo 150 numeral 19, literal c) de la Carta Política, en razón a que de los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991 no se desprende facultad expresa o tácita alguna para establecer requisitos y condiciones operativas para la habilitación de depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, ni para regular la actividad conexa con el régimen aduanero de los agentes económicos que participan en el almacenamiento de las mercancías que ingresen o salgan del territorio aduanero colombiano.

Como marco de referencia para las pertinentes consideraciones, la Sala puntualiza lo siguiente:

1º. El Decreto 537 de 1995 se expidió por el Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991".

2º. Los artículos 150 numeral 19, literal c), y 189 numeral 25 de la Carta Política disponen lo siguiente:

"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

"...

"...

"19. Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

"...

"...

"c. Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".

"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

"...

"...

"25. Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones, concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley».

3º. Por su parte, los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, disponen, en su orden, lo siguiente:

"Artículo 3º. Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente, y en especial la Ley 79 de l931".

"Artículo 2º. Al expedir las normas por las­ cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:

"1º. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.

"2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.

"3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.

"4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.

"5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.

"6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.

"7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal.

"8. Adoptar, sólo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.

"Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de la economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas".

4º. Los artículos 2º y 3º del Decreto 1909 del 27 de noviembre de 1992, "por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera", señalan lo siguiente:

"Artículo 2º. Obligación aduanera en la importación.

«La obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional.

"La obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de conservar los documentos que soportan la operación, atender las solicitudes de información y pruebas, y en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.

"Artículo 3º. Responsables de la obligación aduanera.

"De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante.

"Para efectos aduaneros, la nación estará representada por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales".

Trazados como se encuentran los lineamientos tanto de orden constitucional como legal en que el Gobierno Nacional fundamentó su competencia para expedir los actos acusados, y reseñadas algunas disposiciones de los mismos órdenes que, entre otras, se estiman como básicas para la definición de las acusaciones planteadas por el actor, procede la Sala a puntualizar lo siguiente respecto del asunto sub examine:

A través del mecanismo de las leyes que la doctrina y la Jurisprudencia han denominado, "Leyes - Marco" o "Leyes - Cuadro", que en materia de "aranceles, tarifas y demás ­disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y de comercio exterior lo son las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, tanto el Constituyente de 1968 como el de 1991 procuraron dotar al régimen jurídico colombiano de un sistema ágil y expedito para enfrentar situaciones que requiriesen decisiones inmediatas, y que, dada su naturaleza, no pueden dar tregua a que surtan todos los trámites de expedición de una ley ordinaria. El establecimiento de esta clase de leyes, como lo señala la Corte Suprema de Justicia en Sentencia número 73 del 18 de septiembre de 1986, "encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecue a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de tal manera que solo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el legislador, quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia".

En relación con este tipo de leyes, consagrado en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, en Sentencia C - 465 de julio 16 de 1992, proferida por su Sala Plena con ponencia del Magistrado doctor Ciro Angarita Barón, precisó los siguientes rasgos distintivos.

"1º. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del Ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.

"2º. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el Ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos, de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.

"3º. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.

"4º. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al Ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.

"5º. Revisadas las materias que la Reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico - administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.

"6º. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o 'marcos' dados por el legislador en la respectiva ley.

En este orden de ideas se tiene que el Decreto 537 de 1995, se fundamenta, en forma muy especial, en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, que le atribuye al Presidente de la República la facultad, entre otras, de "...modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas...". Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regulan la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen no solo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino esencialmente, debido a que "...el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías", como lo concluyó esta Sección en sentencia de 12 de mayo de 1994 con ponencia del Consejero de Estado doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, recaída dentro del Expediente número 2646, Actor: María Esperanza Cabrera Calixto.

En efecto, en dicha oportunidad la Sala expresó lo siguiente:

"Estima la Sala que no asiste razón a la demandante ya que el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como bien lo hace notar el apoderado de la demandada. En efecto, el artículo 1º del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue 'exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación', preceptúa: 'Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías'" (subrayas de la Sala).

En concordancia con lo anterior, para la Sala no cabe duda que cuando el artículo 3º de la Ley 69 de 1971 facultó al Gobierno para que revisara y adecuara el régimen vigente de aduanas, y en especial la Ley 79 de 1931, no excluyó lo relacionado con los depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, pues si así lo hubiera pretendido, lo hubiera dicho expresamente. Además, no resulta lógico pensar que la Ley Marco de Aduanas autorizara al Ejecutivo la revisión de la legislación aduanera vigente en todos los campos, sin permitirle adecuar la parte administrativa, en la cual el almacenamiento de las mercancías en las operaciones de comercio exterior constituye un factor fundamental, bien se lleve a cabo por parte de personas de derecho privado o de derecho público.

En consecuencia, no prospera el cargo.

En relación con el segundo cargo, en el cual se plantea la violación de los artículos 84 y 333 de la Carta Política con el argumento de que el decreto acusado exige condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad de los depósitos de mercancías bajo control aduanero, que implican restricciones a esa actividad económica, por lo cual sólo podían ser establecidos por la ley, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad, pues, en primer término, la simple adopción de medidas o el establecimiento de nuevos requisitos para ejercer la actividad de depósito de mercancías bajo control aduanero, en momento alguno implica, por sí solo, una limitación a tal actividad económica, y, en segundo lugar, por cuanto, como lo ha reiterado la Sala en diversos pronunciamientos, la reglamentación general de los derechos y las actividades a que se refiere el artículo 84 de la Carta Política no es solamente la contenida en las disposiciones de orden legal, sino que también hacen parte de ella las reglamentaciones que se expidan a través de otras normas que las desarrollen, como es precisamente el caso del decreto cuya declaratoria de nulidad parcial se impetra, y con mayor razón tratándose de un decreto dictado en desarrollo de leyes marco.

Por lo tanto, el cargo no prospera.

En relación con el tercer cargo. En él se invoca la transgresión del artículo 211 de la Carta Política debido a que el Presidente de la República no podía delegar en el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales la facultad de determinar los requisitos que deben acreditar los depósitos de mercancías bajo control aduanero para obtener su habilitación como tales, para la renovación de la misma y para la habilitación de depósitos transitorios.

Sobre el particular, la Sala precisa lo siguiente:

Por expreso mandato del artículo 13 literal c) del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, "por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confirió el artículo transitorio 20 de la Carta Política, el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene la función de "dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias".

De la anterior disposición resulta que al estar facultado el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión aduanera y para expedir las disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarías, forzosamente debe concluirse que mediante los actos a que se refiere la parte actora, el Presidente de la República no delegó función alguna, sino que se limitó a precisar determinados aspectos sobre los cuales corresponde al mencionado funcionario expedir las disposiciones tendientes a lograr el debido cumplimiento de las normas reglamentarias contenidas en el Decreto 537 de 1995.

En consecuencia, el cargo no prospera.

En relación con el cuarto cargo. Como quiera que las acusaciones de violación de los artículos 122 y 123 de la Carta Política se edifican sobre la base de que las normas invocadas como fundamento para la expedición del decreto acusado no le atribuyen competencia al Ejecutivo para regular las operaciones de almacenamiento de mercancías bajo control aduanero y la actividad de las personas que se dedican a la misma, y ello ya fue objeto de definición en el estudio de los cargos anteriores, los cuales no prosperaron, éste ha de correr con la misma suerte de aquéllos.

Por consiguiente, no prospera el cargo.

En consecuencia, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad del Decreto 537 de 1995, ha de procederse a denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Denieganse las súplicas de la demanda promovida por la Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda.

Segundo. DEVUÉLVASE la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

Tercero. En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Manuel S. Urueta Ayola.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencia de 14 de enero de 1991, Sala Plena, Consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta, Expediente número S - 157, Actor: Ruberto Bruce Raisbeck.

NOTA DE RELATORIA: Cita la sentencia de la Corte Constitucional número C - 465 del 16 de julio de 1992, proferida por su Sala Plena con Ponencia del Magistrado doctor Ciro Angarita Barón.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la sentencia de mayo 12 de 1994, Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Expediente número 2646, Actor: Esperanza Cabrera.