Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  declaratoria de nulidad del Decreto 306 de 19 de febrero de 1992, "por el cual se reglamenta el Decreto 2591", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Gobierno y Justicia (hoy del Interior y de Justicia y del Derecho).

Demandante:  JAIME ENRIQUE LOZANO

CONCEPTO DE VIOLACION / JUSTICIA ROGADA / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Requisitos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Titularidad, ejercicio: no sujeto a límites temporales / FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Conviene precisar que siendo la justicia contencioso - administrativa de carácter rogado, se impone, como lo ordena el artículo 137 numeral 4 del C.C.A., que el demandante no sólo señale la norma que estima infringida con el acto impugnado, sino que explique el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación, así sea en forma breve. El Decreto 306 de 1992 demandado no fue producto del ejercicio de facultades extraordinarias, bien se lee en su epígrafe, sino sencilla y llanamente la expresión de la facultad reglamentaria de que se encuentra investido el Presidente de la República según el artículo 189 - 11 de la Carta Política, con la finalidad de lograr la cumplida ejecución del Decreto 2591 de 1991, que tiene fuerza de ley en virtud de lo dispuesto por el artículo transitorio 10. del ordenamiento constitucional, y sin que dicha facultad esté sometida a un límite temporal diferente de la vigencia de la ley o decreto que son objeto de reglamentación. El hecho de que la norma reglamentaria disponga que "...cuando de acuerdo con la constitución o la ley el funcionario que haya incumplido una orden proferida por el juez sólo pueda ser sancionado por determinada autoridad pública, el juez remitirá a dicha autoridad copia de lo actuado para que éste adopte la decisión que corresponda", en ningún momento implica la no imposición de sanciones a los funcionarios a que se refiere la indicada disposición, sin que las mismas se apliquen de acuerdo con lo normado por el artículo 52 del Decreto - ley 2591 de 1991 por quienes en virtud de disposiciones especiales tengan radicada la competencia sancionatoria, competencia ésta que prevalece sobre la general que se consagra en el citado artículo 52.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., dos de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Radicación número: 3344

Actor: JAIME ENRIQUE LOZANO

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Jaime Enrique Lozano en ejercicio de la acción pública, consagrada en el artículo 237 - 2 de la Constitución Política con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 306 de 19 de febrero de 1992, "por el cual se reglamenta el Decreto 2591", expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Gobierno y Justicia (hoy del Interior y de Justicia y del Derecho).

I. ANTECEDENTES

a) El acto acusado

El Decreto 306 de 1992 fue expedido por el señor Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades constitucionales y, en especial de la prevista por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política " con la finalidad de reglamentar el Decreto 2591 de 1991, "por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".

b) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera que con la expedición del decreto acusado se violaron la siguientes normas, por las razones que, expresadas en la demanda, se resumen a continuación en la medida a que ello sea posible dada la confusa redacción en su presentación.

Primer cargo. Violación de los artículos transitorios 5º literal b) y 6º de la Carta Política, toda vez que el decreto acusado, con fuerza de ley, se expidió por fuera del marco temporal de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por dichas normas, y cuando tales facultades ya se habían agotado con la expedición del Decreto 2591 de 10 de diciembre de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

Segundo cargo. Los artículos 1º a 4º del decreto acusado incurren en violación de los artículos 12, 228 y 230 de la Carta Política al reglamentar aspectos relativos a los casos que no conllevan un perjuicio irremediable, a los derechos que protege la acción de tutela, a los casos en que no existe amenaza de un derecho fundamental y a los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991, por cuanto "...vulneran la necesaria independencia de la Rama Judicial al proferir sus decisiones, colocándole una especie de 'camisa de fuerza' legal inadmisible en un Estado Social de Derecho...".

Tercer cargo. El establecer el artículo 8º del acto acusado "...un 'reparto' de las acciones de tutela cuando quiera que existan dos o más jueces o tribunales, lesiona la espina dorsal de esta Acción Pública Constitucional, en cuanto que fija un trámite que necesariamente, en la praxis, va a demorar la urgente definición de un derecho constitucional fundamental amenazado o vulnerado, haciendo nugatorio acudir a esta especialísima acción protectora y garantista para cuidar un perjuicio irremediable".

Cuarto cargo. El artículo 9º del acto acusado, "...al hacer que persista una ostensible discriminación entre personas que pueden ser sancionadas por desacato por el Juez Constitucional de Tutela y otras que no, se lesiona gravemente el derecho fundamental a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta Fundamental. Parécenos que el Gobierno confunde aquí los tipos de sanciones que contemplaba el Decreto 2591: Uno inmediato de carácter disciplinario - administrativo en cabeza del funcionario judicial que decide la Acción de Tutela y que busca garantizar un medio coercitivo INMEDIATO Y, POR ENDE, EFICAZ, para hacer cumplir la sentencia del Juez Constitucional la que de no contar con una sanción o medio sancionatorio así concebido, quedaría en el papel, más aún conociendo la mentalidad de los colombianos, y especialmente de los agentes estatales; el otro mediato, de carácter penal ...".

La Sala hace notar que el demandante cita también como violados los artículos 2º., 4º., 84, 86, 113, 114, 121, 150 numerales 1, 2 y 10, 152 literal b) y 189 - 11 de la Constitución Política, y describe su contenido, pero no explica el concepto de su violación por parte del acto acusado.

c) Las razones de la defensa

En la contestación de la demanda, el apoderado de la Nación - Ministerio de Gobierno (hoy del Interior) manifiesta su imposibilidad de rebatir las acusaciones de violación de los artículos 2º., 4º., 84, 86, 113, 114, 121, 150 numerales 1, 2 y 10 y 189 - 11 de la Carta Política, debido a que el actor no expone el concepto de su violación. Para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda aduce, en síntesis, que el argumento según el cual el Presidente de la República rebasó las facultades extraordinarias atribuídas por las normas constitucionales transitorias en materia de tutela quedan sin piso jurídico alguno, pues el decreto acusado no se expidió con base en dichas facultades sino de acuerdo con lo ordenado en el artículo 189 - 11 de la Carta Política, y no hace cosa distinta de lograr la cumplida ejecución del decreto con fuerza de ley reglamentado. Añade que "en cuanto al contenido del Decreto 306, si bien se alega su posible inconstitucionalidad, el actor no expresa de manera clara y precisa el concepto de la violación a normas de rango superior" (fls. 46 a 51 y 92 a 94).

d) Los fundamentos de la impugnación

Al proceso compareció en calidad de impugnante la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público por conducto de apoderado, y en el escrito de contestación de la demanda manifiesta, en síntesis, que contrario a lo expresado por el actor, el decreto acusado no es producto del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en los artículos transitorios 5º y 6º de la Carta Política, sino con fundamento en la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 - 11 ibidem para lograr la cumplida ejecución del Decreto 2591, que tiene fuerza de ley (fls. 57 a 68).

e) La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dió el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 28 de julio de 1995 se admitió la demanda, se ordenó el trámite de rigor y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado (fls. 24 a 30).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, el apoderado de la Nación - Ministerio del Interior y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 92 a 94 y 95 a 98, respectivamente.

II. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

En el escrito que lo contiene, el señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación considera que no deben prosperar las súplicas de la demanda, no sólo por cuanto "... contiene un galimatías ininteligible en algunos apartes ...", sino debido a que el actor se limita a indicar como violados una serie de artículos de la Constitución, sin expresar adecuadamente en qué consiste o se basa su desconocimiento.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antes de abordar el examen de los cargos, conviene precisar que siendo la justicia contenciosa administrativa de carácter rogado, se impone, como lo ordena el artículo 137 numeral 4 del C.C.A., que el demandante no sólo señale la norma que estima infringida con el acto impugnado, sino que explique el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación, así sea en forma breve.

A este respecto ha dicho esta Corporación: "Esta exigencia de cita de las disposiciones violadas y del concepto de la violación fuera de ser legal ha sido objeto de delimitación por parte del Consejo de Estado, organismo que en forma reiterada ha sostenido que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad y que el juzgador no tendrá que analizar sino los motivos de violación alegados por el actor y las normas que este mismo estime como vulneradas" (sentencia de 26 de marzo de 1982, Consejero Ponente: doctor Enrique Low Murtra, Radicación No. 7028).

En consecuencia, sólo respecto de las normas que el actor ha estimado como quebrantadas y frente a las cuales ha satisfecho el requisito de explicar el concepto de la violación por parte del acto acusado, se hará el análisis respectivo.

En relación con el primer cargo, en el cual se discute el quebrantamiento de los artículos transitorios 5º. literal b) y 6º. de la Constitución P olítica, debido a que el acto acusado se expidió por fuera del marco temporal de las facultades extraordinarias contenidas por las indicadas normas y cuando tales facultades ya se habían agotado con la expedición del Decreto 2591 de 1991, la Sala estima que adolece de toda vocación de prosperidad, toda vez que el Decreto 306 de 1992 no fue el producto del ejercicio de dichas facultades, como bien se lee en su epígrafe, sino sencilla y llanamente la expresión de la facultad reglamentaria de que se encuentra investido el Presidente de la República según el artículo 189 - 11 de la Carta Política, con la finalidad de lograr la cumplida ejecución del Decreto 2591 de 1991, que tiene fuerza de ley en virtud de lo dispuesto por el artículo transitorio 10. del ordenamiento constitucional, y sin que dicha facultad esté sometida a un límite temporal diferente de la vigencia de la ley o decreto que son objeto de reglamentación.

Por consiguiente, el cargo no prospera.

En relación con el segundo cargo, en el cual se alega que los artículos 1° a 4° del decreto acusado incurren en violación de los artículos 12, 228 y 230 de la Carta Política en cuanto reglamentan aspectos que "... vulneran la necesaria independencia de la Rama Judicial al proferir sus decisiones, colocándole una especie de 'camisa de fuerza' legal ...", la Sala hace notar al actor, en primer término, que el citado artículo 12 no guarda en absoluto relación con el asunto controvertido, pues en el mismo se consagra el derecho fundamental a la integridad personal.

En segundo lugar, la Sala considera que no está llamado a prosperar el cargo de violación de los artículos 228 y 230 de la Carta, debido a que el actor no explica en qué medida los artículos 1° a 4° del decreto acusado vulneran la independencia de la rama judicial al proferir sus decisiones y, en razón del carácter rogado de esta jurisdicción, el cual implica que no corresponde al juez administrativo suplir la inercia de las partes en el proceso.

En consecuencia, no prospera el cargo.

En relación con el tercer cargo, consistente en que el artículo 8° del decreto acusado "... lesiona la espina dorsal ..." de la acción de tutela al someter a reparto las acciones que se intenten en las localidades donde funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció la acción, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, pues se fundamenta en simples especulaciones subjetivas del actor, respecto de las cuales no aporta ningún elemento de juicio que pudiera llevar a la inexplicable conclusión de que con el citado reparto se haga nugatorio el ejercicio de esta acción.

Por lo tanto, el cargo no prospera.

En relación con el cuarto cargo, en el cual se plantea la violación del derecho

a la igualdad consagrada en el artículo 13 de la Carta Política debido a que el artículo 9°. del decreto acusado establece "... una ostensible discriminación entre personas que pueden ser sancionadas por desacato por el Juez Constitucional de Tutela y otras que no", la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues el hecho de que la norma reglamentaria disponga que"... cuando de acuerdo con la Constitución o con la Ley el funcionario que haya incumplido una orden proferida por el juez sólo pueda ser sancionado por determinada autoridad pública, el juez remitirá a dicha autoridad copia de lo actuado para que éste adopte la decisión que corresponda", en ningún momento implica la no imposición de sanciones a los funcionarios a que se refiere la indicada disposición, sino que las mismas se apliquen de acuerdo con lo normado por el artículo 52 del Decreto - ley 2591 de 1991 por quienes en virtud de disposiciones especiales tengan radicada la competencia sancionatoria, competencia esta que prevalece sobre la general que se consagra en el citado artículo 52.

Por consiguiente, el cargo no prospera.

En las anotadas circunstancias, al no prosperar ninguna de las acusaciones formuladas en contra del acto acusado, ha de procederse a denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Primero. Denieganse las pretensiones de la demanda.

Segundo. En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha primero de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Rodrigo Ramírez González, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.