Fecha Providencia | 23/06/1995 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Norma demandada: nulidad, previa suspensión provisional, del artículo 1o. Decreto 633 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reglamenta la Ley 9a. de 1989".
Demandante: HUGO ESCOBAR SIERRA
PROCESO DE EXTINCIÓN DEL DOMINIO / FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD / BIEN DE ENTIDAD PÚBLICA
La ley atendiendo a la función social que debe desempeñar la propiedad y sin referirse específicamente a propietario alguno, considera procedente el proceso de extinción del derecho de dominio sobre los inmuebles sin construir, mientras que la norma reglamentaria excluye de tal proceso con base en un aspecto extraño a la ley, el de la calidad de propietario, los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, entre los cuales se encuentran los fiscales que a diferencia de los bienes de uso público no son imprescriptibles.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de mil novecientos noventa y cinco(J995)
Radicación número: 3359
Actor: HUGO ESCOBAR SIERRA
Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
El actor de la referencia, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de la Corporación, la nulidad, previa suspensión provisional, del artículo 1o. Decreto 633 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reglamenta la Ley 9a. de 1989".
LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA
Como quiera que el libelo demandatorio reúne los requisitos exigidos en la ley, deberá admitirse tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Se fundamenta en las siguientes consideraciones del actor:
"... tal como lo hemos demostrado al comparar las normas superiores con el texto del acto administrativo acusado, que se han vulnerado de manera ostensible, manifiesta, flagrante, burda y grosera el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política que le otorga la potestad reglamentaria al señor Presidente de la República el artículo 151 ibídem que le atribuye al Congreso la potestad de hacer las leyes orgánicas y por medio de ellas interpretarlas, reformarlas y derogarlas; el artículo 63 del mismo ordenamiento constitucional que determina los bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, al igual que el artículo 342 de la misma en cuanto expresa que las leyes orgánicas reglamentarán todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrán los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto acusado es del siguiente tenor:
"Artículo 1o. Los procesos de extinción del derecho de dominio a que hace referencia la Ley 9a. de 1989, no proceden respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de Derecho Público".
Y, los artículos de la Carta Política que para efectos de la suspensión provisional ha citado el demandante como manifiesta y ostensiblemente violados, expresan:
Artículo 189, numeral 11:
"Corresponde el Presidente de la República como jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa:
...................
"11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
Artículo 150:
"El Congreso expedirá las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara".
Artículo 63:
"Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables".
Artículo 342:
"La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funcionamiento del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución".
En relación con cada una de las normas constitucionales citadas como violadas en la solicitud de suspensión provisional y después de haber conocido en términos generales el concepto de la violación expuesto en la demanda, la Sala observa lo siguiente:
No se advierte a primera vista la violación manifiesta del artículo 150 de la Carta Política por parte del acto acusado por cuanto se refiere a diferentes actos jurídicos en los cuales se contemplan materias distintas. El ordenamiento constitucional ha sido dispuesto, en tratándose de leyes orgánicas propias para determinadas actividades del Congreso y en relación con los requisitos para su aprobación, no para los decretos reglamentarios, dictados por el Congreso Nacional, autorizado por la Constitución Nacional.
Respecto del artículo 63 de la Constitución Nacional también citado en la solicitud de suspensión provisional como flagrantemente vulnerado, observa la Sala que antes de ser violado por parte del acto acusado guarda con él cierta conformidad por lo menos respecto de la imprescriptibilidad y la inalienabilidad de algunos bienes, entre otros, los de uso público y los que determine la ley. El ordenamiento constitucional señala que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables y a su vez, el decreto reglamentario impugnado no admite respecto de bienes imprescriptibles la procedencia de los procesos de extinción del derecho de dominio. El objetivo de ambas normas parece ser el de procurar la defensa de la integridad del dominio público, a través del cual los bienes de uso público están llamados a cumplir la función social que les corresponde.
Se dice también en la solicitud de suspensión provisional que el decreto reglamentario acusado infringe el artículo 342 de la Carta Política. No comparte la Sala por ahora tal apreciación pues de la simple comparación de las dos normas supuestamente enfrentadas se observa que tratan de materias diferentes. La constitucional, de la ley orgánica y sus objetivos y la reglamentaria de la improcedencia de los procesos de extinción del derecho de dominio a que se hace referencia la ley 09 de 1989 respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.
En relación con la violación del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, el actor, a pesar de reconocer que el acto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en virtud de la potestad reglamentaria que le confiere la mencionada disposición, expresa en el libelo de la demanda que hubo exceso, arbitrariedad e irregularidad en el ejercicio de dicha potestad, "porque la norma acusada tiene un carácter sustantivo que excede y modifica loa artículos 80 y 87 de la Ley 09 de 1989...", y"... limitó o restringió los inmuebles objeto de la Reforma Urbana toda vez que excluye los que pertenezcan a las entidades de derecho público cuando la ley solo había excluido de los procesos de extinción de dominio aquellos inmuebles ubicados en zonas donde hayan ocurrido desastres naturales..." .
Realizada la comparación entre las normas contempladas en los literales a) y b) del artículo 80 de la Ley 09 de 1989 y la acusada, advierte la Sala una evidente contradicción en ellas, por las siguientes razones:
La ley atendiendo a la función social que debe desempeñar la propiedad y sin referirse específicamente a propietario alguno, considera procedente el proceso de extinción del derecho de dominio sobre los inmuebles urbanizables pero no urbanizados y sobre los inmuebles sin construir, mientras que la norma reglamentaria excluye de tal proceso con base en un aspecto extraño a la ley, el de la calidad de propietario, los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, entre los cuales se encuentran los fiscales que a diferencia de los bienes de uso público no son imprescriptibles.
En concordancia con lo anterior, la Sala decretará la suspensión provisional del artículo 1o. del acto acusado en cuanto dispone la no procedencia del proceso de extinción del derecho de dominio de bienes de propiedad de las entidades de Derecho Público.
Finalmente, lo expresado en relación con el artículo 80 de la Ley 09 d e 1989,no puede predicarse respecto del artículo 87 del mismo estatuto, ya que esta norma no está propiamente excluyendo del proceso de extinción del derecho de dominio los inmuebles ubicados en zonas donde hayan ocurrido desastres naturales, sino condicionando la declaratoria de dicha extinción a los términos y plazos que señale el Gobierno.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1o. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por el doctor Hugo Escobar Sierra contra el Decreto No. 633 de 17 de abril de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.
Para su trámite, se dispone:
a) Notificar a los señores Ministros de Gobierno, de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.
b) Notificar personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.
c)EI actor deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de CINCO MIL PESOS ($5.000.00) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
d) Fijar el negocio en lista por el término de cinco (5)días para que la parte demandada y demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas.
e) Por Secretaría, solicítese a los Ministerios de Gobierno, de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico el envío, en el término de diez (10) días de los antecedentes administrativos del acto acusado.
2o. DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de la expresión" ...o de propiedad de las entidades de Derecho Público", contenida en el artículo 1o. del Decreto 633 de 1995.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 22 de junio de 1995.
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
MIGUEL GONZ4LEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO
AUSENTE